Yleistä kalakantojen tilasta ja kalastuksen sääntelystä Tenojoella

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Tenojoen vesistössä Norjan kanssa tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja soveltamisesta annettua voimaansaattamislakia (voimaansaattamislaki). Suomen ja Norjan välinen rajajoki Tenojoki on sivuvesistöineen koko maailman tärkeimpiä Atlantin lohen lisääntymisjokia. Suomen ja Norjan yhteisellä lohenkalastuksen säätelyllä on pitkät perinteet, ja nykyinen kalastussopimus ja siihen liittyvä kalastussääntö tulivat voimaan vuonna 2017. Voimaansaattamislaissa säädetään muun muassa siitä, mitkä tahot vastaavat sopimuksen toimeenpanoon liittyvistä tehtävistä Suomessa. Lisäksi laissa annetaan tarkemmat määräykset kalastuslupien myynnistä ja luvan hinnoittelun perusteista. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä esitettävin muutoksin. 

Valmisteltaessa nyt käsiteltävänä olevaa voimaansaattamislain muuttamista koskevaa hallituksen esitystä vuoden 2020 lopulla ei osattu ennakoida Tenon lohikantojen tilassa vuonna 2021 havaittuja hälyttäviä muutoksia. Mereltä palaavien lohien määrä on vähentynyt, ja Tenon lohikantojen tila on tällä hetkellä historiallisen heikko. Voimaansaattamislain muutosten voimaantulo on osin näistä lohen tilaan liittyvistä syistä viivästynyt hallituksen esityksessä suunnitellusta. Lohenkalastuksen kielto Tenojoen vesistössä sekä laajalla merialueella vuonna 2021 vaikutti nousukalamääriin positiivisesti, mutta nousumäärä on silti varsin pieni. Arvioiden mukaan Tenojokeen nousi kesällä 2021 enemmän Tyyneltämereltä peräisin olevia, Kuolan niemimaalle istutettuja kyttyrälohia kuin Atlantin lohia. Ennuste myös lohivuodesta 2022 on poikkeuksellisen pessimistinen. Tästä syystä maa- ja metsätalousministeriö neuvottelee yhdessä Norjan kanssa mittavista toimista lohen kalastuskuolevuuden leikkaamiseksi tulevana kalastuskautena.  

Suomen ja Norjan välisen kalastussopimuksen olennainen osa on kalastusmääräykset sisältävä kalastussääntö, joka on määräaikainen. Maa- ja metsätalousvaliokunta on vuoden 2021 lopulla käsitellyt hallituksen esitystä kalastuksesta Tenojoen vesistössä tehdyn sopimuksen 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kalastussäännön voimassaoloajan pidentämisestä noottienvaihdolla Norjan kanssa tehdyn sopimuksen hyväksymiseksi ja voimaansaattamiseksi (MmVM 20/2021 vp — HE 219/2021 vp). Valiokunta on pitänyt välttämättömänä kalastussäännön voimassaolon jatkamista vuoden 2024 toukokuuhun. Kalastussääntöneuvottelujen jatkamiselle ei ole Suomen ja Norjan neuvotteluvaltuuskuntien näkemyksen mukaan ollut edellytyksiä ennen kuin lohikantojen tilan kehityksestä saadaan lisätietoa. Maa- ja metsätalousvaliokunta on kalastussäännön voimassaolon pidentämistä käsitellessään pitänyt tärkeänä, että lohenkalastuksen sääntelylle löydetään tulevina vuosina tasapuolinen ja oikeudenmukainen ratkaisu niin Suomen ja Norjan kuin Tenojoen lohikantojen sekä kalastusoikeuden haltijoiden ja kalastusta harjoittavien eri tahojen perusoikeuksien näkökulmasta. 

Maa- ja metsätalousvaliokunta on huolissaan Tenojoen lohikantojen tilasta ja sen kehityksestä ja katsoo, että Norjan kanssa käynnissä olevissa neuvotteluissa ensisijaisena tavoitteena tulee olla lohikantojen tilan turvaaminen. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi kalastuksen sääntelyä Tenojoella tulee neuvotteluissa kehittää kohti kappale- tai päivä- ja kausikohtaisten kiintiöiden määrittämistä, kuten maa- ja metsätalousvaliokunta on jo Tenojoen kalastussopimuksen käsittelyn yhteydessä vuonna 2017 esittänyt (MmVM 2/2017 vp — HE 239/2016 vp). Lisäksi valiokunta katsoo, että pyydystä ja päästä -kalastuksen kieltäminen olisi erityisesti Tenojoella perusteltua jokeen nousevien lohien suojelemiseksi ja kuolleisuuden vähentämiseksi. Myös kyttyrälohen kohdennettuun kalastukseen on tärkeää löytää ratkaisuja. Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa, että lohikantojen tilasta huolehtiminen ja kalastuksen sopeuttaminen lohen hoitotavoitteiden saavuttamiseen turvaa kalastuskulttuurin ja sitä kautta osaltaan myös saamelaiskulttuurin säilymisen pitkällä aikavälillä. Neuvotteluissa Norjan kanssa tulee kiinnittää erityistä huomiota tarpeeseen turvata oikeus kalastaa Tenojoella nykyistä laajemmin saamelaisille asuinpaikasta riippumatta (ks. PeVL 5/2017 vp — HE 239/2016 vp). 

Voimaansaattamislain mukaiset kalatalousalueen tehtävät

Tenojoen kalastussopimuksen 10 artiklassa edellytetään, että jokaisen rajajokiosuudella kalastavan on lunastettava kalastuslupa ennen kalastuksen aloittamista. Kumpikin maa vastaa tahollaan lupien myynnin järjestämisestä. Hallituksen esityksessä ehdotetun voimaansaattamislain muutoksen tarkoituksena on sujuvoittaa Tenon kalatalousalueelle Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta vuoden 2021 alussa siirtynyttä luvanmyyntitehtävää. Kalatalousalue on pieni organisaatio, jolla on rajalliset mahdollisuudet vastata kaikista hallinnollisista yksityiskohdista, joita Tenon kalastuslupien myyntiin liittyy. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo hallituksen esityksen mukaisesti, että säätämällä osasta kalatalousalueelle annetuista tehtävistä voimaansaattamislailla ja sen nojalla annettavalla asetuksella edesautetaan kalatalousalueen toimintaedellytyksiä. Kalatalousaluetta koskevaa sääntelyä esitetään täydennettäväksi myös julkista hallintotehtävää hoitavan vastuiden ja valvonnan osalta 8, 8 a ja 8 b §:ssä. Perustuslakivaliokunta on maa- ja metsätalousvaliokunnalle antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huomiota ehdotetun 8 a §:n        1 momentin viittaukseen hallinnon yleislakeihin ja esittänyt, että sääntelyä muutettaisiin siten, että viittaus kattaisi selkeämmin hallinnon yleislait kokonaisuudessaan. Valiokunta esittää säännöstä täsmennettäväksi tältä osin jäljempänä yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavoin. 

Perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut, että ehdotetun 8 a §:n 2 momentin virkavastuusäännös olisi syytä muotoilla tavanomaisesti eli säätää rikosoikeudellinen virkavastuu koskemaan laajemmin koko julkisen hallintotehtävän hoitamista eikä vain julkisen vallan käyttöä. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että Suomessa on yhteensä 118 kalatalousaluetta, joiden oikeudellisesta muodosta säädetään kalastuslaissa (379/2015). Kalastuslain 29 §:n 2 momentin mukaan kalatalousalueen toimielimen jäseneen ja toimihenkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä silloin, kun he hoitaessaan julkista hallintotehtävää käyttävät julkista valtaa. Hallituksen esityksessä kalatalousalueen toimielinten jäsenten ja toimihenkilöiden virkavastuu on esitetty rajattavaksi kalastuslain mukaisesti. Voimaansaattamislaissa Tenon kalatalousalueen tehtävistä ehdotetaan kuitenkin muiltakin osin säädettäväksi jossain määrin kalastuslakia laajemmin. Maa- ja metsätalousvaliokunta esittää virkavastuusäännöksen muuttamista perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitetyn johdosta jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettävällä tavalla. Kalatalousalueiden toimielinten tehtäviä ja virkavastuuta koskevia säännöksiä sekä niiden suhdetta perustuslain 124 §:ään on tämän lisäksi syytä tarkastella kokonaisuutena perustuslakivaliokunnan lausunnossa mainitun yleisarvioinnin tai kalastuslain tulevien uudistusten yhteydessä. 

Kalatalousalueen toiminnan valvontaa koskevan voimaansaattamislain 8 b §:n osalta perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että perustuslain 124 §:stä johtuvista syistä esitetyn 8 b §:n sääntelyn valvonnasta tulisi kohdistua myös 8 §:ssä mainittuihin palveluntarjoajiin niiden huolehtiessa kalastuslupien myyntitehtävistä. Maa- ja metsätalousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan palveluntarjoajalla, joka huolehtii myyntitehtävästä, tarkoitetaan käytännössä nettikauppaa, jonka kautta lupia ostetaan. Ostetut luvat tulostetaan luvan ostamisen yhteydessä saadun koodin perusteella Tenojokivarren lupapisteissä Suomen puolella. Koska Tenojoen kalastuslupatulot käsitellään valtion budjetissa vuosittain ja luvanmyynnistä vastaavan tahon tulee tilittää kalastuslupamaksut valtion tileille, on luvanmyyntitehtävästä laadittu lisäksi sopimus Tenon kalatalousalueen kanssa. Sopimuksessa määritellään maksujen tilitys valtiolle, ja siihen voidaan sisällyttää ehtoja valvonnan osalta. Sähköisen lupakaupan osalta maa- ja metsätalousministeriö on pitänyt tarkoituksenmukaisena sisällyttää palveluntarjoajiin kohdistuva valvontamahdollisuus sopimukseen. Lisäksi Tenon kalatalousalue tekee erillisen sopimuksen kyseisen palveluntarjoajan kanssa. Edellä mainitun perusteella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valvonta on uudessa 8 b §:ssä kohdistettu pelkästään kalatalousalueeseen. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen voimaansaattamislakiin perustuva valvonta ja maa- ja metsätalousministeriön ja kalatalousalueen väliseen sopimukseen perustuva valvonta sovitetaan käytännössä yhteen siten, että kalastuslupien myyntitehtävät ovat kattavasti valvonnan piirissä. 

Kalastuslupien hinnoittelu

Hallituksen esityksessä voimaansaattamislakia esitetään muutettavaksi siten, että lain 10 §:ssä säädetään paikkakuntalaisten alle 18-vuotiaiden lupien maksuttomuudesta lasten ja nuorten kalastusharrastuksen ja Tenojokilaakson saamelaisen kalastuskulttuurin edistämiseksi. Säännöksessä esitetty 18 vuoden ikäraja on sama kuin kalastuslain mukaisessa kalastonhoitomaksussa. Kalastussäännön 4 §:ssä säädetään kalastuslupaluokista, joita ovat yleinen paikkakuntalaislupa, paikkakuntalaisen vapakalastuslupa, venekalastuslupa ja rantakalastuslupa. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että kalastussäännön 4 §:ssä säädetään myös tarkemmin siitä, ketkä ovat oikeutettuja ostamaan yleisen paikkakuntalaisluvan ja paikkakuntalaisten vapakalastusluvan, ja muutokset kalastusta koskeviin järjestelyihin edellyttävät tältä osin neuvotteluja Norjan kanssa. Voimaansaattamislain 10 §:ään esitetyn muutoksen mukaan maksuttomuus koskee kalastussäännön 4 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja paikkakuntalaisen kalastusoikeuden haltijan yleistä kalastuslupaa ja paikkakuntalaisen vapakalastuslupaa.  

Tenojoen vesistöalue sijaitsee Utsjoen ja Inarin kuntien alueella, joka on saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 4 §:ssä määriteltyä saamelaisten kotiseutualuetta. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että Tenojoen vesistön perinteinen lohenkalastus on erittäin tärkeä Utsjoen jokisaamelaisen kulttuurin säilymiselle ja kehittymiselle. Kalastuskulttuuriin liittyvän perinteisen tiedon siirtyminen eteenpäin seuraaville sukupolville on tärkeää, jotta kulttuurin harjoittamisedellytykset säilyvät tulevaisuudessakin. Pyyntikulttuuriin kuuluvat perinteiset pyyntimuodot, kuten pato- ja lohiverkkokalastus sekä kulkutuskalastus. Myös vapakalastus ja siihen liittyvä kalastusmatkailutoiminta ovat nykyään osa saamelaista kalastuskulttuuria. Perustuslakivaliokunta on maa- ja metsätalousvaliokunnalle antamassaan lausunnossa katsonut, että lasten maksuttomien lupien perusteet ovat hyväksyttäviä ja sopusoinnussa perustuslain kanssa. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että Norjan kanssa neuvoteltaessa on päädytty maksuttomaan kalastuslupaan muiden kuin paikkakuntalaisten lasten osalta. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä muutoksen tavoitetta edistää lasten kalastusharrastusta ja erityisesti saamelaisen kalastuskulttuurin välittymistä sukupolvelta toiselle.  

Erityinen kalastuslupakiintiö ja sitä koskeva asetuksenantovaltuus

Valiokunta toteaa, että vuoden 2017 kalastussopimuksessa säilytettiin asuinpaikkaperiaate paikallisen lohenpyyntikulttuurin säilyttämiseksi ja lohikantojen suojelutoimien kohdentamiseksi. Samalla osa Suomelle kuuluvista matkailuluvista osoitettiin alueen ulkopuolella asuvien kalastusoikeuden omistajien aseman parantamiseen. Ulkopaikkakuntalaisista kiinteistönomistajista muodostettiin uusi kalastajaryhmä, jolle laadittiin uusi kalastuslupaluokka ja kalastuslupakiintiö nimeltään erityinen kalastuslupakiintiö. Erityisen kalastuslupakiintiön tarkoitus on turvata ulkopaikkakuntalaisten kalastusoikeutta omistavien henkilöiden asemaa siten, että heidän kalastusoikeuttaan suojaavan perustuslain 15 §:n turvaama omaisuudensuojan ydin säilyy koskemattomana. Sääntelyn kohderyhmittäinen erilaisuus on katsottu vuonna 2017 perustelluksi muun muassa johtuen alueen omistussuhteista, Tenojoen muusta maasta poikkeavista olosuhteista, kalastuksen merkityksestä yleisesti alueella sekä kalastuksen merkityksestä erityisesti saamelaisille alkuperäiskansana (ks. MmVM 2/2017 vp — HE 239/2016 vp). 

Voimaansaattamislain 12 §:ään esitetään muutoksia erityisen kalastuslupakiintiön käyttöön liittyen. Lupakiintiötä on 12 §:n 2 momentin mukaan jatkossa mahdollista käyttää ainoastaan ulkopaikkakuntalaisen omistuksessa olevan kalastusoikeuden perusteella. Voimassa olevan lain toimeenpanossa sääntelyä on sovellettu sen tarkoituksen vastaisesti, kun ulkopaikkakuntalaisille kiinteistönomistajille säädetyn kiintiön lupia on voitu ostaa myös paikkakuntalaisten vuokralle antamien kalastusoikeuksien perusteella. Muutoksen tarkoitus on turvata ulkopaikkakuntalaisten kalastusoikeutta omistavien henkilöiden asemaa. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että erityisestä kalastuslupakiintiöstä ei voi jatkossa ostaa lupaa vuokratun kalastusoikeuden perusteella. Voimaansaattamislain sääntely saatetaan näin vastaamaan vuoden 2017 kalastussopimuksen ja kalastussäännön tarkoitusta. 

Voimaansaattamislain lupamyyntiä koskevien säännösten toimeenpanossa erityisen haasteelliseksi ovat osoittautuneet erityisen lupakiintiön kalastuslupien jakaminen vyöhykkeille ja kalastuskaudelle, lupien käyttöön oikeuttavan kalastusoikeuden määrän eli niin sanotun kynnysarvon asettaminen sekä epäselvyydet lupiin oikeutetuista henkilöistä. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että voimassa oleva voimaansaattamislaki on tältä osin epäselvä ja esitetyt muutokset sekä selkeyttävät prosessia ja erityisen lupakiintiön käyttöä että vähentävät kalatalousalueen lupamyynnin hallinnollisten tehtävien työmäärää. Voimassa olevan 12 §:n 2 momentin mukaan luvan myynnistä vastaava taho määrittelee osakasluettelon perusteella kertoimen, jonka mukaan oikeus lupaan määräytyy. Jatkossa erityiseen kalastuslupakiintiöön kuuluvien lupien kiintiön käyttöön oikeuttavan kalastusoikeuden määrästä säädetään hallituksen esityksen mukaan lailla luvanmyyjälle säädetyn päätösvallan sijaan. 

Esitykseen sisältyvän 12 §:n 4 momentin mukaan tiedon tuottaminen alueen kiinteistöjen omistajista, heidän kotikunnastaan sekä heidän kiinteistöihinsä kuuluvan kalastusoikeuden määrästä erityisen lupakiintiön käyttöoikeuksia varten on jatkossa Maanmittauslaitoksen vuosittaisena tehtävänä. Suomen ja Norjan rajajokialueella sijaitsevalla yhteisellä vesialueella tarkoitetaan Utsjoen kunnan neljään isojaon lohkokuntaan kuuluvia yhteisiä vesialueita, joita ovat Outakosken, Kirkonkylän, Vetsikon ja Nuorgamin lohkokuntien vesialueet. Valiokunnan Maanmittauslaitokselta saaman selvityksen mukaan kiinteistöittäisen kalastuslupakiintiön jakaminen ulkopaikkakuntalaisten kesken tapahtuu siten, että jakoperusteena ovat 1800- ja 1900-luvun vaihteen jälkeen aloitettujen isojakojen talokohtaiset manttaalit eli veroluvut. Kun lohkokunnan taloilla on eri suuruiset manttaalit, talon sisäinen osaluku eli niin sanottu osuusluku ei osoita talojen keskinäisiä suhteita. Koko lohkokunnan osuuksien oikean suhteen osoittavat manttaaliluvut taloittain. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että erityisen kalastuslupakiintiön käyttö perustuu luotettavaan ja ajantasaiseen tietoon, ja pitää tiedon tuottamista koskevan tehtävän osoittamista laissa Maanmittauslaitokselle perusteltuna. 

Erityiseen kalastuslupakiintiöön liittyy myös voimassa olevan lain 12 §:n 4 momentissa säädetty asetuksenantovaltuus, jota hallituksen esityksessä esitetään tietyiltä osin laajennettavaksi. Perustuslakivaliokunta on maa- ja metsätalousvaliokunnalle antamassaan lausunnossa todennut, että hallituksen esityksessä jää epäselväksi, onko esitetyssä 12 §:ssä sellaiset riittävät laintasoiset perussäännökset, joita tarkempia säännöksiä asetuksella voidaan antaa. Lisäksi perustuslakivaliokunta on arvioinut asetuksenantovaltuuden osoittamista valtioneuvostolle ja ministeriölle ja todennut, että nyt ehdotettava asetuksenantovaltuus olisi syytä osoittaa ministeriön sijaan valtioneuvostolle. Maa- ja metsätalousvaliokunta esittää 12 §:ään perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella muutoksia, jotka on kuvattu tarkemmin jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa.