Allmänt

Syftet med propositionen är att precisera grunderna för avvikelser från dimensioneringen av daghemspersonalen och att öka förhandstillsynen över småbarnspedagogiken. Utskottet framhåller att en personalstyrka som motsvarar barnens behov är en av de viktigaste kvalitetsgarantierna inom småbarnspedagogiken. Likaså är det väsentligt att se till och övervaka att småbarnspedagogiken ordnas i enlighet med lagstiftningen och principen om barnets bästa. 

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Personaldimensioneringen inom småbarnspedagogiken

Precisering av grunderna för avvikelser från personaldimensioneringen. Regeringen föreslår att bestämmelsen om personaldimensioneringen i lagen om småbarnspedagogik preciseras så att det uttryckligen blir förbjudet att avvika från den föreskrivna dimensioneringen av orsaker som beror på personalens frånvaro. Syftet med förslaget är att förtydliga den gällande bestämmelsen utan att det nuvarande rättsläget ändras. 

Ändringsförslaget grundar sig på ett uttalande som kulturutskottet föreslagit (KuUB 5/2018 rd) och som godkänts av riksdagen (RSv 67/2018 rd). Enligt uttalandet ska statsrådet bevaka och bedöma hur bestämmelsen om avvikelser från dimensioneringen av personal vid daghemmet fungerar och vid behov göra de lagstiftningsändringar som behövs för att garantera barnets bästa. 

Utskottet anser att det i och för sig är nödvändigt att precisera bestämmelsen i enlighet med förslaget, eftersom det har förekommit oklarheter i tolkningen. Enligt lagen är det tillåtet att avvika från dimensioneringen till exempel om barn som använder samma plats på daghemmet sporadiskt och kortvarigt är närvarande samtidigt. Det kan behövas exempelvis på grund av att föräldrarnas arbetsskift plötsligt ändras. Tillfälliga avvikelser sker dock också i situationer där personal saknas till exempel på grund av sjukfrånvaro, trots att lagen om småbarnspedagogik ger möjlighet att kortvarigt avvika från dimensioneringen endast av orsaker som hänför sig till vårdtiden för barnet. 

Utskottet delar den oro som sakkunniga framfört över att anordnare och producenter av småbarnspedagogik kan råka i en svår situation på grund av plötslig frånvaro bland personalen, om det inte finns vikarier att få trots försök. Sakkunniga har i sina yttranden föreslagit att den nya bestämmelsen inte ska innehålla ett absolut krav, utan i stället föreskriva att man bör sträva efter att få en vikarie så snart som möjligt. 

Med hänvisning till en utredning konstaterar utskottet att en mer flexibel formulering än den som föreslås i propositionen kan leda till att avvikelserna från personaldimensioneringen varar längre än vad som är avsikten. Det bidrar inte till lagförslagets syfte att förtydliga området för avvikelser från dimensioneringen av daghemspersonalen och på så sätt säkerställa att dimensioneringen av daghemspersonalen genomförs på det sätt som lagstiftningen förutsätter. Utskottet anser det viktigt att se till att anordnarna och producenterna av småbarnspedagogik har tillräckliga och fungerande vikariesystem eller andra reservarrangemang, även vid plötslig och oförutsedd frånvaro bland personalen. 

Utskottet betonar vikten av att säkerställa att frånvaro bland personal som omfattas av dimensioneringen inte kompenseras med att flytta personal som jobbar med andra barngrupper, till exempel personal som inte omfattas av dimensioneringen, såsom assistenter till barn som behöver särskilt stöd. Vikariearrangemangen ska genomföras i enlighet med barnets bästa. 

Hur bestämmelserna om personaldimensionering fungerar. Utskottet påpekar att den föreslagna preciseringen av avvikelsen från personaldimensioneringen på daghem inte gör bestämmelserna om personaldimensionering mer lättbegripliga och att den inte nödvändigtvis i sig räcker till för att hindra att relationstalen mellan personalen och barnen överskrids. 

Ett flertal sakkunniga har i sina yttranden pekat på att bestämmelserna om personaldimensionering är svårbegripliga. De menar att problemet inte nödvändigtvis är att lagen inte efterlevs. Bestämmelserna är otydliga, vilket leder till att de tillämpas på olika sätt. Detta kan ha gett en uppfattning av att lagen inte iakttas. Enligt en undersökning av personaldimensioneringen i enlighet med regionförvaltningsverkens tillsynsprogram verkar det inte vara något problem att den gällande lagstiftningen inte följs (Riksomfattande tillsynsprogram för småbarnspedagogiken, RFV:s publikationer 89/2020). 

Lagstiftningen kan också vara svårbegriplig på grund av de olika begrepp som används där. Lagen om småbarnspedagogik innehåller ingen definition av småbarnspedagogik på deltid, men termen används i lagen om klientavgifter inom småbarnspedagogiken (1503/2016). Begreppen i lagen om småbarnspedagogik och lagen om klientavgifter inom småbarnspedagogiken kan förväxlas och skapa förvirring också vid beräkningen av personaldimensioneringen. 

Enligt många sakkunnigyttranden skulle en lagenlig personaldimensionering fullföljas mer effektivt om man slopar det särskilda relationstalet för barn över 3 år som deltar i småbarnspedagogisk verksamhet högst 5 timmar. Åtgärden beräknas enligt propositionen kosta 44 miljoner euro. 

Utskottet ser ett behov av att framöver undersöka möjligheten att förtydliga lagstiftningen i fråga om definitionerna av barn som deltar i verksamheten på deltid (mindre än 5 timmar) respektive barn som deltar på deltid och använder samma plats. Det behöver också prövas om genomförandet av relationstalet ska granskas till exempel per verksamhetsställe, grupp eller daghem. 

Det bör noteras att en ändring av detaljerna i de nuvarande bestämmelserna om dimensioneringen av personalen inom småbarnspedagogiken inte nödvändigtvis resulterar i en tydlig och ändamålsenlig reglering. Bestämmelserna om personalantalet inom småbarnspedagogiken har i huvudsak varit desamma i cirka 30 års tid. Barnens och familjernas behov har förändrats och det behövs sektorsövergripande kompetens på daghemmen. Utöver den personal som uppfyller behörighetsvillkoren enligt lagen om småbarnspedagogik finns det behov av till exempel ergo-, fysio- och talterapeuter, som inte ingår i den nuvarande personaldimensioneringen inom småbarnspedagogiken och därmed inte nödvändigtvis syns i siffrorna över de yrkesutbildade personerna på daghemmen. Utskottet anser att det behövs en bedömning av hur regleringen av personaldimensioneringen fungerar ur barnens och familjernas synvinkel såväl som ur verksamhetsanordnarnas och alla behövliga personalgruppers synvinkel. 

Utskottet konstaterar att tillräcklig och varaktig kompetent personal i barngruppen är viktiga faktorer som förbättrar personalens arbetsförhållanden. I kombination med att även barngruppen är varaktig inverkar detta positivt på kvaliteten på småbarnspedagogiken, vilket har en viktig betydelse med tanke på att såväl barnen och familjerna som personalen ska må bra. Dessutom är det viktigt att ledningen av den småbarnspedagogiska verksamheten fungerar. 

Anmälningsskyldighet för personalen inom småbarnspedagogiken

Utskottet anser att den föreslagna bestämmelsen om personalens anmälningsskyldighet och förbudet mot negativa motåtgärder kommer att göra det möjligt att avhjälpa eller rätta till brister som påträffats i det lagenliga genomförandet av småbarnspedagogiken där de förekommer. Syftet med anmälningsskyldigheten enligt propositionen är att ge personalen bättre redskap att så snabbt och effektivt som möjligt ingripa i påträffade missförhållanden. Utskottet ser positivt på förslaget. 

Anmälningsskyldigheten kan också anses befästa egenkontrollen vid verksamhetsställena. Förslaget hindrar inte att de nuvarande rättsmedlen används och inskränker inte de metoder som redan finns för att ingripa i missförhållanden. Anmälningsskyldigheten påverkar heller inte de skyldigheter som följer av annan lagstiftning, till exempel skyldigheten att göra barnskyddsanmälan. 

Utskottet betonar vikten av att personalen inom småbarnspedagogiken får tillräcklig utbildning när det gäller den nya anmälningsskyldigheten och anknytande sekretessbestämmelser. I utbildningen är det också bra att ta upp de rättsliga förutsättningarna för personalens yttrandefrihet och begränsningarna i den med avseende på anställningsförhållandet. 

Sakkunniga har befarat att behandlingen av de uppgifter som ingår i anmälningarna kan utgöra en hög risk och att anmälningsskyldigheten liknar det så kallade Whistleblowing-systemet, som har ansetts kräva en konsekvensbedömning avseende dataskydd enligt artikel 35 i den allmänna dataskyddsförordningen. Utskottet lyfter fram frågan om konsekvensbedömningar. När det gäller anmälningar enligt förslaget ska den personuppgiftsansvariga anordnaren av småbarnspedagogik göra en sådan konsekvensbedömning som avses i artikel 35 i dataskyddsförordningen. Utskottet ser ett behov av att undervisnings- och kulturministeriet bistår de personuppgiftsansvariga i den uppgiften. 

Det är nödvändigt att förtydliga bestämmelserna om den föreslagna anmälningsskyldigheten på de grunder som anges i detaljmotiveringen. 

Kostnadseffekter

Enligt regeringen har propositionen inga ekonomiska konsekvenser. Genom ändringen i bestämmelsen om avvikelse från personaldimensioneringen preciseras den gällande ordalydelsen, vilket innebär att det inte är fråga om en ny förpliktelse och inga förändringar anses ske i det rådande rättsläget. Inte heller bestämmelsen om anmälningsskyldighet väntas medföra merkostnader, men det administrativa arbetet konstateras öka i någon mån. 

Däremot har sakkunniga ansett att både den strikta begränsningen av avvikelser från personaldimensioneringen och det administrativa arbete som följer av anmälningsskyldigheten medför merkostnader för anordnare och producenter av småbarnspedagogik. Utskottet anser det vara viktigt att följa upp propositionens eventuella kostnadseffekter.