Allmänt
Propositionen grundar sig på det som i regeringsprogrammet för regeringen Orpo sägs om genomförande av en ersättning för utlåning av e-böcker och främjande av inrättandet av ett nationellt e-bibliotek. I propositionen används formuleringarna ”ersättning för användning av e-böcker och e-ljudböcker på bibliotek” och ”kommunernas gemensamma e-bibliotek”, eftersom de noggrannare än det som står i regeringsprogrammet beskriver ersättningens karaktär och nuläget inom utvecklingen av e-biblioteksprojektet. Propositionen grundar sig också på ett uttalande som riksdagen godkände i samband med behandlingen av budgetpropositionen för 2022 (RSk 48/2021 rd, uttalande 3), där riksdagen förutsatte att utlåning av e-böcker och e-ljudböcker så snart som möjligt ska omfattas av ersättning för utlåning utan att verksamheten på den kommersiella marknaden för e-material äventyras. Kulturutskottet har också i ett tidigare utlåtande, KuUU 25/2022 rd (s. 11—12 och 14), förutsatt att ersättning för utlåning av e-böcker och e-ljudböcker införs med snabb tidtabell.
Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2024, där ett anslag på en miljon euro har reserverats för ersättningen för utlåning av e-böcker och e-ljudböcker (nedan också e-material) och organiseringen av den (moment 29.80.41, vissa dispositionsrättsersättningar). Momentet innehåller ett anslag för ersättning som riktas till upphovsmän för utlåning av skyddade verk och av utgifter som föranleds av detta.
Utskottet ställer sig bakom propositionens mål att stärka intäkterna för författarna och dem som läser ljudböcker (nedan också inläsare) och stödja främjandet av e-biblioteksprojektet. Som det konstateras i propositionen (s. 10) erbjuder biblioteken i dagens läge sina kunder förutom tryckta böcker allt oftare också e-böcker och e-ljudböcker. I fråga om ljudböcker har man i praktiken helt övergått från utlåning av fysiska upptagningar till användning av e-ljudböcker. Användningen av material i elektronisk form utgör inte utlåning i upphovsrättslig bemärkelse, och därför omfattas upphovsmännen till böckerna inte av den ersättning för utlåning som ska betalas för biblioteksanvändning av tryckta böcker och traditionella ljudböcker. Syftet med förslaget är att göra det möjligt för upphovsmännen att för elektronisk användning av böcker och ljudböcker vid biblioteken få en ersättning som motsvarar den nuvarande ersättningen för utlåning.
Ersättningen enligt propositionen gäller användning av e-material vid allmänna bibliotek och högskolebibliotek. Betalningen av ersättning förutsätter administrativa åtgärder. Till exempel behöver användningen av det material som ger rätt till ersättning utredas och redovisas för rättsinnehavarna. Avsikten är att dessa uppgifter ska skötas av samma kollektiva förvaltningsorganisationer som godkänts av undervisnings- och kulturministeriet och som för närvarande administrerar den ersättning för utlåning som betalas för tryckta böcker och ljudböcker.
Sakkunniga har i stor utsträckning förordat att bestämmelser om ersättning för användning av e-material på bibliotek skrivs in i lag. Däremot har förslagen om inläsarnas rätt till ersättning och om att användningen av e-bokhyllor vid högskolebibliotek inte ska omfattas av ersättning delat de sakkunnigas åsikter. Dessa förslag behandlas närmare senare i betänkandet.
Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar.
Ersättning för biblioteksanvändning av e-material
I den gällande lagstiftningen finns inga särskilda bestämmelser om användning av e-material på bibliotek eller om ersättning för sådan användning. År 2023 betalades författarna ersättningar för användning av e-material på bibliotek ur det anslag på en miljon euro som hade anvisats för ändamålet i budgetpropositionen.
Användningen av e-material vid biblioteken grundar sig på licensavtal, det vill säga licenser som beviljas av rättsinnehavarna. Förläggarna eller förmedlarna har avtalat med biblioteken om ersättningen och de övriga villkoren för användningen. Upphovsmännens och inläsarnas arvode (royalty eller engångsersättning) är beroende av de avtal om överlåtelse av rättigheter som de har ingått med förläggarna.
Utskottet hänvisar till propositionen och inkommen utredning och konstaterar att bestämmelser om ersättning för användning av e-material på bibliotek grundar sig på lagstiftarens avgörande, eftersom bestämmelser om detta inte har krävts enligt internationella fördrag om upphovsrätt eller enligt EU:s lagstiftning. Den föreslagna ersättningen är en ersättning som inte grundar sig på upphovsrätt, och den är avsedd att kompensera den minskade ersättningen för utlåning till upphovsmännen som är en följd av den pågående övergången från utlåning av enskilda exemplar av verk till elektronisk användning av böcker och ljudböcker på biblioteken.
Utskottet anser att det är ändamålsenligt att ersättningen för användning av e-material på bibliotek så som det föreslås i propositionen ska gälla samma slag av verk som ersättningen för utlåning av tryckta böcker och ljudböcker. Den föreslagna ersättningen är till sin karaktär ett kulturstöd och den kan i fråga om sitt belopp och de slag av verk som får ersättning jämföras med ersättningen för utlåning.
Inläsarnas rätt till den föreslagna ersättningen
Vid utskottets sakkunnigutfrågning har det framförts åsikter såväl för som emot förslaget om att den rätt till ersättning som avses i propositionen också ska gälla dem som läser in ljudböcker. Till skillnad från författare och andra upphovsmän har inläsarna inte omfattats av den ersättning för användning av e-material på bibliotek som betalas ur anslaget i statsbudgeten 2023. I en del sakkunnigyttranden har det ansetts att den nu föreslagna rätten till ersättning inte heller i det här skedet ska gälla dem som läser in ljudböcker, med beaktande av att det belopp i budgetpropositionen för 2024 som är avsett att användas för den föreslagna ersättningen föreslås vara detsamma som föregående år. En del sakkunniga har framfört att en utvidgning av de grupper som har rätt till ersättning minskar författarnas möjligheter att komplettera sin inkomstbildning från olika inkomstkällor. Inkomsterna från till exempel försäljning av böcker eller ljudböcker har ansetts vara små. Enligt en enkätundersökning som Finlands författarförbund (Suomen Kirjailijaliitto) genomförtKälla: Finlands författarförbunds enkätundersökning om arvoden från 2022 (Suomen Kirjailijaliiton Tekijänpalkkioselvitys 2022). I enkätundersökningen besvarade 107 personer en fråga som gällde den tryckta boken: arvodet från försäljningen varierade mellan mindre än 200 euro och mer än 20 000 euro (PP-bild 13). Frågan om ljudböcker besvarades av 32 personer: upphovsarvodet varierade från under 50 euro till över 5 000 euro (PP-bild 17). Frågan om e-böcker besvarades av 52 personer och arvodet varierade mellan mindre än 20 euro och mer än 1 000 euro (PP-bild 22). var arvodet för en tryckt bok i genomsnitt 3,3 euro per sålt exemplar 2021. Motsvarande arvode för en ljudboksversion var i genomsnitt 70 cent per sålt exemplar och arvodet för en e-bok var i genomsnitt ungefär 1,2 euro per såld bok.
Ekonomin i fråga om e-böcker och e-ljudböcker samt författarnas arvoden beskrivs närmare i avsnitt 2.6 i propositionen. I propositionen (s. 13—16) redogörs det också för motsvarande ersättningspraxis i andra länder. Av de nordiska länderna är det endast Danmark som har infört ett sådant ersättningssystem som föreslås i propositionen. Sedan början av 2018 har upphovsmännen haft rätt till ersättning förutom för tryckta böcker även för e-böcker och e-ljudböcker som har publicerats på danska och som lånas ut från de allmänna biblioteken eller skolbiblioteken i Danmark. Enligt erhållen utredning betalade man i Danmark år 2023 sammanlagt cirka 45 000 euro i ersättning till inläsare av ljudböcker.
Utskottet förstår de sakkunnigas oro över utmaningarna när det gäller författarnas inkomster och betonar att inkomstbildningen bör beaktas i uppföljningen av den föreslagna ersättningen. Utskottet hänvisar till inkommen utredning och konstaterar att propositionens förslag om ersättning till både författare och andra upphovsmän och inläsare grundar sig på att ljudböckerna snabbt ökar i popularitet och på att det inte skulle finnas några ljudböcker, inte heller på biblioteken, om det inte vore för inläsarnas arbetsinsatser. Dessutom bör det noteras att en del av det anslag för ersättning för utlåning av e-material som reservats för 2023, och som fördelas på basis av användningsuppgifterna för 2022, inte har använts. Fördelningen av den ersättning för e-utlåning som organisationerna föreslår och som ministeriet fastställt grundar sig på fördelningen av ersättningen mellan de grupper av upphovsmän som organisationerna företräder. Vid fördelningen av ersättningen för utlåning har man traditionellt beaktat den kreativa insatsen inom olika grupper av upphovsmän samt utlåningens andel av den totala mängden verk. Ersättningen för 2023 har betalats utifrån användningsuppgifterna för 2022, enligt vilka dryga 517 000 e-böcker (lite mindre än 40 procent av den totala mängden) och ungefär 859 000 e-ljudböcker utlånades (lite mer än 60 procent av den totala mängden). År 2023 har ersättningar betalats till ett sammanlagt belopp av 539 000 euro (innehåller mervärdesskatt på 10 procent). Anslaget på cirka 460 000 euro, som överförs från 2023 till de följande åren, kan under de kommande åren användas inte bara för ersättningar till upphovsmän utan också för ersättningar till inläsare och för ersättningar för användning av högskolebibliotekens material. Dessutom är det möjligt att beakta utvecklingen av biblioteksanvändningen av e-material vid beredningen av de kommande budgetarna och planerna för de offentliga finanserna.
Utskottet betonar att genomförandet av den föreslagna lagen bör följas och utvärderas såväl ur författarnas som inläsarnas perspektiv. (Utskottets förslag till uttalande 1)
E-bokhyllor
Bland sakkunnigyttrandena har det funnits åsikter såväl för som emot förslaget om att lämna högskolebibliotekens så kallade e-bokhyllor utanför rätten till ersättning. Den lösning som föreslås i propositionen motiveras för det första med att e-bokhyllornas material inte finns i bibliotekets samlingar på det sätt som avses i lag. En e-bokhylla är en kommersiell tjänst, med vilken ett av tjänsteleverantören på förhand bestämt utbud av verk tillgängliggörs för organisationsanvändarnas personal eller för någon annan personkrets (t.ex. de studerande vid en högskola). Förslaget om att rätten till ersättning inte ska omfatta högskolebibliotek har också motiverats med att det annars kunde leda till att de ersättningar som delas ut av statens anslag i fråga om utländska e-bokhyllstjänster går till utländska upphovsmän.
Utskottet anser att den lösning som föreslås i propositionen är motiverad, också med beaktande av att omfattningen av användningen av e-bokhyllor och grunderna för bestämmande av ersättningen kräver ytterligare utredning. Att en e-bok öppnas en gång kan till exempel inte jämföras med utlåningen av en tryckt bok. Utskottet ser det som viktigt att möjligheten att inkludera e-bokhyllor i ersättningen för användning på bibliotek utreds. (Utskottets förslag till uttalande 2)