Motivering

Bakgrund

Genom den föreslagna ändringen i 13 § i lagen om högsta domstolen blir det möjligt att inrätta fler referendarierådstjänster vid högsta domstolen.

Frågan har tidigare varit aktuell i lagutskottet i samband med lagen om högsta domstolen (LaUB 6/2005 rd - RP 7/2005 rd, RP 9/2005 rd). I proposition RP 7/2005 rd föreslogs en specialbestämmelse i lagen om att referendarieråd ska kunna utnämnas till tjänsteförhållande för viss tid också när det behövs för att främja tjänsterotation eller för att bredda föredragandenas sakkunskap.

Lagutskottet konstaterade då att frågan om att tillsätta en referendarierådstjänst för viss tid på ett principiellt plan hänger samman med referendarierådens oberoende. Utom att man är oavsättlig medan man är anställd är det ägnat att garantera föredragandens oavhängighet att han eller hon har ordinarie tjänst och inte bara är utnämnda i tjänsteförhållande för viss tid.

Å andra sidan förhöll sig lagutskottet positivt till ambitionen att utvidga den grupp som de ordinarie domarna i slutändan väljs från. Det hänvisade också till sitt betänkande om propositionen om utnämning av domare, där det uttryckligen nämner om föredragandena vid högsta domstolen att det finns särskilda skäl att utnämna föredragande för viss tid till exempel när domare eller föredragande utbildas vid olika domstolar (LaUB 1/2000 rd - RP 109/1999 rd).

Utskottet ansåg att villkoren för visstidsutnämningar i proposition RP 7/2005 rd, dvs. att främja tjänsterotation och bredda föredragandenas sakkunskap vid högsta domstolen var acceptabla i sig. Men det såg hellre att begreppet "tjänsterotation" ersattes med uttrycket "för att främja en bred sakkunskap inom rättskipning vid domstols- eller åklagarväsendet". Uttrycket ansågs dels visa vilka yrkeskårer bestämmelsen ska tillämpas på, dels hänvisa till att beslutet att tillsätta en referendarierådstjänst för viss tid alltid fattas från fall till fall och kräver särskild prövning. Syftet med bestämmelsen är då i första hand att se till att tjänstemännen inom rättsvården har möjligheter att utbilda sig och höja sin kompetens. Möjligheten att tillsätta referendarierådstjänster för viss tid är redan av de principiella skälen ovan inte ett ställningstagande till hur underlaget för domaruttagning eventuellt skulle kunna breddas, poängterade utskottet. Det är en fråga som måste bedömas i andra sammanhang och då måste den ses som en helhet utan att kopplas ihop med det som är kännetecknande för någon viss institutions verksamhet.

Utskottet ansåg att villkoret för att tillsätta en referendarierådstjänst för viss tid tydligare bör bindas upp med rättskipningens behov vid högsta domstolen och föreslog att bestämmelsen preciseras med en hänvisning till de ärenden som behandlas vid högsta domstolen. Genom att tillsätta en referendarierådstjänst för viss tid kan domstolen säkerställa att avgörandena fortlöpande håller en hög nivå t.ex. när den har att behandla fler ärenden än normalt som kräver en juridisk expertis inom ett visst område. Då kan det vara nödvändigt att tillsätta t.ex. en universitetsforskare eller advokat med insikter i det behöriga området till en referendarierådstjänst för viss tid.

Dessutom fäste sig utskottet vid att formuleringen i paragrafen inte svarade mot de begränsningar som framgick av paragrafmotiven. De lät nämligen förstå att det föreslagna arrangemanget bara ska tillgripas i exceptionella fall. I motiven framhålls det att tjänsteförhållanden för viss tid för det första inte ska vara särskilt långa och för det andra kommer antalet referendarierådstjänster som tillsätts för viss tid att vara så litet att det inte äventyrar utgångspunkten, som är att tjänsterna tillsätts permanent. Därför föreslog utskottet att bestämmelsen ändras enligt begränsningarna i motiveringen och att högst en tredjedel av referendarieråden följaktligen samtidigt ska kunna vara utnämnda till tjänsteförhållande för viss tid. Detta högsta antal kan emellertid överskridas med stöd 15 § i lagen om utnämning av domare, när en ordinarie domartjänst inte sköts av någon eller om domaren är förhindrad att sköta sina att tjänsteuppdrag.

Gällande 13 § i lagen om högsta domstolen har stiftats enligt förslaget i lagutskottets betänkande.

De viktigaste ändringsförslagen i propositionen och deras syfte

I den föreliggande propositionen föreslås att lagen om högsta domstolen (665/2005) ändras så att högst en tredjedel av samtliga tjänster som föredragande vid högsta domstolen kan vara referendarierådstjänster för viss tid. En sådan tjänst kan tillsättas för högst fem år åt gången. Genom lagändringen bli det möjligt att utnämna fler tidsbestämda föredragande vid högsta domstolen och de tjänster som avses här ska alltid tillsätts för viss tid direkt med stöd av lag.

Syftet är att göra det lättare att utveckla högsta domstolens personalstruktur utgående från uppgifterna och verksamheten och att bredda föredragandenas juridiska sakkunskap. Högsta domstolen utövar den högsta domsrätten i tviste- och brottmål och övervakar rättskipningen inom sitt behörighetsområde. I och med att högsta domstolen är prejudikatsdomstol ställer det höga och delvis andra kvalitetskrav på föredragandena än vid andra domstolar. Dessutom är de ärenden som högsta domstolen meddelar prejudikat i allt mer krävande och intrikata. Ett ytterligare syfte med lagen är att tillförsäkra de som arbetar inom domstolsväsendet och på annat håll inom rättsvården bättre möjligheter att utbilda sig och höja sin kompetens.

Sakkunniga som utskottet har hört har å ena sidan tillstyrkt lagändringen och dess syften. Å andra sidan frågar de sig hur lagstiftningen ställer sig till domarnas grundlagsfästa rätt att kvarstå i tjänsten och domstolarnas oberoende. Propositionen anses gå stick i stäv med den allmänna ambitionen i statsförvaltningen att minska antalet tidsbestämda utnämningar och få återverkningar i andra domstolar och ämbetsverk. Dessutom har tidsbundenheten ansetts onödig eftersom den nuvarande lagstiftningen medger andra metoder att utveckla systemet med föredragande vid högsta domstolen.

Det har framhållits för utskottet att tjänstebenämningarna för föredragande vid högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen behöver samordnas. Frågan om föredragandenas tjänstebenämningar var föregående gång uppe i utskottet i samband med ändringen av 14 § i lagen om högsta förvaltningsdomstolen (1265/2006). Utskottet hänvisar till sitt betänkande i saken (LaUB 7/2008 rd - RP 60/2008 rd) och menar att benämningarna bör vara så enhetliga som möjligt men ändå beakta uppgifternas karaktär och krav.

Grundlagsutskottets utlåtande GrUU 26/2009 rd

Lagutskottet beklagar att det inte finns någon motivering till lagstiftningsordningen i propositionen. Vid behandlingen i utskottet frågades det hur lagstiftningen ställer sig till rättskipningens oavhängighet och domarnas rätt att kvarstå i tjänsten. Därför begärde lagutskottet utlåtande av grundlagsutskottet om hur propositionen bör bedömas mot grundlagen. Propositionen med förslag till lag om högsta domstolen (RP 7/2005 rd) hade inte hänskjutits till grundlagsutskottet för bedömning.

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande (GrUU 26/2009 rd) att syftet med 103 § i grundlagen är att trygga domarnas rätt att kvarstå i tjänsten. Domartjänsterna ska enligt huvudprincipen vara permanenta. Grundlagen lägger ändå inga absoluta hinder för att utse en domare för viss tid. Även i de fall där en domartjänst tillsätts för viss tid gäller rätten att kvarstå i tjänsten den tid för vilken domaren utsetts (RP 1/1998 rd, GrUU 2/2006 rd). Den oavsättlighet för domare som grundlagen garanterar gäller inte föredragandena i högsta domstolen, men rätten att kvarstå i tjänsten har i speciallagstiftningen utsträckts även till de här tjänsterna genom en direkt hänvisning till 103 § i grundlagen (14 § i lagen om högsta domstolen). Föredragandenas rätt att kvarstå i tjänsten påverkas inte av att 13 § ändras, eftersom 103 § i grundlagen också tillämpas på dem så länge visstidsanställningen varar. Förslaget utgör inte något konstitutionellt problem på denna punkt.

Grundlagsutskottet såg också på frågan om att anställa fler visstidsanställda föredragande vid högsta domstolen mot bakgrund av hur det påverkar domstolens oberoende och opartiskhet. Med domstolarnas oberoende (3 § 3 mom. i grundlagen) avses enligt förarbetena till grundlagen att domstolarna i sin rättskipning ska vara oberoende av inflytande från annat håll, exempelvis från lagstiftaren, utövaren av regeringsmakten, myndigheter och parterna i en rättskonflikt. Domstolen ska vara oberoende också inom rättsväsendet (RP 1/1998 rd). De här fundamentala principerna i grundlagen har också ett direkt samband med kraven i grundlagens 21 § på garantier för en rättvis rättegång och med grundlagens 103 § om rätt för domarna att kvarstå i tjänsten (GrUU 2/2006 rd).

Bestämmelsen om en rättvis rättegång i artikel 6 i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna utgår från att rättegången ska ske inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Europadomstolen har i sin bedömning av oavhängighetskravet särskilt tagit fasta på hur domarna utses, hur lång deras ämbetstid är, vilka garantier det finns mot påverkan utifrån och om det finns omständigheter som ger anledning till tvivel om domstolens oberoende (se t.ex. Sacilor Lormines 9.11.2006, punkt 59 i domen). En domarutnämning på viss tid har i Europadomstolens praxis inte ansetts vara något problem, förutsatt att domaren under denna tid är oavsättlig (se Ettl o.a., 23.4.1987, punkt 41 i domen). I den juridiska litteraturen har man visserligen inte uteslutit risken för att en utnämning på mycket kort tid kan väcka farhågor om vissa domstolars oavhängighet i den mening som avses i artikel 6 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (se GrUU 2/2006 rd).

Lagförslaget handlar inte om att tidsbegränsa tjänster som domare i en beslutför sammansättning vid högsta domstolen utan föredragandetjänster vid domstolen. Grundlagsutskottet påpekar att föredragandena trots allt har en viktig roll som handläggare av ärenden vid högsta domstolen. Vid högsta domstolens sammanträden avgörs ärendena på föredragning. Föredraganden svarar för högsta domstolens avgörande, om han eller hon inte reserverar sig. Föredragandenas ställning, inbegripet tjänsteförhållandets beständighet, är med andra ord inte irrelevant i bedömningen av huruvida kravet på oavhängighet och opartiskhet i grundlagen och konventionen om de mänskliga rättigheterna uppfylls eller inte. Utskottet menar att det i och för sig är klart att såväl oavsättlighet under anställningstiden som permanenta tjänster bidrar till att framhäva föredragandenas, ja hela domstolens oavhängighet. Å andra sidan vill man genom att låta vissa tjänster vara tidsbundna dels ge personer inom rättsvården möjlighet att utbilda och meritera sig, dels uppdatera kompetensen för handläggning av ärenden som behandlas av högsta domstolen. Aspekter av detta slag på rekrytering och bättre operativa förutsättningar vid högsta domstolen ger godtagbara grunder att få in något fler visstidsanställda föredragande vid högsta domstolen.

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att bestämmelserna mot den bakgrunden inte strider mot grundlagen. Det vill trots allt påpeka att en visstidstjänst som referendarieråd enligt lagförslaget kan tillsättas för högst fem år i sänder. Med en sådan formulering är också mycket korta visstidsanställningar möjliga. Om kortvariga tjänsteförhållanden för viss tid används i mycket stor omfattning finns det risk för att det får negativa effekter för föredragandenas oavhängighet och väcker tvivel om domstolens oberoende. Därför råder grundlagsutskottet att precisera bestämmelsen så att huvudregeln är fem år och att avvikelser får göras bara av särskilda skäl.

Tjänsten som referendarieråd för viss tid

Lagutskottet noterar att lagförslaget innebär en ändring jämfört med propositionen från 2005 och gällande bestämmelser bland annat för att det ska inrättas tidsbestämda referendarierådstjänster vid högsta domstolen och för att de föredragande som avses i propositionen ska utnämnas till tjänsten. I 13 § i den gällande lagen föreskrivs att referendarieråd ska utnämnas till tjänsteförhållande för viss tid.

I 9 § 1 mom. i statstjänstemannalagen (750/1994) sägs det att en person i regel kan utnämnas till tjänsteman för viss tid bara om arbetets art, ett vikariat, interimistisk skötsel av uppgifter som hör till en vakant tjänst eller praktik förutsätter ett tjänsteförhållande för viss tid.

Utgångspunkterna är likadana i 15 § 1 och 2 mom. i lagen om utnämning av domare (205/2000). Enligt lagen kan en domare utnämnas till ett tjänsteförhållande för viss tid i regel bara om en ordinarie domartjänst inte sköts av någon eller om domaren har förhinder eller är på semester. En tidsbestämd utnämning är också möjlig om det är nödvändigt på grund av ärendenas antal och art eller av andra särskilda skäl.

Enligt de ovan relaterade bestämmelserna i statstjänstemannalagen och lagen om utnämning av domare är en utnämning till tjänsteförhållande för viss tid i regel ett högst tillfälligt arrangemang av särskilda skäl. Så vitt utskottet kan bedöma har det inte relevans för ett referendarieråds tjänsteutövning vid högsta domstolen, eftersom uppgifterna i sig kan anses permanenta till sin karaktär. Följaktligen kan det anses höra till saken att uppgifterna är tjänstebaserade. Lagförslaget utgår också från detta.

Lagutskottet hävdar att lagförslaget på denna punkt är en klart lagfäst och tjänstemannarättslig förbättring jämfört med nuläget. Med hänsyn till högsta domstolens uppgifter kan det ses som en väsentligt mycket bättre lösning att uppgifterna bestäms tjänstebaserat och att tjänstetillsättningen är för viss tid än enbart utnämning till tjänsteförhållande.

Tjänstetillsättning för viss tid

Enligt 9 § 2 mom. i statstjänstemannalagen kan en tjänst besättas för viss tid eller annars tidsbegränsat om det finns grundad anledning till det som hänger samman med tjänstens art eller om ämbetsverkets verksamhet kräver det. En tidsbestämd tjänstetillsättning kräver således i regel särskilda skäl, eftersom det är ett avsteg från en ordinarie tjänstetillsättning.

Lagutskottets uppfattning är att regeringen i propositionens motivering har anfört en lång rad tungt vägande tjänstemannarättsliga skäl för tillsättning för viss tid. Som skäl anförs bl.a. att utveckla föredragandenas tjänstestruktur, referendarierådstjänstens natur och ämbetsverkets, alltså högsta domstolens, ställning som prejudikatsdomstol i tviste- och brottmål. Utskottet har dessutom redan tidigare konstaterat att det föreligger särskilda skäl för att tillsätta föredragande vid högsta domstolen för viss tid till exempel när det handlar om utbildning av domare och föredragande vid olika domstolar (LaUB 1/2000 rd). Propositionen kan sägas förbättra högsta domstolens förutsättningar som högsta domstol i tviste- och brottmål.

Sammantaget anser lagutskottet att argumenten för att tillsätta referendarierådstjänster vid högsta domstolen för viss tid enligt förslaget är motiverade och tillräckligt tunga. Grundlagsutskottet hade inte heller några invändningar på den punkten.

Hur länge är för viss tid?

Enligt lagförslaget kan en person utnämnas till tjänsten som referendarieråd för högst fem år åt gången. Någon kortaste utnämningstid anges inte i bestämmelsen. Tiden ska bestämmas vid utnämningen. Som grundlagsutskottet påpekar är också mycket korta visstidsanställningar möjliga med den formuleringen.

Det framgår å andra sidan av propositionens detaljerade motivering att de referendarierådstjänster som här avses ska tillsättas för flera år, dock längst fem år. I paragrafmotiven konstateras det dessutom att tiden inte kan vara alltför kort med hänsyn till kraven på föredragandenas beredningsarbete och högsta domstolens avgöranden. Tiden kan bestämmas med beaktande av sökandens egna önskemål och möjligheter att få tjänstledigt från sin egentliga tjänst.

Enligt lagutskottet finns det goda grunder för en viss flexibilitet, också bland de främsta grunderna för tidsbundenhet. Det är ändå inte lämpligt att bestämmelserna till denna del uteslutande vilar på motiven. Grundlagsutskottet anser att de behöver preciseras så att huvudregeln är fem år och att avvikelser får göras bara av särskilda skäl.

Lagutskottet hänvisar till grundlagsutskottets utlåtande och föreslår att 13 § 2 mom. kompletteras med att "En utnämning för en kortare tid än fem år är möjlig bara av särskilda skäl". Det måste alltså finnas särskilda skäl för att utnämna någon för en kortare tid än fem år och de ska motiveras i samband med utnämningen. Särskilda skäl kan t.ex. vara att en universitetsforskare eller advokat med insikter i ett visst område kan utnämnas till en referendarierådstjänst för viss tid. Också den sökandes egna önskemål kan räknas som särskilda skäl. En kortare tid än fem år kan vara motiverad till exempel av familjeskäl eller om personen i fråga inte kommer loss från sitt ordinarie arbete eller får tjänstledigt från sin egentliga tjänst för fem års tid.

Av detaljmotiveringen framgår att en föredragande på grund av sin specialkompetens eller av andra liknande skäl kan få ett nytt förordnande till tjänsten som referendarieråd för viss tid när det tidsbestämda förordnandet upphör. Man kan i princip ställa sig positivt till detta. Lagutskottet vill i alla fall poängtera att det i princip inte är acceptabelt att upprepade gånger förordna någon till tjänsten som referendarieråd för en kortare tid och att det inte heller svarar mot lagens syfte (jfr också RP 109/1999 rd).

Antalet visstidsanställda referendarieråd

Enligt lagförslaget kan högst en tredjedel av samtliga tjänster som föredragande vid högsta domstolen vara referendarierådstjänster som tillsätts för viss tid. Den gällande lagen begränsar antalet visstidsförordnade referendarieråd till en tredjedel av referendarieråden. Lagändringen ökar deras antal till högst tio. Den befattar sig inte med de nuvarande referendarierådens ställning vid högsta domstolen, utan tjänsterna omvandlas till visstidstjänster i den takt de blir vakanta.

Lagutskottet hänvisar till sina tidigare överväganden och menar att utgångspunkten fortfarande bör vara att föredragandena har permanenta tjänster. Också grundlagsutskottet konstaterar att såväl oavsättlighet under anställningstiden som permanenta tjänster bidrar till att framhäva föredragandenas, ja hela domstolens oavhängighet. Å andra sidan menar det att aspekter av detta slag på rekrytering och bättre operativa förutsättningar vid högsta domstolen ger godtagbara grunder för att få in något fler visstidsanställda föredragande vid högsta domstolen.

Lagutskottet noterar att minst två tredjedelar av föredragandena vid högsta domstolen, eller en klar majoritet, enligt lagförslaget i vilket fall fortfarande utnämns permanent. De föreslagna proportionerna visstidsanställda och permanenta föredragande garanterar att majoriteten av föredragande är permanenta, vilket kan anses lämpligt med tanke på tjänstestrukturen vid domstolen.

För klarhetens skull påpekar utskottet att detta som sagt inte hindrar att 15 § i lagen om utnämning av domare tillämpas när ingen sköter en tjänst eller när den ordinarie tjänsteinnehavaren är förhindrad att sköta sin tjänst. Det föreslår att hänvisningen till lagen om utnämning av domare i sista meningen i 13 § 2 mom. preciseras med uttrycket "för viss tid"(som redan står i den svenska lagtexten). Preciseringen tydliggör skillnaden mellan 13 § 2 mom. i lagen om högsta domstolen och 15 § i lagen om utnämning av domare. Enligt motiven kan lagförslaget inte anses äventyra den allmänna ambitionen att minska antalet tjänsteförhållanden för viss tid i statsförvaltningen med beaktande av att det är fråga om att högst tio tjänster ska vara tidsbundna. Å andra sidan innefattar förslaget en tredjedel av föredragandena vid högsta domstolen. Dessutom förväntas ändringen få följdverkningar till exempel inom domstols- och åklagarväsendet. Ambitionen att minska antalet visstidsanställningar i statsförvaltningen går emellertid ut på att gallra framför allt i olika slag av slumpmässiga kortjobb. De tidsbestämda utnämningarna till referendarierådstjänster gäller i regel för fem år och i vilket fall för en relativt lång tid. Utgångspunkten bör enligt utskottets mening vara att också vikariat som de ger upphov till tillsätts på motsvarande sätt. Utifrån detta kan förslaget anses acceptabelt.

Slutsatser

Lagutskottet ansåg i samband med lagen om högsta domstolen att justitieministeriet nödvändigt måste ge akt på hur 13 § tillämpas.

Men det framgår inte av propositionen på vilket sätt tillämpningen har följts upp. Enligt utredning från justitieministeriet har man under den nuvarande lagens tid kunnat utnämna två referendarieråd för viss tid vid högsta domstolen. Den ena av dem är numera tillbaka i sin ordinarie tjänst. Erfarenheterna har varit positiva. Dessutom har en arbetsgrupp vid justitieministeriet i sitt betänkande 2007 analyserat tjänstestrukturen i fråga om referendarierådstjänster vid högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen och huruvida visstidsanställningar behövs och i så fall i vilken omfattning. Referendarieråden är så få att någon sådan storskaligare uppföljning inte har gjorts.

I propositionens bedömning av nuläget ser regeringen på hur de gällande bestämmelserna fungerar t.ex. ur rekryteringens synvinkel. Det nuvarande systemet innebär att föredragandetjänster blir tillgängliga bara sporadiskt och det medger ingen planmässig och fortlöpande rekrytering. I praktiken kan en permanent tjänst bli ett hinder för att söka den, om en person redan har ett permanent tjänsteförhållande eller någon annan anställning som han eller hon inte vill förlora bara för att kunna skaffa sig ny erfarenhet och kännedom om arbetet i högsta domstolen. Med nuvarande tjänstestruktur i högsta domstolen medger 13 § i den gällande lagen att högst tre referendarierådstjänster tillsätts för viss tid. Tre tidsbestämda referendarieråd räcker ändå inte till för att tillgodose bestämmelsens syfte att säkerställa en bred sakkunskap bland föredragandena i de ärenden som högsta domstolen behandlar eller att främja en bred sakkunskap inom rättskipning vid domstols- eller åklagarväsendet.

Lagutskottet anser att om man inrättar referendarierådstjänster för viss tid på föreslaget sätt, kan man utvidga kretsen av potentiella sökande att rekrytera föredragande till högsta domstolen från och den vägen bredda föredragandenas sakkunskap. Den föreslagna lagändringen ger också dem som arbetar med lagskipning och annan rättsvård vid domstolarna en bättre chans att utbilda och meritera sig och öppnar upp nya karriärstigar och främjar möjligheterna till avancemang också inom högsta domstolen. Tidsbundenheten spelar en särskild roll för advokater som söker referendarierådstjänster i och med att de kan behålla sitt medlemskap i Finlands Advokatförbund med stöd av dispens från regeringen.

Med tilltagande pensionering är det viktigt att högsta domstolen och rättsväsendet i övrigt kan säkerställa hög yrkeskompetens och kontinuitet. Lagändringen tjänar också det syftet. Utskottet inskärper att ju fler referendarieråden för viss tid blir vid högsta domstolen, desto angelägnare är det att s.k. tyst kunskap inte försvinner med de föredragande som avgår. I den nya situationen gäller det att fästa särskilt avseende vid att introducera nya föredragande i arbetet, förbättra arbetsmetoderna och se till att personalen orkar och är motiverad.

Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser utskottet att propositionen är behövlig och lämplig och tillstyrker den med ändringsförslagen ovan.

Följden av lagändringen är att de tidsbundna föredragandena vid högsta domstolen kommer att vara klart fler än i dag och därför vill lagutskottet att justitieministeriet noga bevakar tilllämpningen av bestämmelserna och vilka konsekvenser den får för högsta domstolen och hela rättsväsendet.