Motivering

Allmänt

Regeringen föreslår att lagen om ordnande av intressebevakningstjänster i förmyndarverksamheten (, nedan organiseringslagen) ska ersättas med en ny lag med samma namn. Samtidigt förs ansvaret för att tillhandahålla intressebevakningstjänster över från kommunerna till staten. Förslaget baserar sig på 8 § 1 mom. 3 punkten i lagen om en kommun- och servicestrukturreform (, nedan ramlagen), där det föreskrivs att staten övertar ansvaret för att ordna och finansiera de uppgifter som ålagts kommunerna i lagen om ordnande av intressebevakningstjänster i förmyndarverksamheten. Överföringen av uppgifterna och det finansiella ansvaret ska genomföras genom ändringar i speciallagstiftning (RP 155/2006 rd).

I samband med den statsfinansiella ramen för 2009—2012 framhöll utskottet vikten av att noga utvärdera de ekonomiska, personella och andra konsekvenserna av lagstiftningen (LaUU 5/2008 rd). Det är viktigt att se till att rättshjälpsbyråerna har adekvata resurser att ordna med intressebevakning och att anslagen också beaktas i styrningen och utvecklingen av verksamheten. Vidare är det viktigt att försäkra sig om att det finns tillräckligt med personal för dels intressebevakning, dels rättshjälp.

Följaktligen anser utskottet propositionen vara nödvändig och lämplig. Utskottet tillstyrker lagförslag 2 och 3 utan ändringar och lagförslag 1 med följande anmärkningar och ändringsförslag.

1. Lag om ordnande av intressebevakningstjänster i förmyndarverksamheten

Tryggad standard och tillgång på tjänster

Justitieministeriet ska svara för den allmänna ledningen, styrningen och övervakningen av intressebevakningstjänsterna. Landet ska indelas i intressebevakningsområden bestående av en eller flera kommuner. I områdena ska statens rättshjälpsbyrå ordna och tillhandahålla intressebevakningstjänster. I förekommande fall får tjänster också köpas av leverantörer som uppfyller vissa föreskrivna villkor, till exempel av en kommun eller en samkommun.

Det är vidare viktigt att både standarden och den regionala tillgången på tjänster tryggas i hela landet i överensstämmelse med målen i ramlagen. I fortsättningen kommer personalen inom den allmänna intressebevakningen att arbeta i större enheter. Det ger bättre möjligheter att förbättra yrkeskunskapen och bredda kompetensen samtidigt som verksamheten blir mindre sårbar. Också exempelvis under semestrarna kommer tjänster att kunna tillhandahållas bättre än nu. Men det är ändå viktigt att hålla ett öga på att inte alltför många tjänsteställen försvinner. Klienterna kan ha bland annat ha svårigheter med att röra sig och det kan många gånger krävas personlig kontakt för att reda upp svåra frågor. Följaktligen är det viktigt att det fortfarande går att få tjänster relativt enkelt och inte alltför långt borta och att tillgången till personlig service inte minskar. Också de språkliga rättigheterna måste tillgodoses i enlighet med 1 § 3 mom. i ramlagen.

För en hög standard på intressebevakningen är det viktigt att huvudmännen inte är alltför många och att justitieministeriets förvaltningsområde har adekvata resurser för tjänsterna. Inom en snar framtid kommer äldrebefolkningen att utgöra en större andel av befolkningen än nu. Det är sannolikt att behovet av intressebevakning ökar när befolkningen blir äldre. När resursbehoven undersöks, bör detta beaktas.

Tjänster som allmän intressebevakare

Enligt 2 § ska rättshjälpsbyråerna ha en eller flera tjänster som allmän intressebevakare och tillräckligt stor biträdande personal. Det kan finnas tjänster som ledande allmän intressebevakare. En del av de sakkunniga var kritiska mot bestämmelsen att tjänsten som allmän intressebevakare ska få kombineras med en annan tjänst. Utskottet menar att bestämmelsen om kombinerade tjänster är befogad eftersom den säkerställer att tjänster kan tillhandahållas effektivt och ändamålsenligt. Det viktiga är att man kan säkerställa tillgången till nödvändig juridisk och annan expertis. I vissa fall kan den bästa lösningen vara att kombinera en intressebevakartjänst med en tjänst som rättsbiträde. Om en tjänst som allmän intressebevakare är kombinerad med en tjänst som allmänt rättsbiträde, är det allmänna rättsbiträdet underställt advokatföreningen också i sitt arbete som intressebevakare, framhåller regeringen i motiven till propositionen. Situationen är alltså densamma som för advokater som tar ett uppdrag som intressebevakare.

Behörighetsvillkor för allmän intressebevakare

En allmän intressebevakare ska ha de färdigheteroch den erfarenhet och utbildning som behövs för att sköta uppgiften ändamålsenligt, sägs det i 4 § 1 mom. Bestämmelsen är densamma som i den gällande lagen, men kompletterad med utbildning, och det är viktigt att utbildning nämns. En del sakkunniga ansåg att behörighetsvillkoren bör preciseras vad gäller utbildningsnivå och utbildningskvalitet. Intressebevakarna kan ha mycket varierande uppgifter på flera olika kravnivåer. Idealet vore att tjänsteleverantörerna hade personal med ett brett kompetensspektrum med expertis i bland annat juridik, ekonomi och socialt arbete. Det är inte lämpligt att ställa kompetenskrav som bara beaktar en viss typ av kompetens, anser utskottet.

Jäv för allmän intressebevakare

I 5 § finns bestämmelser om jäv för allmänna intressebevakare. Bestämmelserna behövs eftersom det i framtiden vanligen är rättshjälpsbyråer som står för intressebevakningsverksamheten. Regeln gäller specifika ärenden och kan bli aktuell i ett ärende där intressebevakaren eller någon annan som är anställd hos samma serviceproducent tidigare har förhandlat med motparten eller på annat sätt biträtt motparten i samma ärende eller i ett annat ärende där de omständigheter som kommit fram kan ha betydelse för det aktuella ärendet. Dessutom tillämpas bestämmelserna om intressebevakare i lagen om förmyndarverksamhet. I 7 § 2 mom. föreskrivs om situationer då en serviceproducent inte kan anvisa en ojävig person för ett intressebevakningsuppdrag.

Jävsbestämmelsen motsvarar den bestämmelse som Finlands Advokatförbund tillämpar i liknande situationer. Regleringen räcker till, anser utskottet. Men justitieministeriet bör ge akt på vilken typ av jävssituationer det uppstår och bedöma om lagstiftningen bör ändras. Dessutom bör jävsfrågorna uppmärksammas i utbildningen.

Här kan också noteras att 9 § i lagen om statliga rättshjälpsbyråer (258/2002) föreskriver att bestämmelserna om jäv för advokater också gäller för offentliga rättsbiträden. I fråga om jäv för advokater gäller 13 § i anvisningarna om god advokatsed. Därmed är offentliga rättsbiträden som regel skyldiga att tacka nej till ett uppdrag om motparten är en person som har en allmän intressebevakare som är anställd vid samma rättshjälpsbyrå.

Personalens situation

Överföringen av intressebevakningsverksamheten baserar sig på 8 § 1 mom. 3 punkten i ramlagen, där det föreskrivs att staten övertar ansvaret för att ordna och finansiera de uppgifter som ålagts kommunerna i lagen om ordnande av intressebevakningstjänster i förmyndarverksamheten.

Överföringen av de uppgifter och det finansieringsansvar som avses i 8 § ska genomföras genom särskilda propositioner till riksdagen och utifrån dem beslutar riksdagen hur överföringarna ska genomföras och själva innehållet i ändringen (FvUB 31/2006 rd — RP 155/2006 rd). Riksdagen har också fått propositioner om överföring av konsumentrådgivning och underhållsstödsfrågor (RP 54/2008 rd och RP 49/2008 rd).

Ramlagen utgår från att personalens ställning tryggas i den nya situationen.

I 13 § 2 mom. i ramlagen sägs det att de omorganiseringar som avses i lagen och som leder till att personalen byter arbetsgivare betraktas som överlåtelse av rörelse. Detta gäller också när uppgifter som avses i ramlagen förs över från kommunerna till staten eller Folkpensionsanstalten. När ramlagen kom till var tanken att man vid överföringar inte skulle behöva utreda särskilt om villkoren för överlåtelse av rörelse är uppfyllda. Dessutom har kommunsektorn vid interna omorganiseringar enligt 13 § 3 mom. i ramlagen inte rätt att säga upp personal i vissa situationer. Förbudet gäller i fem år.

Enligt motiven till propositionen är det meningen att bestämmelserna om överlåtelse av rörelse bara ska tillämpas på personal som de facto flyttar. Den rättsliga grunden för personalöverföringar är därmed inte att en uppgift förs över från kommunerna till staten (överlåtelse av rörelse), utan överföringar regleras genom speciallag. När uppgifter förs över mellan kommuner och stat, avgörs personalstyrkan särskilt från fall till fall utifrån behoven för de nya uppgifterna och i överensstämmelse med den aktuella speciallagen.

Enligt uppgifter från kommunavdelningen vid finansministeriet diskuterade man främst villkoren för personalen i kommunerna och samkommunerna vid interna omorganiseringar. Däremot fanns det vid beredningen av ramlagen ingen tydlig bild av hur många anställda som skulle flyttas över från kommunerna till staten och Folkpensionsanstalten. Också i det här fallet var tanken att så många anställda skulle flytta över som uppgifterna i den nya organisationen kräver. Man visste inte då i hur hög grad personalbehovet skulle beröras av att uppgifter förs över och tjänsteutövningen centraliseras. Det var tänkt att de anställda skulle flytta över till den nya arbetsgivaren enligt principen om överlåtelse av rörelse, när antalet anställda står klart.

Med stöd av 13 § 3 mom. i lagförslaget utnämns de ordinarie tjänsteinnehavare som har anställts i en tjänst som inrättats före den 1 april 2008 och som i huvudsyssla arbetar med intressebevakningstjänster med sitt samtycke till en tjänst som inrättas vid en rättshjälpsbyrå inom det rättshjälpsdistrikt som producenten av tjänster arbetar i. Datumet är viktigt när lagen ska verkställas. För att tjänsteleverantörerna ska kunna planera sin tjänste- och personalstruktur måste de veta i förväg hur många anställda som ska föras över. Enligt en utredning har grundtanken varit att en tjänst eller en arbetsuppgift måste ha funnits före den 1 april 2008. Följaktligen har anställda överföringsrätt direkt med stöd av lag, om de till exempel har anställts i ett tjänsteförhållande på grundval av 44 § 2 mom. i kommunallagen utan att det enkom har inrättats en tjänst om arbetsuppgiften fanns till redan före den 1 april 2008.

Vidare anges antalet överförda medarbetare i termer av huvudsyssla. I det här fallet avser huvudsyssla att den arbetstid som går åt till intressebevakning ska vara minst 70 procent av full arbetstid, när den aktuella lagen träder i kraft. För tydlighetens skull framhåller utskottet att definitionen, 70 procent av full arbetstid, avser de berörda medarbetarnas arbetstid. Om arbetstiden är till exempel 18 timmar i veckan, har personen alltså rätt att bli överförd, när den arbetstid som går åt till intressebevakning är minst 70 procent av den arbetstiden. Propositionen nämner visserligen bara personer med deltidspension, men överföringsrätten gäller också andra deltidsanställda som uppfyller kriteriet.

Enligt propositionen var det 2007 ungefär 590 personer som arbetade med allmän intressebevakning i kommunerna. Av dem var ungefär 330 allmänna intressebevakare och ungefär 190 biträdande personal. Utifrån en enkät som gjordes i maj 2007 bedömer regeringen att det finns cirka 430 anställda som uppfyller kriteriet på 70 procent och därför har rätt att bli överförda.

Vid överlåtelse av rörelse övergår arbetsgivarens rättigheter och skyldigheter till den som övertar rörelsen och arbetstagarna flyttar automatiskt över till den som övertar rörelsen (25 § och 39 § 2 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare (), 1 kap. 10 § och 7 kap. 5 § i arbetsavtalslagen ()). De anställda har inte rätt att ensidigt motsätta sig överföringen och stanna kvar hos den som överlåter rörelsen. Den som inte vill flytta över har rätt att säga upp sig med kortare uppsägningstid än normalt.

Den föreslagna lagen skiljer sig från principen om överlåtelse av rörelse bland annat på den punkten att anställda med sitt samtycke kan utnämnas till en tjänst vid en rättshjälpsbyrå. Lagen föreskriver alltså inte att en anställd som uppfyller kriterierna är skyldig att flytta över, utan han eller hon ska ha rätt att flytta över till en tjänst vid en rättshjälpsbyrå.

I detta sammanhang vill utskottet påpeka att 13 § 3 mom. föreskriver att den överförda personalen ska utnämnas till tjänster i det rättshjälpsdistrikt där serviceproducenten är verksam. Rättshjälpsdistrikten följer huvudsakligen hovrättsdistriktens gränser och är därför mycket stora. Ett av målen med lagen är att personalen inte ska få orimligt långa resor till jobbet. För en smidig verksamhet är det också bra att utnyttja personalens lokalkännedom. Följaktligen föreslår utskottet att den andra meningen i 13 § 3 mom. kompletteras med att alla som flyttar över ska få arbete inom samma pendlingsområde, om det är möjligt.

I den aktuella propositionen föreslås det liksom i en del andra propositioner om överföring av personal (RP 49/2008 rd och RP 54/2008 rd) att bestämmelser om den flyttande personalens rättigheter ska utfärdas särskilt och att rättigheterna då i så hög grad som möjligt ska vara identiska med den överförda personalens rättigheter vid överlåtelse av rörelse.

Bestämmelser om den personal som överförs finns i 13 § 4 mom. I propositionen sägs att personalen får behålla sin lön i euro som den var när överföringen gjordes. Personalen förs över som så kallade gamla arbetstagare. Överföring är ingen orsak att säga upp personal. Personalen har rätt att ta med sig sin intjänade kommunala semester till den statliga tjänsten och semestern får tas ut i lediga dagar. Personalen får också behålla sin kommunala tilläggspension, föreskrivs det i 13 § 5 mom.

Propositionen har inga bestämmelser om att den nya arbetsgivaren ska tillämpa kollektivavtalen fram till slutet av avtalsperioden, vilket är en av principerna vid överlåtelse av rörelse. I stället sägs det att de kommunala tjänste- och kollektivavtalen inte ska tillämpas efter den tidpunkt då personalen överförs och att personalen i stället ska omfattas av statens kollektivavtal. Regeringen anser inte avtalssuccessionen vara befogad i dessa fall, eftersom de särskilda avtalen för ämbetsverken inte heller fortsätter att gälla i de mottagande organisationerna vid interna statliga omorganiseringar. Att personalen kommer att omfattas av de statliga kollektivavtalen betyder, enligt utskottets uppfattning, att den överförda personalens löner justeras vid den tidpunkt och enligt de villkor som tjänste- och kollektivavtalen på central statlig nivå föreskriver.

Den som inte flyttar över till staten får stanna kvar i kommunal tjänst, sägs det i propositionen. När staten övertar intressebevakningsverksamheten, berörs inte de som stannar kvar i kommunal tjänst av det uppsägningsskydd som anges i 13 § 3 mom. i ramlagen. Men personalen är skyddad genom lagen om kommunala tjänsteinnehavare och de som är anställda med arbetsavtal av uppsägningsbestämmelserna i arbetsavtalslagen. Uppsägningar måste vara motiverade av ekonomiska eller produktionsmässiga skäl. Det betyder att arbetet måste ha minskat, men också att personalen med avseende på sin yrkeskunskap och förmåga rimligen inte kan flyttas över till andra arbetsuppgifter som inte i väsentlig grad skiljer sig från de nuvarande arbetsuppgifterna eller alternativt omskolas. Det bör också noteras att de som stannar kvar i kommunerna till största delen huvudsakligen arbetar med något annat än intressebevakning. Det förefaller som regel inte sannolikt att uppsägningskriterierna uppfylls inom kommunsektorn eftersom kommunerna kommer att behöva nyanställa i stor skala, när efterfrågan på tjänster ökar med den åldrande befolkningen och personalen blir pensionerad.

I detta fall bestäms personalens villkor inte exakt på samma sätt som vid överlåtelse av rörelse och bestämmelserna innefattar inte alla element som är typiska i sådana situationer. I vissa avseenden är avstegen från bestämmelserna för överlåtelse av rörelse till fördel för de anställda. Sammantaget sett anser utskottet att personalens ställning och fortsatta anställning i detta fall säkerställs i ramlagens anda. Därför tillstyrker utskottet förslaget.

Möbler och utrustning som används för att producera intressebevakningstjänster

Lagförslagets 13 § 7 mom. gäller bland annat kommunens skyldighet att på begäran av en rättshjälpsbyrå utan ersättning överlåta möbler, utrustning, adb-program och andra för myndighetens verksamhet behövliga inventarier till rättshjälpsbyrån, om dessa har använts uteslutande för produktion av intressebevakningstjänster. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att trygga en flexibel övergång av uppgifterna från kommun till rättshjälpbyrå. Regeringen motiverar bestämmelsen med att staten har betalat ersättning till kommunerna för produktionen av intressebevakningstjänster.

Den ersättning som kommunerna fått enligt 6 § i den gällande organiseringslagen har baserats på de genomsnittliga kostnaderna för en ändamålsenlig produktion av tjänsterna, inte de verkliga kostnaderna. Kommunerna började få ersättning först när den lagen trädde i kraft i början av december 1999. Före det betalade staten ingen ersättning för de kostnader som upphandling av utrustning och andra tillgångar gav upphov till. Utskottet anser därför att förslaget att inventarier ska överlåtas utan ersättning inte är motiverat. En flexibel överföring av uppgifterna kan tryggas på lämpligt sätt också till exempel genom att ge rättshjälpsbyråerna tidsbegränsad dispositionsrätt till inventarierna. Överlåtelseskyldigheten i 13 § 7 mom. föreslås bli ändrad till en skyldighet att utan ersättning överlåta tillgångarna till rättshjälpsbyråns disposition i tre års tid. Den föreslagna nyttjanderätten på tre år motsvarar längden på den nyttjanderätt som föreslås senare i samma moment i fråga om lokaler och tele- och datakommunikation. En treårsperiod ger rättshjälpsbyråerna möjlighet att skaffa de lokaler och den utrustning de behöver för att producera intressebevakningstjänster eller att förhandla med kommunen om eventuella andra arrangemang.