Detaljmotivering

1. Lag om en kommun- och servicestrukturreform

1 kap. Lagens syfte och tillämpningsområde

1 §. Lagens syfte.

I 1 § i lagförslaget anges lagens syfte och målen med reformen. Dessutom beskriver paragrafen allmänt taget hur kommunsektorn ska reformeras och vad reformen avses resultera i.

Utskottet framhåller att det genomgående målet i lagen är att tillförsäkra invånarna bra och åtkomliga tjänster i hela landet. I sitt utlåtande konstaterar grundlagsutskottet att kommunerna numera spelar en betydande roll i synnerhet när det gäller att ordna tjänster för att tillgodose de sociala och kulturella grundläggande rättigheterna. Liksom grundlagsutskottet anser förvaltningsutskottet att det är viktigt att man när reformen genomförs allvarligt beaktar att kommuninvånare i olika delar av landet behandlas lika och att de har faktiska möjligheter att få den service som behövs för att deras grundläggande rättigheter ska bli tillgodosedda. Likaså ska man beakta de krav som beror på demokratiprincipen i den kommunala självstyrelsen.

Utöver kommun- och servicestrukturreformen finns det enligt förvaltningsutskottet också andra faktorer som inverkar på den kommunala demokratin, nämligen att verksamheter läggs ut på entreprenad och privatiseras samt att allt fler nya serviceformer introduceras. Det är angeläget att utveckla den kommunala demokratin samtidigt som kommunernas verksamhet och förvaltning ses över. De förtroendevaldas ställning och förutsättningar att arbeta bör tryggas, men samtidigt är det p.g.a. de pågående omvandlingsprocesserna nödvändigt att förbättra demokratin bland användarna.

En viktig utgångspunkt i paragrafen om lagens syfte är att den har en tydlig koppling till de mål som anges i de andra paragraferna i lagen och som trots lagens natur nog kan kallas materiellträttsliga bestämmelser. Därför innehåller lagen t.ex. inte bestämmelser som är avsedda att få direkta konsekvenser för företag och näringsverksamhet, fastän kommunernas livskraft har beröringspunkter med sådan verksamhet. Reformen av servicestrukturerna och sätten att producera tjänster kan visserligen åtminstone indirekt påverka företagsverksamheten och näringslivet.

I detta sammanhang konstaterar utskottet att 3 § i lagförslaget möjliggör samarbete över regionalförvaltningsgränserna. Paragrafen om lagens syfte behöver inte innehålla några bestämmelser om detta.

När arrangemangen enligt ramlagsförslaget planeras och genomförs ska man enligt 1 § 3 mom. 6 punkten beakta samernas språkliga rätttigheter samt samernas rätt att såsom urfolk bevara och utveckla sitt språk och sin kultur inom samernas hembygdsområde.

Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att 1 § 3 mom. 6 punkten godkänns med följande lydelse: "6) samernas språkliga rättigheter samt samernas rätt att såsom urfolk bevara och utveckla sitt språk och sin kultur samt självstyrelsen när det gäller samernas språk och kultur inom samernas hembygdsområde." Det finns skäl att i lagen nämna självstyrelse när det gäller samernas språk och kultur som en omständighet som ska beaktas när reformen planeras och genomförs.

2 kap. Genomförandet av reformen

2 §. Tillämpningsområde.

Enligt paragrafen tilllämpas lagen i alla kommuner i landet. Förvaltningsförsöket i Kajanaland är ett separat projekt och därför tillämpas endast 8, 9 och 11—13 § i ramlagen på de kommuner som omfattas av försöket.

Utskottet framhåller att det är kommunerna som beslutar om grundande av samkommuner som avses i 6 § i ramlagen och om utvidgning av de nuvarande sjukvårdsdistriktens uppgifter. Samkommunerna kan inte själva ändra sina uppgifter.

Det enda lagrum som direkt berör samkommunerna är 13 § om personalens ställning. Detta framgår klart av paragrafen. Utskottet anser att samkommunerna inte behöver nämnas i paragrafen om tillämpningsområde. Trots det innebär ramlagen - och även i övrigt är det självklart - att också samkommunernas ställning kommer att bli evaluerad vid reformen.

4 §. Metoder.

I 2 kap. föreskrivs om metoderna för att genomföra reformen. Enligt 4 § går de ut på att stärka kommun- och servicestrukturen samt att förbättra verksamhetens produktivitet. Kommunernas verksamhet effektiviseras vid ordnandet och produktionen av service samt genom att verksamhetsförutsättningarna för huvudstadsregionen och andra stadsregioner med problematisk samhällsstruktur stärks.

Kommunstrukturen stärks enligt 4 § 1 mom. genom att kommuner slås samman och delar av kommuner ansluts till andra kommuner. Med lagen eftersträvas en livskraftig, funktionsduglig och intakt kommunstruktur. Utgångspunkten är att ändringarna i kommunindelningen görs på frivillig basis. Ändringarna görs och för dem beviljas stöd enligt kommunindelningslagen. Ändringarna i kommunindelningslagen uppmuntrar till bildande av kommuner med mer än 20 000 invånare och till samtidig sammanslagning av flera kommuner än två. Vid omorganiseringar av kommunindelningar har det funnits behov och intresse av sammanslagningar även i kommuner som inte har någon gemensam gräns. Förvaltningsutskottet konstaterar ur principiell synvinkel att man för en enhetlig samhällsstruktur i dessa situationer borde hitta en lösning där kommunerna har tillräckligt med gemensam gräns för att en enhetlig och ekologisk samhällsstruktur ska tryggas. Om kommunerna inte kan slås samman p.g.a. att de inte har någon gemensam gräns måste de i varje fall samverka för att solidariskt avhjälpa bristerna i de kommunala tjänsterna på området. På så sätt tillförsäkras invånarna i varje kommun på området bra och tillräckliga tjänster. I fråga om problemen med samhällsstrukturen och behoven av att utveckla den hänvisar utskottet också till motiveringen i propositionen och till motiveringen under 7 § nedan.

Av paragrafens 2 mom. framgår att servicestrukturerna stärks genom att man samlar ihop service som förutsätter ett bredare befolkningsunderlag än en kommun och utökar det kommunala samarbetet. Verksamhetens produktivitet förbättras enligt 3 mom. genom att kommunernas verksamhet effektiviseras vid ordnandet och produktionen av service samt genom att verksamhetsförutsättningarna för huvudstadsregionen och andra stadsregioner med problematisk samhällsstruktur stärks.

Alla kommuner ska tillämpa metoderna för att stärka servicestrukturerna och förbättra produktiviteten. I en del kommuner kommer det dessutom på fråga att stärka kommunstrukturen. Utskottet framhåller att varje kommun blir tvungen att bedöma sin egen situation och ställning i fråga om metoderna. Det kan inte göras enbart ur kommunens egen synvinkel. Kommunen måste också ansvarsfullt kunna bedöma hurdan dess situation ter sig utifrån. Kommunerna är beroende av varandra, speciellt närbelägna kommuner. I framtiden kommer det att vara fråga om regionens och kommunernas förmåga att klara av sina uppgifter och samtidigt vara lockande, både nationellt och internationellt. Förmågan att ordna tjänster, näringslivets verksamhetsbetingelser och andra attraktionsfaktorer blir föremål för granskning. Det är viktigt att kommunerna förhåller sig positivt till reformen och aktivt tar sig an den. Det betyder bl.a. att varje kommun är skyldig att utreda vilka ändringar den kan göra och vilka förbättringsåtgärder den kan vidta. Utgångspunkten kan inte vara den motsatta, alltså hur ändringarna kunde undvikas.

Utskottet uppmärksammar ytterligare att reformen av kommun- och servicestrukturen erbjuder goda möjligheter att avhjälpa bristerna i tillgången till och kvaliteten på de tjänster som ska tillgodose barnens rättigheter och likabehandlingen av barn samt att säkerställa tillgången till tjänster för barn i behov av särskilt stöd. Det blir möjligt då reformen för med sig bättre chanser att anställa personal med krävande yrkeskompetens.

5 §. Bildandet av kommuner och samarbetsområden.

Paragrafens 1 mom. definierar begreppet kommun mer målinriktat än för närvarande. Till kommunens egenart hör ekonomiska och på personalresurserna grundade förutsättningar att ansvara för ordnandet och finansieringen av servicen. Därför bör kommunen bestå av ett pendlingsområde eller någon annan sådan funktionell helhet.

För att stärka sitt ömsesidiga samarbete kan kommunerna inrätta ett samarbetsområde. Denna regionala organisation kan enligt 2 mom. ha formen av en samkommun. De uppgifter som organisationen ska ha hand om kan också enligt ett avtal anförtros en av kommunerna på området (modellen med s.k. värdkommuner).

Utskottet noterar att paragrafens 2 mom. endast föreskriver hur ett samarbetsområde kan inrättas. Hur tjänsterna ska produceras avgör samarbetsområdet i enlighet med kommunallagen. Det väsentliga är att samarbetsområdet har ansvaret för att tjänsterna ordnas. För att fullgöra sitt ansvar kan samarbetsområdet utnyttja olika möjligheter att producera tjänster.

Att samarbetsområdet får bära ansvaret för att tjänsterna ordnas beror på att utgångspunkten har varit att ett enda organ eller en juridisk person ska ansvara för att olika servicehelheter bildas. Kommunspecifika överenskommelser om ansvaret garanterar inte detta.

Enligt 5 § 2 mom. i ramlagsförslaget ska beslutsfattandet inom samarbetsområdet ordnas så att det grundar sig på invånarantalet i de deltagande kommunerna, om inte kommunerna kommer överens om något annat. Den kommun inom samarbetsområdet som har det största invånarantalet kan på basis av bestämmelsen få ensidig bestämmanderätt, och dessutom garanterar inte ett beslutssystem grundat enbart på invånarantalet nödvändigtvis i alla fall att en kommun med ett litet invånarantal alls blir representerad i samarbetsområdets organ. Problemet lindras av att regleringen är uppbyggd kring kommunernas möjlighet att ingå överenskommelser och kommunerna kan således avtala om hur beslutsfattandet ska ordnas på andra grunder än enbart utgående från invånarantalet. Beslutsfattandet bygger dock på invånarantalet, om kommunerna inte når en överenskommelse om andra slags arrangemang.

Av grundlagsutskottets utlåtande framgår att möjligheten att en kommun kan få ensidig bestämmanderätt strider mot utskottets vedertagna praxis för det beslutssystem som ska följas i kommunernas obligatoriska samarbete. Förslaget kan enligt grundlagsutskottet jämställas med kommunernas obligatoriska samarbete.

Förutsättningen för vanlig lagstiftningsordning är enligt utlåtandet att sista meningen i 5 § 2 mom. i ramlagsförslaget stryks, vilket gör att de berörda kommunerna kan komma överens om beslutsarrangemangen i samarbetsområdet inom ramen för kommunallagen (365/1995). Alternativt ska huvudregeln i meningen ses över så att inte det beslutssystem som enligt huvudregeln ska följas inom samarbetsområdet ger en enskild kommun en ställning som möjliggör ensidig bestämmanderätt och att regleringen garanterar alla kommuner i samarbetsområdet representation i områdets organ.

Med anledning av grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att sista meningen i 5 § 2 mom. i lagförslaget stryks.

En kommun eller ett samarbetsområde som sköter primärvården och anknytande uppgifter inom socialväsendet ska ha åtminstone ungefär 20 000 invånare (5 § 3 mom.). Kommunerna bör vidta åtgärder för att uppfylla kraven på befolkningsunderlag genom att slå sig samman eller inrätta samarbetsområden.

Av social- och hälsovårdsutskottets utlåtande framgår att kravet på befolkningsunderlag är detsamma som ställts som mål för hälsovårdscentralerna i det nationella hälso- och sjukvårdsprojektet. Kommunerna kan välja om de uppfyller minimikravet på befolkningsunderlag genom kommunsammanslagningar eller i form av samarbetsområden, om kommunens invånarantal underskrider minimikravet på befolkningsunderlag. Social- och hälsovårdsutskottet betonar i sitt utlåtande att det föreslagna befolkningsunderlaget är ett minimimål och att ett ändamålsenligt befolkningsunderlag t.ex. för att upprätthålla krävande specialkompetens i de flesta fall är större än det som föreslagits.

Kravet på befolkningsunderlag är särskilt betydelsefullt när det gäller socialvården, eftersom det i dagens läge nästan helt saknas en servicestruktur för service som förutsätter ett brett befolkningsunderlag inom socialvården. Kommuner och samarbetsområden med ett större befolkningsunderlag tryggar möjligheten att upphandla, bevara och utveckla specialyrkeskunskap inom socialvården t.ex. inom barnskyddsarbetet, omsorgen om utvecklingsstörda, specialdagvården och det gerontologiska socialarbetet. Den föreslagna reformen innebär bättre möjligheter att ordna specialservice som stöder närservicen inom socialvården.

För närvarande fungerar tre av fyra hälsovårdscentraler med ett mindre befolkningsunderlag än det föreslagna. Inom hälso- och sjukvården har åtta kretssjukhus slagits ihop med primärvården i området och liknande lösningar är på gång i olika områden. Det finns redan nu planer på att ansluta även socialvårdsservice till vissa hälsovårdsområden. Från början av år 2007 inleder två hälso- och sjukvårdsdistrikt sin verksamhet där centralsjukhuset utgör en helhet tillsammans med hälsovårdscentralerna i sjukvårdsdistriktet. Hälso- och sjukvårdsdistrikten har i huvudsak ordnat även uppgifterna inom socialväsendet. I dagens läge är socialvården och folkhälsoarbetet ihopslagna under samma organ i varannan kommun. Utskottet anser att hälso- och sjukvården bör ordnas så att det bildas en smidig servicekedja mellan primärvården, den specialiserade sjukvården och socialvården.

Innehållet och verksamhetsmodellerna i primärvården måste utvecklas och en mera stadigvarande personal vid hälsovårdscentralerna än för närvarande tryggas. Kommunerna har under de senaste åren hamnat i orimliga situationer när de har blivit tvungna att ty sig till köpta tjänster på grund av personalbristen. En omorganisering av folkhälsoarbetet och ordnandet av stödåtgärder på större områden än nu stöder hälsovårdscentralernas möjligheter att fokusera på sin kärnverksamhet. I enlighet med social- och hälsovårdsutskottets utlåtande framhåller förvaltningsutskottet att man bör beakta att det ska finnas tillräckliga resurser för hälsofrämjande och förebyggande arbete när primärvården utvecklas. Förvaltningsutskottet anser att man på detta sätt kan få medborgarna att i högre grad ta ansvar för sin hälsa och sitt fysiska välbefinnande. Det är mycket viktigt för samhället såväl som för individen, framför allt när det gäller att bekämpa s.k. folksjukdomar och eftersom befolkningen åldras.

Social- och hälsovårdsutskottet påpekar i sitt utlåtande att ordalydelsen i det föreslagna 5 § 3 mom. har väckt misstankar om att socialvården kommer att vara underordnad eller sekundär i förhållande till hälso- och sjukvården i reformen. Utgångspunkten för den struktur som föreslås i ramlagsförslaget är primärvården och sådana uppgifter inom socialväsendet som är nära anslutna till primärvården. Liksom social- och hälsovårdsutskottet understryker förvaltningsutskottet att primärvården och socialvården i reformen ska ses som likvärdiga uppgiftsområden.

Primärvården bör alltid övergå som helhet till samarbetsområdet. Servicehelheterna bör även i övrigt förbli intakta. Befolkningsunderlaget på minst 20 000 invånare säkerställer rekrytering, specialkompetens, arbetsfördelning och utvecklingsverksamhet. Då minskar de ekonomiska konsekvenser som tillfälliga fluktuationer i de dyraste tjänsterna får för den finansiella basen. De uppgifter som ska skötas inom ramen för det obligatoriska samarbetet är inte detaljerat uppräknade i ramlagen. Det är motiverat därför att lösningarna varierar beroende på kommun. Dessutom är det uttryckligen kommunerna som känner till de lokala förhållandena och behoven.

En kommun eller ett samarbetsområde som har tillstånd att ordna grundläggande yrkesutbildning enligt lagen om yrkesutbildning (630/1998) ska åtminstone ha ungefär 50 000 invånare (5 § 4 mom.).

Anordnandet av grundläggande yrkesutbildning baserar sig på de tillstånd för anordnande av utbildning som beviljas av undervisningsministeriet. Utbildning kan enligt 8 § i lagen om yrkesutbildning anordnas av en kommun, samkommun, registrerad sammanslutning, stiftelse eller staten eller ett statligt affärsverk. Kommunerna är inte enligt lag skyldiga att ordna grundläggande yrkesutbildning utan det är en frivillig uppgift för dem. Kommunerna deltar gemensamt med en finansieringsandel per invånare i finansieringen av utbildningen.

I sitt utlåtande påpekar kulturutskottet att yrkesutbildningen i huvudsak är inriktad på behoven i arbetslivet inom områden som är större än en kommun och till många delar riksomfattande. Utbildningsutbudet bör granskas utifrån det regionala eller riksomfattande behovet av utbildning.

Av de 175 anordnarna av grundläggande yrkesutbildning är 26 kommuner, 57 samkommuner och 91 privata utbildningsanordnare. Staten är huvudman för fem specialläroanstalter och sameområdets utbildningscentral. Befolkningsunderlaget i fråga om kommunalt ordnad utbildning är för litet i 18 kommuner. Det sammanlagda invånarantalet i medlemskommunerna i samkommuner som ordnar utbildning underskrider 50 000 i fråga om 19 utbildningsanordnare.

Kulturutskottet uppger att det nuvarande nätverket av yrkesutbildningsanordnare har blivit större men att nätverket och utbildningsutbudet inte till alla delar förmår möta de föränderliga kompetens- och utbildningsbehoven i arbetslivet. Behovet av att sätta ihop ett system och bilda ett nätverk av starkare yrkesutbildningsanordnare existerar fortfarande. Utbildningstjänsterna måste utvecklas i enlighet med principen om livslångt lärande. Genom utbildning sörjer man för de ungas kompetens och de arbetandes kompetens ska uppdateras och förnyas under hela yrkeskarriären.

Liksom kulturutskottet omfattar förvaltningsutskottet regeringens mål att de som anordnar yrkesutbildning ska utgöra tillräckligt stora och mångsidiga eller annars starka utbildningsanordnare som har förutsättningar att utveckla arbetslivet och svara på dess kompetenskrav. Målet är vidare att på olika sätt främja bildandet av enhetliga utbildningsorganisationer med beaktande av bägge språkgruppernas krav.

Förvaltningsutskottet noterar att kravet på ett befolkningsunderlag om minst ca 50 000 invånare ligger i linje med undervisningsministeriets projekt för att förbättra nätverket av yrkesutbildningsanordnare. Projektet, som startade våren 2006, syftar till att bygga en tillräckligt stark strukturell och ekonomisk grund för yrkesutbildningen och serviceförmågan på olika områden och inom utbildningen i olika branscher. Dessutom är målet att få utbildningsanordnarna att samlas i nätverket.

Förvaltningsutskottet framhåller särskilt att kravet på befolkningsunderlag gäller organisationen och inte utbildningsutbudet. Utbildningen kan i framtiden ordnas på samma orter som nu.

I 5 mom. i paragrafen anges på vilka villkor som förutsättningarna i 3 och 4 mom. kan frångås. Dessa villkor kan endast vara skärgård och långa avstånd, tryggande av de finsk- eller svenskspråkiga invånarnas språkliga rättigheter eller tryggande av samernas språk och kultur.

Kravet på befolkningsunderlag kan inte alltid uppfyllas. Bestämmelserna om avvikelse gäller avvikelser från gränserna för befolkningsmängden. De innebär inte att skyldigheten att inrätta ett samarbetsområde automatiskt kan frångås p.g.a. skärgård eller långa avstånd. Man bör alltid utreda alternativet att inrätta ett samarbetsområde. Detta i synnerhet om det redan finns en funktionell helhet där kommunerna för närvarande har samarbete. Då måste man överväga att utvidga det funktionella området så att kravet på befolkningsunderlag uppfylls. Utskottet understryker att avsikten är att kommunerna och samarbetsområdena i så stor utsträckning som möjligt uppfyller kraven på befolkningsunderlag enligt 3 och 4 mom. Kommunerna bör på alla sätt sträva efter att uppfylla kravet i stället för att försöka påvisa några grunder för att det inte skulle gälla dem.

6 §. Service som förutsätter ett brett befolkningsunderlag.

Enligt 1 mom. indelas landet i de samkommuner som avses i 7 § i lagen om specialiserad sjukvård (1062/1989) för tryggande av den service som förutsätter ett brett befolkningsunderlag. Kommunen ska höra till en samkommun. Angående rösträtten i samkommunen gäller vad som bestäms i 17 § i lagen om specialiserad sjukvård.

Enligt 2 mom. ska samkommunen i den omfattning som kommunen anger ansvara för den service som föreskrivs i lagen om specialiserad sjukvård och lagen om specialomsorger om utvecklingsstörda (519/1977). Ordalydelsen beror på att samkommunen bildas enligt beslut av kommunerna och är ett uttryck för samverkan mellan dem.

I ramlagen föreslås att man för första gången under en enda organisation samlar ansvaret för de uppgifter inom social- och hälsovården som förutsätter ett brett befolkningsunderlag. I reformen betonas att även samkommunerna ska främja hälsa, funktionsförmåga och social trygghet.

Social- och hälsovårdsutskottet ser åtgärder som påverkar hälsobeteendet samt förebygger sjukdomar och social utslagning som centrala faktorer i strävandena efter att påverka ökningen av servicebehovet och kostnaderna. Utskottet anser även att socialvårdens ställning måste tryggas när servicestrukturen reformeras. Framgångsrika åtgärder förutsätter ett smidigt samarbete mellan aktörer på basnivå och regional nivå enligt samma principer.

Utöver den specialiserade sjukvården och omsorgen om utvecklingsstörda måste den social- och hälsovårdsservice som kräver ett brett befolkningsunderlag omorganiseras mera allmänt.

Ordalydelsen i 6 § 2 mom. i lagförslaget har ansetts vara oklar, i synnerhet inom omsorgen om utvecklingsstörda. Osäkerheten har delvis gällt skillnaderna i områdes- och befolkningsunderlagen inom den specialiserade sjukvården och omsorgen om utvecklingsstörda. Å andra sidan har man misstänkt att den medicinska verksamhetskulturen kommer att kringskära den nuvarande handikappolitiska verksamhetskulturen inom specialomsorgen.

Kommunen har fortfarande ansvaret för att ordna specialomsorg om utvecklingsstörda. Det är kommunen som beslutar vilka tjänster som ska överlåtas på samkommunen och vilka tjänster som kommunen ska ordna eller köpa själv.

Även om reformen utgår från de samkommuner som fastställs i lagen om specialiserad sjukvård är det i verkligheten fråga om att grunda nya samkommuner. Enligt 3 § 1 mom. i ramlagen kan kommunerna bilda en samkommun på ett sätt som avviker från dagens indelning i sjukvårdsdistrikt och specialomsorgsdistrikt.

I sitt utlåtande beskriver social- och hälsovårdsutskottet samkommunen för sjukvårds- och socialservice i Norra Karelen som inledde sin verksamhet i början av år 2006. Där har man frivilligt genomfört en lösning som i huvudsak överensstämmer med ramlagsförslaget för att ordna service som kräver ett brett befolkningsunderlag.

Enligt en utredning till förvaltningsutskottet har den nya samkommunen inte orsakat några särskilda förändringar vad kärnservicen beträffar. De största förändringarna har varit att två samkommuners stödtjänster slagits ihop, vilket för många av dem som arbetar med stödtjänster har inneburit förändringar eller utvidgningar i de tidigare arbetsuppgifterna. Utifrån erfarenheterna i Norra Karelen har den nya samkommunsstrukturen med tanke på specialomsorgen om utvecklingsstörda ökat sakkunskapen bl.a. vid upphandling och inom personal- och dataadministrationen samt gjort stödtjänsterna mindre sårbara.

Förvaltningsutskottet understryker att den administrativa organiseringen av tjänster som förutsätter ett brett befolkningsunderlag inte avgör på vilket sätt som tjänsterna ska produceras. Det finns alltså inget hinder t.ex. för att fortsätta ordna omsorg om utvecklingsstörda inom ramen för en frivillig samkommun på det sätt som kommunerna avtalat. Även i övrigt kan de serviceproducenter anlitas som i nuläget tillhandahåller välfungerande service. Omsorgen om utvecklingsstörda, dess status, kompetensen och servicen prioriteras inte ner i relation till den specialiserade sjukvården i den nya samkommunen, utan båda uppgiftshelheterna utgör jämlika beståndsdelar i samkommunen. Om reformen genomförs adekvat, t.ex. efter Norra Karelens modell, blir omsorgen om utvecklingsstörda bättre. Utskottet framhåller att specialomsorgen om utvecklingsstörda måste garanteras en tillräckligt självständig ställning i samkommunen för att lösningen ska lyckas i praktiken.

För att det inte ska bli oklart huruvida samkommunen ska tillämpa rösträttsbestämmelsen i lagen om specialiserad sjukvård eller rösträttsbestämmelsen i lagen om specialomsorg, hänvisas i 6 § 1 mom. till 17 § i lagen om specialiserad sjukvård. I ungefär hälften av grundavtalen för specialsjukvårdsdistrikten har man numera gjort undantag från rösträttsbegränsningen. Därför anser förvaltningsutskottet att det så som också social- och hälsovårdsutskottet föreslår är motiverat att rösträtten i samkommunen ska kunna avtalas i samkommunens grundavtal i enlighet med kommunallagen. Därför föreslår förvaltningsutskottet att sista meningen i 6 § 1 mom. stryks.

En del av de åtgärder och den vård som hör till den högspecialiserade sjukvården centraliseras enligt 6 § 5 mom. till något specialupptagningsområde på riksnivå. Genom förordning av statsrådet bestäms på basis av momentet vilka undersökningar och åtgärder samt vilken vård som hör till den högspecialiserade sjukvården. Bestämmelsen, som skrivits i form av ett bemyndigande att utfärda förordning, innehåller enligt motiven dock endast ett uppdrag att ändra lagen om specialiserad sjukvård så att man hädanefter genom förordning av statsrådet kan utfärda bestämmelser om sådant som nu regleras genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet. I sitt utlåtande lyfter grundlagsutskottet fram att detta inte på något sätt framgår av det föreslagna bemyndigandet att utfärda förordning som i det här fallet dessutom ställer till med juridisk oreda mellan bemyndigandet i ramlagsförslaget och i lagen om specialiserad sjukvård. Därför föreslår förvaltningsutskottet att sista meningen i 6 § 5 mom. ändras så att den motsvarar det avsedda uppdraget i propositionen.

7 §. Planeringsskyldighet för vissa stadsregioner.

Städerna Esbo, Grankulla, Helsingfors och Vanda ska enligt 7 § 1 mom. senast den 31 augusti 2007 utarbeta en plan för bättre samordning av markanvändningen, boendet och trafiken samt effektivare användning av service över kommungränserna i huvudstadsregionen, som dessa städer utgör. Planen ska beakta de pågående utvecklingsprojekten i regionen.

I 2 och 3 mom. föreskrivs att 16 centralorter i landskapen är skyldiga att utarbeta en motsvarande plan tillsammans med vissa uppräknade kommuner som till samhällsstrukturen är nära anknutna till centralorten. Planen behöver inte utarbetas om kommunerna enhälligt konstaterar att det är onödigt.

I sitt utlåtande fäster kommunikationsutskottet uppmärksamhet vid avgränsningen av huvudstadsregionen. En så snäv avgränsning har inte ansetts meningsfull; tvärtom har det ansetts att den inte tillgodoser behovet av bättre administration av samhällsstrukturen och trafiken. Den ses också som ett motstridigt budskap från staten med tanke på det trevande samarbetet i regionen.

Avgränsningen är avsedd att bemöta den utmaning som består i att Helsingfors och det omgivande området snabbt och resultatrikt ska kunna gå framåt med sina planer. Förvaltningsutskottet anser dock att markanvändningen, trafiken och boendet i mån av möjlighet redan nu bör granskas över förvaltningsgränserna i hela pendlingsområdet, som är mycket omfattande i huvudstadsregionen.

I sitt utlåtande anser miljöutskottet att det behövs ett utvidgat samarbete i centrala stadsregioner kring utvecklandet av markanvändningen, jordpolitiken, bostadspolitiken och trafiksystemen. I framtiden kommer det att vara allt viktigare att uppnå målen för energi- och klimatpolitiken även inom dessa sektorer. Propositionen stöder förutsättningarna för en god bostadspolitik och hållbar samhällsstruktur och stärker det kommunala samarbetet där man redan hunnit längre med den gemensamma planeringen och förvaltningen. Boende och planering av markanvändningen är i allt högre grad förknippat med behovet av att utveckla trafiksystemet och kollektivtrafiken. Den splittring i samhällsstrukturen som skett på många ställen är en utmaning för utvecklandet av trafiksystemen, eftersom den ökar behovet av samhällstekniska investeringar och underhållskostnaderna.

Förvaltningsutskottet noterar ytterligare att det frivilliga, avtalsbaserade samarbetet mellan kommunerna i huvudstadsregionen har gått framåt och intensifierats den senaste tiden. Ett samarbetsavtal mellan städerna i regionen godkändes vid ett gemensamt möte för städernas fullmäktige den 22 maj 2006. Utöver boende, markanvändning och trafik samverkar städerna också för att ordna tjänster.

Det är viktigt att främja samarbetet mellan de fyra städerna i huvudstadsregionens kärna men också inom hela den funktionella Helsingforsregionen, som enligt definitionen i utvecklingsprojektet sammanlagt inbegriper 14 kommuner. Det är frivilligt för andra i lagen nämnda kommuner både i huvudstadsregionen och i närheten av landskapens centralorter att vara med och utarbeta planer, om de enhälligt beslutar om det.

Problemen med att utveckla huvudstadsregionen behandlas i den allmänna motiveringen till propositionen. I det här sammanhanget hänvisar förvaltningsutskottet till sitt betänkande (FvUB 14/2004 rd) om den regionalpolitiska redogörelsen. Där konstaterar utskottet bl.a. att Helsingforsregionen har kompetenskluster av världsklass på vissa områden. Dessutom tillhör regionen de stora centralorter där internationella företag kan förväntas placera verksamhet i norra Europa. Den stora stadsregionen erbjuder en stor och mångsidig arbetsmarknad, spetskompetens och innovationsförmåga. Vår huvudstadsregion tillhör de snabbast växande storstäderna i Europa. Tillväxten är till nytta för näringslivet i effektivitetshänseende, men ställer samtidigt höga krav på bostads- och tjänsteproduktion, social sammanhållning och hållbar utveckling avseende samhällsstrukturen.

Det är nödvändigt att planeringsskyldigheten för huvudstadsregionen och andra stadsregioner med problematisk samhällsstruktur innebär att det ska läggas fram konkreta åtgärdsförslag. Kommuninvånarna ska kunna kräva en ekonomisk och fungerande samhällsstruktur — det gäller också boendet. Förvaltningsgränserna får inte förhindra rationella lösningar som förbättrar samhällstekniken och samhällsstrukturen.

För tydlighetens skull finns det skäl att nämna att planeringsskyldigheten inte för med sig några ändringar i kommunens ansvar för att ordna tjänster. Skyldigheten har åtminstone inte i planeringsfasen några konkreta konsekvenser för t.ex. de språkliga rättigheterna.

Här lyfter utskottet också fram att tjänsterna i centralorten i en del fall kan utnyttjas ensidigt utan deltagande i kostnaderna. Samtidigt bör man också minnas att arrangemang av denna typ också kan vara svåröverskådliga därför att en kommun som använder centralortens tjänster kan ge centralorten mervärde av många olika slag.

8 §. Uppgifter som överförs från kommunerna till staten.

Av paragrafen framgår att staten övertar ordnandet och finansieringen av konsumentrådgivning, underhållsstödsärenden, intressebevakning inom förmyndarverksamhet, hälso- och sjukvård för personer bosatta utomlands, utredningar i anslutning till sexuellt utnyttjande av barn samt rättspsykiatriska utredningar.

Utskottet tillstyrker 8 § i lagförslaget utan ändringar. Om betänkandet godkänns i plenum innebär det ett politiskt uppdrag till regeringen att börja bereda en överföring av uppgifterna från kommunerna till staten. Överföringen av uppgifterna och finansieringsansvaret genomförs genom att riksdagen föreläggs separata propositioner. Utifrån dem avgörs närmare hur överföringarna ska ske och vad de ska innehålla.

Med tanke på den fortsatta beredningen hänvisar förvaltningsutskottet till social- och hälsovårdsutskottets utlåtande enligt vilket syftet med 8 § 2 mom. 3 punkten förblir oklart i och med att det inte finns några detaljmotiv till de rättspsykiatriska utredningar som föreslås bli överförda på statens kostnadsansvar. Enligt en utredning till social- och hälsovårdsutskottet avses med rättspsykiatriska utredningar i förslaget sådana utredningar som hänför sig till sexuellt utnyttjande av barn. Dessa kan dock anses ingå i 8 § 2 mom. 2 punkten.

9 §. Kommuner som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning.

Ramlagen utgår från att kommuner som har speciellt svåra ekonomiska problem tillsammans med staten ska reda ut sina möjligheter att garantera sina invånare den service som lagstiftningen förutsätter samt vidta åtgärder för att trygga förutsättningarna för servicen.

Kommunens ekonomi bedöms med hjälp av nyckeltal som beskriver finansieringens tillräcklighet eller soliditeten. Utskottet anser det vara befogat att dessa nyckeltal definieras i en förordning av statsrådet. Naturligtvis är det inte endast fråga om att bedöma det ekonomiska läget i kommunen, utan samtidigt bedöms serviceproduktionens nivå och kvalitet samt servicetillgången.

För tryggandet av tjänsterna i kommuner med speciellt svåra ekonomiska problem tillsätts en utvärderingsgrupp. Kommunfullmäktige ska behandla utvärderingsgruppens åtgärdsförslag och meddela inrikesministeriet sina beslut. Inrikesministeriets uppgift är att bedöma om fullmäktiges åtgärder är tillräckliga för att trygga tjänsterna eller om det behövs ett kraftigare ingripande i form av en särskild utredning för att ändra kommunindelningen.

Statsrådet ska på basis av 9 § 4 mom. i ramlagsförslaget i början av 2009 överlämna en proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av kommunindelningslagen så att statsrådet på förslag av den utvärderingsgrupp som avses i 9 § 2 mom. eller den kommunindelningsutredare som avses i 3 mom. kan besluta att ändra kommunindelningen. Villkoret är att de åtgärder som nämns i 1—3 mom. och som vidtas för att trygga den lagstadgade servicen i kommuner som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning inte räcker till.

I sitt utlåtande påpekar grundlagsutskottet att beslutet om överlämnande av en proposition fattas med stöd av 58 § 1 och 2 mom. i grundlagen av republikens president. Därför måste 9 § 4 mom. i ramlagsförslaget absolut ändras så att det motsvarar regleringen enligt 58 § i grundlagen och för att lagförslaget till dessa delar ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Dessutom måste momentet ändras så att överlämnandet av en proposition och det närmare innehållet i denna avgörs av regeringen.

Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att 9 § 4 mom. godkänns med följande lydelse: "Om de åtgärder som nämns i 1—3 mom. inte är tillräckliga kan statsrådet i början av 2009 överlämna regeringens proposition med förslag till lag om ändring av kommunindelningslagen så att statsrådet på förslag av utvärderingsgruppen eller den kommunindelningsutredare som tillsatts i enlighet med 3 mom. kan besluta att ändra kommunindelningen." Ordalydelsen "kan överlämna" överlåter frågan om en eventuell proposition liksom dess närmare innehåll åt regeringens prövning. Det innebär också att det i sista hand är republikens president som beslutar om överlämnandet av en proposition. Det politiska budskapet är i varje fall klart.

10 §. Kommunens utredning och genomförandeplan för reformen.

I 10 § 1 mom. i lagförslaget föreskrivs att kommunen ska lämna statsrådet en utredning om de åtgärder som kommer att vidtas i kommunen med stöd av 5 och 6 § samt en plan för genomförandet av reformen (genomförandeplan).

I form av basuppgifter ska planen innehålla bl.a. en befolkningsanalys och en analys av servicebehovet i kommunen för 2015 och 2025, kommunens ekonomiplan (och, om balansräkningen visar underskott, ett program för att täcka det), en plan för hur kommunen utnyttjar de metoder som nämns i 4 §; en utredning om servicenätets täckning samt en plan för hur kommunens viktigaste funktioner ska ordnas och för personalresursernas tillräcklighet och utveckling.

Utskottet vill påminna om att varje kommun är skyldig att lämna statsrådet en utredning och genomförandeplan. Utredningen om de åtgärder som kommer att vidtas i kommunen med stöd av 5 och 6 § ska vara klart upplagd och innehålla så konkreta uppgifter och slutledningar som möjligt. Detsamma gäller planen för hur reformen ska genomföras i kommunen.

Lagen innehåller inte några bestämmelser om hur utarbetningen av utredningarna och genomförandeplanerna ska organiseras. Eftersom utredningarna och planerna inte nödvändigtvis följer landskapsgränserna lagstadgas inte om någon samordningsskyldighet för landskapsförbunden. Det är kommunerna som beslutar om organiseringen. Kommunerna måste samverka vid utarbetningen för att kunna granska allt serviceutbud i området och i grannkommunerna. Om kommunerna så vill kan landskapsförbunden samordna utarbetningen.

Utskottet anser att kommunerna bör få tid att utarbeta sin utredning och genomförandeplan till slutet av augusti 2007. Därför bör 10 § 1 mom. ändras. Även om tidsfristen är densamma som för huvudstadsregionens och vissa andra stadsregioners planeringsskyldighet enligt 7 §, är det fråga om juridiskt olika planer och utredningar.

11 §. Statens kommunpolitik samt reformen av finansierings- och statsandelssystemet.

Basserviceprogrammet, som behandlar kommunernas uppgifter och finansieringen av dem, utvecklas och blir en etablerad del av statens och kommunernas lagbaserade samrådsförfarande. De ekonomiska styrmetoderna enligt basserviceprogrammet ska bli effektivare (1 mom.).

Utskottet anser att det är angeläget att utforma en klarare kommunpolitik och gemensamma kommunpolitiska riktlinjer för staten och kommunerna. Då blir det möjligt med en övergripande granskning av frågor som är viktiga för kommunerna. Dessutom ökar förutsebarheten i förhållandet mellan kommunerna och staten. För att en mer konsekvent kommunpolitik ska kunna utformas måste basserviceprogrammet förbättras bl.a. genom att dess betydelse framhävs i relation till ministeriernas sektorprogram. Förvaltningsutskottet konstaterar att det i egenskap av ett utskott för kommunalekonomi årligen ska föreläggas det gällande basserviceprogrammet i enlighet med riksdagens uttalande (FvUB 2/2006 rd). I detta sammanhang är det också befogat att nämna att termen "kommunpolitik" nu förekommer i lagstiftningen för första gången. Utskottet introducerade begreppet i riksdagshandlingarna i slutet av förra valperioden (FvUU 25/2002 rd). Därefter har den nuvarande regeringen tagit in det i sitt program.

Kommunernas finansierings- och statsandelssystem förnyas med ett enkelt och genomskådligt system som mål. I samband med reformen fattas beslut om att stärka kommunernas skatteinkomstbas genom att skatteavdragen överförs så att de belastar staten samt undanröjs hindren för kommunsammanslagningar och samarbete mellan kommuner i anslutning till finansieringssystemet. Målet är att slå samman statsandelarna för de olika förvaltningsområdena (2 mom.).

I sitt utlåtande ser kulturutskottet det som ett problem att målet i lagförslaget gällande en kommun- och servicestrukturreform är att statsandelarna för de olika förvaltningsområdena ska slås samman. Detta mål gäller också statsandelarna för undervisnings- och kulturverksamhetens driftskostnader. Vid den separata beredningen av reformen av finansierings- och statsandelssystemet bör man i enlighet med nämnda mål utreda reformens verkningar för möjligheterna att styra verksamheten samt till vilka delar och i vilken omfattning som statsandelarna kan slås samman samt hur de beviljas och betalas. Målet att slå samman statsandelarna gäller inte anslag som hänför sig till ett bestämt ändamål, t.ex. statsunderstöd som är beroende av prövning eller användningen av tipsvinstmedel.

På grund av det mångsidiga undervisnings- och kulturverksamhetsfältet är risken att en kategorisk sammanslagning försämrar många bastjänster inom undervisnings- och kulturverksamheten. Enligt kulturutskottet måste det även i fortsättningen tas hänsyn till att det finns olika arrangörsförhållanden samt olika tjänster, även om detta skulle förutsätta att man använder olika graderingsfaktorer och koefficienter.

I sitt utlåtande menar kulturutskottet vidare att det nuvarande statsandelssystemet är komplicerat och innehåller många olika variabler. Med hjälp av olika koefficienter strävar man efter att styra anordnandet av utbildning samt ge kommunerna jämlika förutsättningar att ordna tjänster. I praktiken är det dock svårt att följa verkningarna av det nuvarande systemet och ur beslutsfattarens synvinkel är systemet inte tillräckligt klart. Därför är det nödvändigt att utreda möjligheterna att göra statsandelssystemet enklare, anser kulturutskottet. Målet bör också vara att göra systemet mer genomskådligt. Man bör dock göra ett undantag från sammanslagningen av statsandelarna för förvaltningsområdet när det gäller statsandelarna för undervisnings- och kulturväsendet.

Kulturutskottet ser det som nödvändigt att man före det slutliga beslutsfattandet noggrant utreder vilka verkningar som reformen av statsandelssystemet kommer att ha för styrningen av undervisningsväsendet samt att undervisningsministeriet fortfarande kommer att kunna påverka finansieringen av utbildningen. Man ska i synnerhet utreda hur en sammanslagning av statsandelarna påverkar anordnandet av yrkesutbildning och rätten att fritt söka in till skolor samt hur finansieringen kan föregripas och utbetalas. Det måste utredas hur verksamhet inom utbildningsformer som fungerar med olika arrangörstillstånd och på olika finansieringsgrunder kan fortsätta.

Enligt den gällande lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (635/1998) betalas statsandelar till någon annan utbildningsanordnare än kommunen direkt till huvudmannen. Kulturutskottet ser det som nödvändigt att detta system bevaras.

Också social- och hälsovårdsutskottet uppger i sitt utlåtande att vissa sakkunniga har förhållit sig kritiskt till en sammanslagning av statsandelarna. För att lösa de aktuella problemen inom social- och hälsovården föreslogs t.o.m. att man allvarligt överväger s.k. öronmärkt statsunderstöd eller statsandel. Social- och hälsovårdsutskottet betonar att på statsrådets nivå bör ansvaret för statsandelen för social- och hälsovården även framdeles ha ett nära samband med ansvaret för att social- och hälsovården fungerar.

I ramlagen tas inte ställning till innehållet i den finansieringsreform som konstaterats vara nödvändig. Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att en reform av finansieringen hör till de viktigaste utvecklingsutmaningarna inom social- och hälsovården inom den närmaste framtiden. Ändringen i befolkningsstrukturen och t.ex. kostnaderna för handikappservice förorsakar ett behov av en kostnadsutjämning på större områden än nu och eventuellt även en ökning av statens finansieringsandel.

Finansutskottet ser det som mycket viktigt att man med hjälp av reformen verkligen stärker kommunernas skatteinkomstbas. Likaså är det viktigt att man i lösningar som gäller statsandelssystemet beaktar de olika förhållandena och servicebehoven i kommunerna. Detta är nödvändigt för att alla kommuner ska kunna ordna medborgarnas basservice med en skälig skatte- och avgiftsbelastning.

Förvaltningsutskottet noterar att det kalkylerade statsandelssystemet infördes i början av 1993 (FvUB 5—7/1992 rd, KuUU 2/1992 rd, ShUU 3/1992 rd — RP 214—216/1991 rd). Denna reform var principiellt historisk och samtidigt absolut nödvändig. Det hade blivit dags att avveckla det tidigare systemet, som var baserat på uppgifter och utgifter och s.k. öronmärkt statsunderstöd och statsandel. Den grundläggande idén bakom reformen var att statsandelarna skulle bli kalkylerade. Den allmänna statsandelen till kommunerna, statsandelen för social- och hälsovården samt statsandelen för undervisnings- och kulturväsendet kalkylerades på grunder som beaktade förhållandena i kommunerna. Statsandelarna hade inte längre någon juridiskt styrande effekt på verksamheten. Kommunerna ordnade sin verksamhet i enlighet med lagstiftningen om kommunernas uppgifter och skyldigheter. De fick också statsandelar i form av allmänfinansiering.

Statsandelssystemet har senare genom behandling i riksdagen setts över 1996 (FvUB 24/1996 rd, KuUU 8/1996 rd och ShUU 12/1996 rd — RP 149/1996 rd) och 2005 (FvUB 24/2005 rd, KuUU 10/2005 rd och ShUU 11/2005 rd — RP 88/2005 rd).

Det kalkylerade statsandelssystemet är i grunden detsamma som det var då det infördes 1993. Det har delvis reviderats i syfte att det ska bli enklare, men det ursprungliga målet från början av 1990-talet har ännu inte nåtts. Systemet är fortfarande invecklat och svårbegripligt, bl.a. när det gäller detaljerna i beräkningsgrunderna för förhållandena i kommunerna.

Förvaltningsutskottet konstaterar att 11 § i ramlagsförslaget innehåller en politisk överenskommelse om principerna för reformen av finansierings- och statsandelssystemet. De här principerna, som är mycket beroende av varandra, utgör en helhet. Detaljerna i finansierings- och statsandelssystemet avgörs vid beredningen av en separat proposition om reformen och i sista hand då propositionen behandlas i riksdagen.

Förvaltningsutskottet lägger också vikt vid det faktum som framgår av 11 § 4 mom. i ramlagsförslaget att statsandelssystemet fortsättningsvis ska beakta de olika förhållandena och servicebehoven i kommunerna. Utskottet påminner om att dagens kalkylerade statsandelssystem inte ens är avsett att styra verksamheten. Det har framkommit en del missförstånd när det gäller systemet. Det kalkylerade statsandelssystemet bör reformeras efter riktlinjerna i propositionen.

Enligt förvaltningsutskottet är det motiverat att bevara rätten att fritt söka in till skolor. Samtidigt bör det klarläggas vilken verkan som en sammanslagning av statsandelarna kommer att få när det gäller att ordna yrkesutbildning samt att föregripa och betala ut finansiering. Frågorna kring finansieringen av verksamhet inom utbildningsformer som fungerar med olika arrangörstillstånd och på olika finansieringsgrunder, också privata läroinrättningar, bör också utredas. Statsandelar till någon annan utbildningsanordnare än kommunen betalas för närvarande direkt till huvudmannen. Även detta system hör till de frågor som bör utredas.

För att kommunpolitiken effektivt ska stödja kommunerna är det viktigt att också centralförvaltningen har förmåga att förnya och utveckla sig. Kommunernas verksamhet kommer fortsättningsvis att styras av lagstiftning om kommunernas uppgifter. Vissa detaljer i statsandelssystemet kommer att kunna förbli öronmärkta. För att servicens kvalitet och åtkomlighet ska vara garanterad finns det redan nu ett system för utvärdering av basservicen. När statsandelarna för de olika förvaltningsområdena slås samman måste man beakta eventuella behov av att utveckla styrnings- och utvärderingssystemen. Reformen av finansierings- och statsandelssystemet tjänar samma ändamål som hela reformen, nämligen att säkerställa tillgången till service.

Utskottet påminner om att reformen avses bli genomförd utan att kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna ändras.

13 §. Personalens ställning.

De omorganiseringar som kommun- och servicestrukturreformen innebär samt utarbetningen av de planer som den förutsätter ska enligt paragrafen genomföras i samarbete med företrädarna för kommunernas personal. Omorganiseringar som leder till att personalen byter arbetsgivare betraktas som överlåtelse av rörelse. Arbetsgivaren har inte rätt att säga upp ett anställningsförhållande av ekonomiska orsaker eller produktionsorsaker till följd att en kommun, samarbetsområde eller samkommun som förutsätter ett brett befolkningsunderlag bildas. Detta förbud är i kraft fem år i kommunindelningen efter att kommunindelningen har trätt ikraft och i andra efter att personalen har övergått i anställning hos den nya arbetsgivaren. Men uppsägningsskyddet är inte ovillkorligt, utan det medför en skyldighet att ta emot ett nytt arbetsavtalsförhållande eller en tjänst som arbetsgivaren erbjuder och som motsvarar arbetstagarens utbildning, yrkeskompetens eller erfarenhet.

För att kommun- och servicestrukturreformen ska lyckas behövs insatser av hela personalen vid sidan av de förtroendevalda och de ledande tjänsteinnehavarna. Uppsägningsskyddet säkerställer de personella resurserna inom kommunsektorn i en situation där en stor del av personalen kommer att gå i pension samtidigt som de åldersklasser som kommer ut på arbetsmarknaden minskar och servicebehovet verkar öka.

3 kap. Särskilda bestämmelser

14 §. Redogörelse.

Statsrådet överlämnar enligt 14 § en redogörelse för genomförandet av kommun- och strukturreformen och uppnåendet av målen för ramlagen till riksdagen 2009.

Grundlagsutskottet har tidigare konstaterat att det rimmar väldigt illa med ett grundlagsfäst system att statsrådet, samtidigt som dess rätt till initiativ inskränks, genom bestämmelser i lag åläggs att i ett bestämt ärende och inom en viss tid lämna en redogörelse till riksdagen. Grundlagsutskottet har ansett att det i konstitutionell mening vore mycket naturligare att en sådan förpliktelse är politisk och därmed baserar sig på den vilja som riksdagen uppger i sitt svar (GrUU 5/2004 rd). I sitt utlåtande om den aktuella propositionen anser grundlagsutskottet att det är bäst att den bestämmelse som ålägger regeringen att lämna en redogörelse stryks ur ramlagsförslaget i enlighet med utskottets tidigare ståndpunkt.

Med anledning av grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att 14 § stryks i lagförslaget och att ett uttalande med motsvarande innehåll tas in i detta betänkande (Utskottets förslag till uttalande).

15 (16) §. Ikraftträdande.

Utskottet föreslår att tidpunkten för ikraftträdandet lämnas öppen i 1 mom. i ikraftträdandebestämmelsen, eftersom lagen inte hinner träda i kraft i början av 2007.

2. Lag om ändring av kommunindelningslagen

Regeringen föreslår en totalrevidering av kommunindelningslagens bestämmelser om sammanslagningsunderstöd i samband med ändringar i kommunindelningen. Sammanslagningsunderstöd beviljas för kommunsammanslagningar som träder i kraft vid ingången av 2008—2013. Sammanslagningsunderstödet beviljas till 1,8-faldigt belopp 2008 och 2009 och till 1,4-faldigt belopp 2010 och 2011 jämfört med kommunsammanslagningar som verkställs vid ingången av 2012 och 2013. Sammanslagningsunderstödens struktur och dimensionering bestäms så att understöden sporrar flera kommuner att gå samman till kommuner med betydligt större folkmängd än för närvarande. Sammanslagningsunderstöden graderas på grundval av det totala invånarantalet i den nya kommunen, invånarantalet i alla de andra kommunerna än den största och antalet kommuner som går samman. För kommuner som har stora ekonomiska svårigheter betalas förhöjt sammanslagningsunderstöd vid kommunsammanslagningar som verkställs vid ingången av 2008 och 2009.

Det förslås att eventuella förluster av statsandelar som realiseras vid en kommunsammanslagning kompenseras till fullt belopp i fem år.

Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslag 2 utan ändringar.

3. Lag om ändring och temporär ändring av lagen om överlåtelseskatt

43 b §. Temporär skattefrihet vid kommuners strukturarrangemang.

Enligt gällande lag är kommunerna inte skyldiga att betala överlåtelseskatt när de får fast eller lös egendom i samband med ändringar i kommunindelningen i enlighet med kommunindelningslagen. Skatteskyldighet uppstår inte heller när egendom överförs vid fusion av aktiebolag. I bägge fallen är det fråga om en sådan förändring som inte anses utgöra ett nytt fång.

Skyldighet att betala överlåtelseskatt uppstår däremot enligt gällande lag bl.a. när kommunen eller ett kommunalt ägt aktiebolag placerar en fastighet eller värdepapper som apport i ett annat aktiebolag. Från detta har föreskrivits ett tidsbundet undantag som under vissa specialförutsättningar gäller överlåtelser av hyreshus- eller bostadsrättsfastigheter eller aktier som berättigar till innehav av dessa.

I propositionen konstateras att ett separat aktiebolag är ett ändamålsenligt sätt att organisera besittningen av lokaler vid strukturarrangemang som överensstämmer med målen för kommun- och servicestrukturreformen. För att sådana ändringar som är nödvändiga med tanke på reformen ska vara möjliga, föreslår regeringen att vissa lokalarrangemang som ska göras för att genomföra reformen befrias från överlåtelseskatt för viss tid. Den allmänna förutsättningen är att överlåtelsen har samband med kommun- och servicestrukturreformen.

Skattefriheten ska enligt det föreslagna 43 b § 1 mom. gälla överlåtelser av fastigheter som varit i användning inom socialvårds-, hälso- och sjukvårds-, skol-, ungdoms-, biblioteks- eller brand- och räddningsväsendet eller inom den allmänna förvaltningen liksom i vissa fall inom kultur- och idrottsverksamheten. Det förutsätter att kommunen eller samkommunen överlåter fastigheten till ett aktiebolag som ägs av en eller flera kommuner eller samkommuner och som besitter fastigheter som apport mot aktier i bolaget så att fastigheten används för nämnd verksamhet. Skattefriheten ska på motsvarande sätt gälla överlåtelse av aktier som medför rätt att besitta lokaler i ett bostads- eller fastighetsaktiebolag som används för sådan verksamhet.

Verksamhetsområdena är i propositionen avgränsade så att skattefriheten inte gäller fastigheter som används av kommunernas affärsverksliknande enheter som bedriver näringsverksamhet, t.ex. energiproduktion. Skattefriheten gäller inte heller ovan nämnda kommunala egendom som redan omfattas av temporär skattefrihet.

I sitt utlåtande anser finansutskottet att den föreslagna temporära skattefriheten är nödvändig för att de behövliga strukturella reformerna ska kunna genomföras. Värdet på den fastighetsmassa som kommunerna besitter antingen direkt eller indirekt är betydande, enligt vissa kalkyler som framförts i utskottet ungefär 10 miljarder euro. En del av denna egendomsmassa kommer i varje fall att omfattas av strukturarrangemang. Den överlåtelseskatt som utan specialreglering tas ut för apportöverlåtelser, 4 procent av överlåtelsepriset på fastigheter och 1,6 procent av överlåtelsepriset på aktier, utgör på så vis en avsevärd utgiftspost och kan vara ett hinder för de strukturarrangemang som annars anses vara ändamålsenliga.

Den skattefrihet som regeringen föreslår gäller alla fastigheter och fastighetsaktier inom nämnda verksamhetsområden med undantag för kultur- och idrottsverksamheten. När det gäller den begränsas skattefriheten endast till musei- och teaterfastigheter som är i användning inom kommunens eller samkommunens kulturverksamhet samt simhalls- och idrottsplansfastigheter som används inom idrottsverksamheten. Som grund har främst anförts att verksamhetsområdet för kultur- och idrottsverksamhet är otydligare än för de övriga funktioner som räknas upp i bestämmelsen och att det även förekommer ett privat, konkurrerande utbud på dessa områden.

Finansutskottet anser att den avgränsning som gjorts i fråga om kultur- och idrottsverksamheten är konstgjord och ogrundad och föreslår därför att den slopas. Avgränsningen skulle i praktiken innebära att bl.a. en stor mängd statsunderstödda idrottsanläggningar skulle falla utanför skattefriheten, t.ex. ishallar, stora konstisbanor, närliggande motions- och idrottsanläggningar, motionsspår, friluftsleder och andra rekreationsområden liksom även kommunala idrottshallar som används av skolorna men som inte hör till skolfastigheterna. Detta kan inte anses vara motiverat med tanke på målen för propositionen.

Även kulturutskottet anser att idrott och annan kulturverksamhet hör till kommunens basservice och att regleringen av överlåtelseskatten på idrotts- och kulturfastigheter därför bör vara densamma som för andra fastigheter. Därför föreslår kulturutskottet i sitt utlåtande att 43 b § ändras så som finansutskottet föreslår i sitt utlåtande.

Med anledning av finansutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att 43 b § 1 mom. får följande lydelse: "Om en kommun eller samkommun eller ett av dem ägt aktiebolag som äger och förvaltar fastigheter för fullföljande av en genomförandeplan som avses i 10 § i lagen om en kommun- och servicestrukturreform ( / ) under 2007—2012 överlåter en fastighet som huvudsakligen har varit i direkt användning inom socialvårds-, hälso- och sjukvårds-, skol-, ungdoms-, biblioteks-, kultur-, idrotts- eller brand- och räddningsväsendet eller inom kommunens eller samkommunens allmänna förvaltning till ett aktiebolag som ägs av en kommun eller samkommun och som äger och förvaltar fastigheter för ovan nämnt ändamål och som vederlag får aktier i det mottagande bolaget, återbetalar skatteverket på ansökan den betalade skatten. (Utesl.)"

43 c §. Temporär skattefrihet vid vissa strukturarrangemang inom utbildningen.

I bestämmelsen beskrivs vad som krävs för att strukturarrangemang vid yrkesläroanstalter och yrkeshögskolor ska kunna genomföras utan skyldighet att betala överlåtelseskatt. Behovet av separat reglering beror på att det vid sidan av kommunala instanser även finns ett flertal privata instanser som ordnar yrkesutbildning och är huvudmän för yrkeshögskolor. I sitt utlåtande menar finansutskottet att detta beaktas på behörigt sätt i regleringen och utskottet har inget att anmärka på det egentliga sakinnehållet.

Finansutskottet föreslår dock en ändring av teknisk natur i 2 mom. Avsikten är att den fastighet som ska överlåtas används på det sätt som avses i bestämmelsen både före och efter överlåtelsen. Detta framgår klart av motiven till propositionen. Därför föreslår finansutskottet att 43 c § 2 mom. ändras så att detta syfte framgår och termen "förvärvare" ändras till "överlåtare". Då återbärs skatten förutsatt att den överlåtna fastigheten i huvudsak används för verksamhet för vilken mottagaren, samt i de situationer som avses i 1 mom. 1 punkten även överlåtaren, har fått tillstånd enligt 1 mom. av statsrådet.

Förvaltningsutskottet föreslår att 43 c § ändras så som finansutskottet föreslår i sitt utlåtande.