Bakgrund till propositionen

I propositionen föreslås det att statens bostadsfond läggs ned och att fonden införlivas med statsbudgeten. Fondens återstående medel ska enligt förslaget intäktsföras i statsbudgeten. Ur nya utgiftsmoment i budgeten betalas enligt förslaget de räntestödsavgifter och olika understöd som i dagens läge betalas ur fonden, och ur dessa moment ska också beviljas lånefullmakter och andra fullmakter. Propositionen utgår från den utfästelse i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering enligt vilken regeringen på ett kontrollerat sätt minskar den subventionerade produktionen av bostäder och med utgångspunkten att ett högklassigt boende till skäligt pris främjas genom fritt finansierat bostadsbyggande. Sammantaget anser miljöutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen utan ändringar, men med följande anmärkningar. 

Bostadsfonden har ingen egen personal. Statskontoret administrerar lån och borgen samt räntestöd som beviljats av bostadsfondens medel. Bostadsfonden har en direktion. Direktionen offentliggjorde den 15 november 2023 ett meddelande om fondens framtida åtaganden och likviditet. Slutsatsen av meddelandet var att fondens kassa med nuvarande räntenivå kan täcka de ekonomiska åtaganden som gjorts för de kommande tio åren, men att man därefter måste vara beredd att täcka fondens åtaganden med budgetmedel. Fondens inkomster består av amorteringar på aravalån och räntor på dessa. Aravalånestocken minskar dock, eftersom nya lån inte har beviljats sedan 2007. Aravalånestocken uppgår nu till cirka 2,1 miljarder euro, men 2032 beräknas den uppgå till endast cirka 220 miljoner euro. Utan nya inkomstkällor töms fondens kassa under de kommande tio åren. Nya inkomstkällor för fonden har diskuterats under de senaste åren, men man har inte hittat några genomförbara alternativ. Inte heller en särskild utredningsgruppMiljöministeriets publikationer 2024:8, Tema boende, utgivare miljöministeriet, författare Markus Lahtinen, Essi Eerola, Matti Kuronen och Hannu Ruonavaara, redigerare Anu Karjalainen, Eeva Alho, Mikko Friipyöli, utarbetad av utredningsgruppen för offentligt stödd bostadsproduktion, statens bostadsfond och indirekta stöd identifierade någon sådan modell utifrån sin samlade bedömning. Enligt propositionen är målet att bostadsfinansieringsstöden ska ordnas med budgetmedel i en situation där fondens verksamhet i fortsättningen kräver kapitalisering. Ett annat motiv är att lyfta fram riksdagens budgetmakt och att bättre kunna jämföra bostadsfinansieringsstöden med andra utgifter inom budgetekonomin. 

Utskottet konstaterar att Statens bostadsfond (fram till den 1 december 1993 fonden för utvecklande av bostadsförhållandena) inrättades den 1 januari 1990. Syftet var att effektivisera systemet för finansiering av social bostadsproduktion. Det tidigare systemet, som var bundet till budgetåret, hade visat sig vara oflexibelt för finansieringen av fleråriga byggprojekt. När fonden inrättades var bostadsfinansieringen statligt styrd, men sedan dess har finansieringsstrukturen förändrats i grunden. Finansmarknaden och bostadsmarknaden har utvecklats kraftigt, polariseringen har ökat, byggandet har koncentrerats till tillväxtcentra och konjunkturväxlingar som är typiska för byggandet påverkar den vid varje tid rådande situationen. Lagstiftningen om allmännyttigt och annat boende har utvecklats, förvaltningen har reformerats och bostadsfonden har utvärderats och utvecklats. 

I sitt betänkande från 2022 om statsrådets redogörelse om ett utvecklingsprogram för bostadspolitiken 2021—2028 (MiUB 6/2022 rd — SRR 12/2021 rd) betonade utskottet vikten av att bevara fonden och ansåg att fonden har stärkt bostadspolitikens förutsägbarhet och stabilitet. Enligt riktlinjerna i utvecklingsprogrammet ska fondens metoder för förvärv av inkomster och möjligheter att få kassaflödet att cirkulera utredas i syfte att upprätthålla och öka fondens kapital. Utskottet ansåg det vara viktigt att de ändringsförslag som baserar sig på utredningen lämnas till riksdagen så snart som möjligt. Utskottet betonade i sitt betänkande också programmets riktlinjer om en fast koppling av bostadspolitiken till andra politiksektorer. Bostadspolitiken påverkar också arbetsmarknaden, investeringarna och produktionen, den regionala utvecklingen, den sociala tryggheten, ojämlikhetsutvecklingen, välfärden, de offentliga finanserna och utvecklingen av hushållens skuldsättning. På motsvarande sätt påverkas bostadsmarknaden av beslut inom andra politikområden. En sammanhållen bostadspolitik förutsätter därför ett tväradministrativt helhetsgrepp. Den statligt subventionerade bostadsproduktionen ansågs ha en viktig roll som komplement till utbudet av bostäder på marknadsvillkor och som verktyg för att förebygga segregation samt som stöd för sysselsättningen och den ekonomiska aktiviteten också under lågkonjunkturer.  

Under sakkunnigutfrågningen var inställningen till propositionen i hög grad negativ och den ansågs innebära en stor principiell ändring. Utskottet betonar att det enligt propositionen är centralt att dimensionera stöden och understöden så att basnivån för fullmakterna och understöden är tillräcklig och så att de stöd som beviljas för bostadsproduktionen i första hand kan svara mot de bostadspolitiska behoven och konjunktursvängningarna inom ekonomin och byggbranschen. I propositionsmotiven konstateras också att om överföringen till budgeten genomförs så att fullmakten att bevilja räntestödslån eller understödsanslagen permanent förblir på en låg nivå, kan konsekvenserna bli betydande. De negativa konsekvenser som framfördes vid sakkunnigutfrågningen kan realiseras om det politiskt inte beslutas om tillräckligt stöd för statligt stödd bostadsproduktion, bevillningsfullmakter inte riktas till stimulansåtgärder under lågkonjunkturer eller om de politiska besluten om stöd för bostadsproduktion som finansieras direkt ur budgeten inte är tillräckligt långsiktiga. Samma negativa konsekvenser kan i vilket fall som helst realiseras i och med att bostadsfondens medel minskar inom den närmaste framtiden. Dessa utmaningar kan bemötas med följande åtgärder. 

Tryggande av flexibilitet i den budgetfinansierade lösningen

Utskottet betonar propositionens utgångspunkt att effekterna av att bostadsfonden läggs ned är indirekta och att ett långsiktigt stöd för bostadsproduktionen kan ordnas med budgetfinansiering. Även bostadsfondens verksamhet som en fond utanför statsbudgeten har varit bunden till budgeten i fråga om de fullmakter som beslutas i statsbudgeten för beviljande och godkännande av lån, garantier och bidrag samt för anskaffning av finansiering för de stöd som betalas från fonden. På grund av byggprojektens långa varaktighet är förutsägbarhet och flexibilitet viktiga ramar, och flexibiliteten i finansieringen ska framöver lösas med grundprinciper som skapar flexibilitet i statsbudgeten. Budgetflexibilitet finns i dag på ett annat sätt än när fonden inrättades. Tillgängliga instrument är överförings- och reservationsanslag, nettobudgetering och flerårig budgetering. De fullmakter som används för att betala räntestöd och borgensersättningar finansieras med reservationsanslag, och understöden för statligt stödd bostadsproduktion med ett tvåårigt överföringsanslag. Om en del av bevillningsfullmakten för ett år inte används, får beslut om beviljande av den oanvända delen fattas påföljande år. Fullmaktsnivån kan ändras genom en tilläggsbudgetproposition. Effekterna av en förändring i räntenivån på räntestödsutgifterna bör räknas som utgifter utanför ramarna. I princip kan nedläggningen av fonden betraktas som en teknisk ändring, förutsatt att fullmakterna och anslagen för stöd är tillräckliga och att deras behandling inom ramarna är flexibel. 

Utskottet betonar därför att räntestödsfullmakterna på samma sätt som tidigare kan användas konjunkturpolitiskt. Ur denna synvinkel är det väsentligt att räntestödsutgifter och borgensersättningar för statligt stödd bostadsproduktion, som tidigare betalats från bostadsfonden, enligt statsrådets plan för de offentliga finanserna räknas som utgifter utanför ramarna från och med 2026. För att möjliggöra konjunkturrelaterade reaktioner bör fullmakterna att bevilja räntestödslån kunna ändras flexibelt beroende på konjunkturen och inte bindas till en viss nivå. 

Långsiktigt arbete för att motverka segregation

Enligt propositionen har statligt stödda bostadsproduktionen som ska tillhandahålla bostäder med skäliga boendekostnader en betydande roll också när det gäller att förebygga och motarbeta segregation, främja social balans och erbjuda flera boendealternativ för mindre bemedlade. Utskottet betonar att propositionens konsekvenser till exempel för segregationen är indirekta, eftersom ändringen av finansieringssystemet inte direkt påverkar räntestöds- eller understödsfullmakterna. De stödsystem för statligt stödd bostadsproduktion som föreskrivs i lag för att minska segregation och hemlöshet kvarstår i lagstiftningen, men tillräcklig finansiering är nödvändig för att genomföra dem. I lagstiftningen har det dock inte föreskrivits någon miniminivå för statligt stödd bostadsproduktion.  

Enligt propositionsmotiven och den grundlagsexpert som utskottet hört har statens bostadsfond för närvarande en betydande roll i finansieringen av bostadsproduktionen och därmed i fullgörandet av det allmännas skyldighet att främja bostadsproduktionen enligt 19 § 4 mom. i grundlagen. Grundlagen förutsätter inte i sig att det finns en statlig bostadsfond eller att bostadsproduktionen stöds uttryckligen via en fond utanför budgeten, utan finansieringen av den statligt stödda bostadsproduktionen kan genomföras direkt genom statsbudgeten också på det sätt som avses i propositionen. Med tanke på detta är det av betydelse att propositionen inte föreslår försämringar i stödsystemen för boende och att den inte ändrar stödformerna för statligt stödd bostadsproduktion. Även om rätten till bostad i huvudsak ska tillgodoses genom individernas egen aktivitet, omfattas utsatta grupper också av den skyldighet som följer av grundlagen och internationella människorättskonventioner för det allmänna att främja boende, vilket i sin tur kan ske genom en samverkan av olika stödformer och inte förutsätter att vissa administrativa arrangemang eller lagstiftningslösningar för att ordna bostadsstödet förblir oförändrade. Grupper som behöver särskilt stöd, till exempel äldre med nedsatt funktionsförmåga eller minnessjukdom, personer med funktionsnedsättning, rehabiliteringsklienter inom missbrukarvården och mentalvården, hemlösa samt studerande, behöver statligt stödd bostadsproduktion för att hitta en bostad och kunna finansiera sitt boende. Deras valmöjligheter på bostadsmarknaden är snävare än för övriga grupper och de kan i många fall inte själva ordna sitt boende. Nivån på understöden till grupper med särskilda behov måste därför bedömas mot denna bakgrund. Eftersom investeringsunderstödet kompenserar särskilda boendelösningar och förutsätter att bostäder riktas till specialgruppen i fråga, är också propositionens lösning motiverad till den del det inte tas ut någon borgensavgift för lån som godkänts för bostadsprojekt som är avsedda för specialgrupper. 

Borgensavgifter

I propositionen föreslås det att borgensavgifter införs för räntestödslån för statligt stödd bostadsproduktion. I och med införandet av borgensavgifter för nya räntestödslån tas det också inom bostadsfinansieringen i täckande grad ut en avgift för statsborgen. Syftet med införandet av borgensavgifter är att låntagarna noggrannare än i dagens läge ska bedöma sina nya investeringar i statligt stött bostadsbyggande. Den föreslagna borgensavgiften är dock liten, och avsikten är inte att förhindra behövliga och motiverade projekt. För långvariga och kortvariga räntestödslån införs en borgensavgift på 0,5 procent. Borgensavgift ska tas ut för nya nybyggnads-, ombyggnads- och anskaffningslån. Borgensavgift tas inte ut för sådana objekt med långvarigt räntestöd som beviljas investeringsunderstöd för grupper med särskilda behov och inte heller för studentbostäder. 

Den borgensavgift som tas ut för nya räntestödslån är en utgift som kan inkluderas i självkostnadshyran eller täckas med bruksvederlag för bostadsrättsbostäder. Avgiften höjer alltså i någon mån priset på boende. En höjning som motsvarar den föreslagna nivån på 0,5 procent bedöms inte vara betydande för enskilda hushåll. Det bedöms att borgensavgiften kalkylmässigt kan höja den genomsnittliga hyran i ett nytt bostadsobjekt med cirka 5—10 cent per kvadratmeter boyta per månad. Dessutom kan man jämna ut hyrorna för å ena sidan hyreshus och hyresbostäder som beviljats räntestöds- och aravalån och som ägs av samma ägare och å andra sidan bruksvederlagen för bostadsrättsbostäder som ägs av samma ägare. Efter utjämningen fördelar sig borgensavgiftens inverkan på hyrorna och bruksvederlagen ofta på hela bostadsbeståndet, och effekten är mycket liten ur enskilda boendes perspektiv. Priseffekten begränsas också av att borgensavgiften endast gäller nya lån. 

Utskottet anser det positivt att propositionsmotiven beskriver borgensavgiftens inverkan på låntagarens riskhantering och borgensavgiftens mål att öka bedömningen av hållbarheten i låntagarens projekt. Borgensavgiften motiveras med att staten när den beviljar borgen regelbundet tar ut borgensavgiften. Borgensavgiften utvidgas således från borgenslån till räntestödslån. Borgensavgifterna har inte dimensionerats enligt borgensersättningarna eller riskerna med dem, men staten orsakas utgifter för borgensersättningarna. Åren 2020—2024 betalades i genomsnitt 2,9 miljoner euro i borgensersättningar, men variationen är stor. 

Avslutningsvis

Utskottet välkomnar att propositionen innehåller en omfattande konsekvensbedömning, enligt vilken riskerna med förslaget gäller antalet bostäder som byggs, hyresnivån och bostadsutbudet samt ökad segregation, hemlöshet och utsatthet. Riskernas förverkligande är dock inte direkt kopplat till nedläggningen av bostadsfonden och överföringen till budgetekonomin, utan till den totala nivån på räntestöd och understöd och till de indirekta konsekvenserna. När det gäller konsekvenserna är det särskilt viktigt att bedöma de sammantagna konsekvenserna. Effekterna av nedskärningarna i de direkta stöden kan beräknas i euro, medan effekterna av statligt stödd produktion uppstår på lång sikt beroende på hur mycket statligt stödd bostadsproduktion som byggs och frigörs från begränsningar. 

Utskottet betonar att det även i fortsättningen är viktigt att sträva efter att säkerställa långsiktigheten i den stödda bostadsproduktionen, det vill säga finansieringen över regeringsperioderna. Problemet med långsiktighet har identifierats också tidigare, men när fonden införlivas med budgeten måste man fästa särskild uppmärksamhet vid användningen och utvecklandet av flexibilitetsmekanismerna för att undvika de möjliga negativa konsekvenser som identifierats i propositionen och som lyfts fram vid sakkunnigutfrågningen. Det är därför viktigt att följa hur målet om långsiktighet uppnås och vid behov reagera för att säkerställa en tillräckligt förutsägbar verksamhetsmiljö för projektaktörerna.