Allmän motivering

Allmänt

Miljöskyddslagen är vår mest centrala lag för att förhindra miljöförstöring. Tack vare vår miljölagstiftning har den industriella belastningen minskat betydligt och miljöns tillstånd har utvecklats huvudsakligen positivt. Lagen tryggar ett gott tillstånd för vatten, luft och mark och har samtidigt skapat bra villkor för företag och en grund för utveckling av lösningar som bygger på ren teknik.

En totalrevidering av miljöskyddslagstiftningen behövs eftersom lagen på grund av ett flertal mindre ändringar har blivit strukturellt oenhetlig och delvis svårtydd. Särskilt Europeiska unionens lagstiftning har utvecklats betydligt och ändringarna har huvudsakligen genomförs genom ändringar i miljöskyddslagen. Det bör allmänt konstateras att regleringens innehåll huvudsakligen bestäms av EU:s lagstiftning och att det inte finns särskilt många bestämmelser och något större regleringsbehov som har nationella utgångspunkter.

Miljöskyddslagen tillämpas i princip på all verksamhet som orsakar eller kan orsaka förorening av miljön. Lagen innehåller bl.a. tillstånds-, registrerings- och anmälningsskyldighet samt ersättnings- och rengöringsskyldighet för verksamhetsutövare och dessutom bestämmelser om allmänhetens rätt att delta i beslutsfattande om sin livsmiljö. Lagens syfte är att trygga en sund och trivsam samt hållbar och mångsidig miljö. Det är också viktigt att verksamhetsutövare har en förutsägbar omvärld där tillstånd fås utan dröjsmål.

Av propositionen framgår att lagen trots sina strukturella brister anses ha fungerat förhållandevis bra. Sakkunniga som utskottet har hört bekräftar denna uppfattning. Propositionen har beretts i arbetsgrupper på bred bas och måste på det hela taget anses vara av hög kvalitet. Lagen har en tydligare struktur och sett till grundlagens krav är förhållandet mellan bestämmelser på lagnivå och reglering genom förordning allmänt taget mer precist och beaktar kraven enligt grundlagen bättre än förr. Det rör sig om en fullständig omarbetning, men innehållsmässigt skiljer sig propositionen allmänt taget inte särskilt mycket från den gällande lagen.

Men förvaltningens resurser har minskat och i fortsättningen krävs ett effektivare system för att handläggningstiderna för tillstånd ska förbli skäliga. Möjligheterna till lättare förfaranden för tillstånd och annat har utretts i flera år, men relevanta förslag har enligt propositionen endast gått att ta med i ytterst begränsad utsträckning, eftersom lagen genomför ett EU-direktiv (2010/75/EU, Industrial Emission Directive, IED), det s.k. industriutsläppsdirektivet, som redan borde ha genomförts. Utskottet vill betona att det med avseende på att trygga förvaltningens verksamhetsförutsättningar är väsentligt att den andra fasen av utvecklingen av tillståndssystemet genomförs i skyndsam ordning.

Utskottet har i flera omgångar betonat att miljöförvaltningen måste få tillräckliga resurser för att sköta sina lagfästa uppgifter för att trygga dels en hög nivå på miljöskyddet, dels en smidig handläggning av tillstånd. Dessutom har utskottet krävt åtgärder av regeringen för en mer effektiv tillsyn av miljöskyddet. Det är alltså vad utskottet nu fokuserar på, direkt eller indirekt. Dessutom har utskottet utifrån grundlagsutskottets utlåtande bedömt propositionen med avseende på 80 § i grundlagen.

BAT-slutsatserna som gäller bästa tillgängliga teknik

Ett av regeringens centrala mål är att industriutsläppsdirektivet ska bli en del av vår nationella lagstiftning. Den främsta ändringen jämfört med nuläget gäller i det avseendet de s.k. BAT-slutsatserna om bästa tillgängliga teknik (Best Available Techniques, BAT), som i fråga om utsläppsgränserna blir rättsligt bindande, medan de hittills har utgjort jämförelsematerial som ska beaktas vid tillståndsprövningen. BAT-slutsatserna meddelas genom kommissionens genomförandebeslut, och de är direkt förpliktande för medlemsstaterna. De ses över med jämna mellanrum, och efter varje översyn ska också miljötillstånden ses över enligt de nya slutsatserna inom fyra år från det att slutsatserna offentliggjorts. Undantag kan beviljas om BAT-slutsatserna annars leder till oskäligt höga kostnader jämfört med miljövinsterna.

Verksamhetsutövare har vid utfrågningen av sakkunniga betonat att den flexibilitet som direktivet medger måste införas i den nationella lagstiftningen när BAT-slutsatserna i princip blir bindande. Lagförslaget omfattar en möjlighet till avsteg från utsläppsnivåerna enligt slutsatserna på villkor som uppställs i direktivet.

Miljöutskottet anser det ändamålsenligt och välkommet att flexibilitet inkluderas i propositionen. Tidsfristen på fyra år lämpar sig t.ex. inte för vissa verksamheter, såsom oljeraffinaderier, som går cirka fem år och där en återinvestering skulle kräva att anläggningen stoppas, vilket medför både oskäliga kostnader i relation till miljövinsterna och större utsläpp än normalt vid startfasen. Därför är det motiverat att vid behov bevilja förlängd tid med stöd av 81 § i lagförslaget på de grunder som ingår i 78 §. Också ekonomiutskottet har i sitt utlåtande välkomnat att man vid genomförandet av direktivet i den nationella lagstiftningen strävar efter att införa alla möjligheter till undantag som direktivet tillåter.

Utskottet anser att detaljmotiveringen i propositionen innehåller en grundlig utredning av situationer då undantag sannolikt kommer på fråga. Utgångspunkten är att när kriterierna för att bevilja undantag blir uppfyllda ska inställningen till undantag inte vara återhållsam, utan möjligheten till undantag ska ses som en behövlig del av det annars bindande och ganska rigida systemet med BAT-slutsatser. Därför vill utskottet betona att ministeriet ska utarbeta tillräckliga anvisningar tillsammans med centrala intressenter om tillämpning av BAT-undantag.

Verksamhetsutövarna har vid utfrågning av sakkunniga föreslagit att 76 § ska förtydligas, och uttryckt kritik över att bestämmelsen är oklar i fråga om när slutsatser och vilka olika slutsatser kan komma i fråga då tillståndsprocessen redan är i gång. Industrin menar att slutsatser som gäller sidoverksamheter inte bör tillämpas mitt i en tillståndsprocess som aktualiserats på grund av offentliggörandet av BAT-slutsatser som gäller den huvudsakliga verksamheten, om verksamhetsutövaren inte separat ber om det. Stora industrianläggningar kan omfattas av BAT-slutsatser för den huvudsakliga verksamheten och dessutom flera BAT-slutsatser för sidoverksamheten. Ekonomiutskottet har i sitt utlåtande hänvisat till att man i Sverige har stannat för en lösning som är skäligare för de berörda anläggningarna och tydligare med tanke på tillståndsprövningen genom att bestämma att BAT-slutsatser som införts efter att tillståndsärendet inletts inte beaktas i tillståndsprövningen, såvida inte anläggningen själv begär det. Ekonomiutskottet understryker att ett av de främsta målen med bindande BAT-slutsatser är att industrierna i hela EU ska bemötas jämlikt i fråga om den tillämpade regleringen och att den nämnda oklarheten i direktivet talar för att lagens bestämmelser om skälighet tillämpas i så vid mening som möjligt.

Miljöutskottet konstaterar att enligt 76 § i förslaget till miljöskyddslag tillämpas slutsatser som trätt i kraft efter det att miljötillståndsärendet inletts endast om det är skäligt för sökanden med beaktande av innehållet i tillståndsansökan och slutsatserna och tidpunkten för slutsatsernas ikraftträdande. Dessutom föreslår utskottet att 80 § ska kompletteras med en bestämmelse enligt industriutsläppsdirektivet om att när tillståndsvillkoren ses över med anledning av BAT-slutsatser för den huvudsakliga verksamheten, ska alla nya och uppdaterade BAT-slutsatser som tillämpas på anläggningen och som har godkänts efter beviljandet av föregående tillstånd eller efter översynen bli beaktade.

Utskottet anser att när det uttryckligen sägs i industriutsläppsdirektivet att också BAT-slutsatser för sidoverksamheten ska beaktas under pågående tillståndsprocess för den huvudsakliga verksamheten, kan beaktandet inte vara beroende av verksamhetsutövarens bedömning. Däremot följer det av principen om skydd för berättigade förväntningar att sidoslutsatser beaktas endast om det är skäligt med avseende på verksamhetsutövaren. Enligt detaljmotiven i propositionen (s. 125/II) skulle det vara oskäligt att behöva tillämpa de slutsatser som trätt i kraft efter det att ärendet inletts, t.ex. i det fallet att tillståndsansökan till följd av det kräver komplettering och det skulle vara nödvändigt att kungöra ansökan på nytt, vilket skulle fördröja handläggningen av ärendet betydligt. För iakttagande av utsläppsnivåerna kunde man för att säkerställa rimligheten också fastställa övergångstider som vid behov skulle vara längre än fyra år efter det att slutsatserna offentliggjorts.

Miljöutskottet anser att särskilt övergångstider i de flesta fall kan leda till ett slutresultat där den beskrivna överraskande tillämpligheten av BAT-slutsatser för sidoverksamhet mitt i tillståndsprocessen för BAT-slutsatserna för den huvudsakliga verksamheten ändå inte skulle leda till ett slutresultat som är oskäligt för verksamhetsutövaren, utan tvärtom vore ändamålsenligt både för tillståndsmyndigheten och verksamhetsutövaren. På så sätt skulle en ny tillståndskontroll till följd av BAT-slutsatserna inte behöva aktualiseras kort efter att en pågående tillståndsprocess är avslutad. Men eftersom det ändå kan leda till olika tolkningar i olika myndigheter att avgörandet beror på prövning av skälighet, bör tillämpningen följas upp och vid behov bör en regeländring övervägas. Direktivbestämmelsen tolkas dessutom något olika i olika medlemsländer. Också därför är det motiverat med en omsorgsfull uppföljning av praxis. Utskottet vill betona att det är ytterst viktigt att det inte blir stockning i tillståndsförfarandena på så sätt att det hindrar industrins verksamhetsförutsättningar.

Också förvaltningsutskottet betonar att det är viktigt att tillståndsmyndigheten och verksamhetsutövaren för en dialog under handläggningen. Till exempel vid bedömningen av kriterierna för bästa tillgängliga teknik ska tillståndsmyndigheten enligt 75 § 3 mom. höra verksamhetsutövaren om de tillståndsvillkor som meddelas enligt momentet, om de avviker väsentligt från det som sökanden anger i sin ansökan. Om ansökan kompletteras till följd av hörandet ska tillståndsmyndigheten överväga att på nytt kungöra tillståndsansökan eller ordna nytt hörande på samma grunder som i övrigt, när ansökan kompletteras efter remiss- och hörandeförfarande. Utskottet menar att detta kan minska behovet att överklaga och förkorta den samlade handläggningstiden.

Miljöförvaltningens resurser och smidigare tillståndsförfarande

Av propositionen framgår det att revideringen av miljöskyddslagen och genomförandet av direktivet om industriutsläpp kräver större resurser för tillstånds- och tillsynsmyndigheterna och för fullföljdsdomstolarna. Direktivgenomförandet förväntas medföra stor ärendebalans på både tillsynsmyndigheterna och tillståndsmyndigheterna eftersom tillstånden för anläggningarna måste kontrolleras när de nya bestämmelserna och BAT-slutsatserna införs. Verkställandet kräver också extra resurser för tillsyn.

Miljöutskottet instämmer med förvaltnings-, jord- och skogsbruks- och ekonomiutskottet i att det är positivt att regeringen vill medverka till att miljöskyddsärenden i allt högre grad handläggs elektroniskt. En elektronisk handläggning av tillståndsansökningar medför betydligt större effektivitet och kan också ge bättre kvalitet. Propositionen har också som syfte att främja information på elektronisk väg. Därmed kan man förbättra informationen om miljöfrågor och ge allmänheten bättre möjligheter till deltagande.

I detta sammanhang vill utskottet också påminna om den planerade strukturpolitiska modellen, som breddar tillämpningen av överläggningar på förhand och styrning i förväg mellan myndigheterna och verksamhetsutövarna. Mer proaktiv dialog kan enligt utskottet förbättra kvaliteten på tillståndsansökningarna och därmed snabba upp tillståndsprocessen. Tillståndsförfarandets längd kan också påverkas av den föreslagna 40 § om komplettering av ansökan. Om ansökan är bristfällig ska sökanden enligt paragrafen ges tillfälle att komplettera ansökan. Men om ansökan inte kompletteras inom utsatt tid, kan ärendet lämnas utan prövning. Den nya bestämmelsen kan påskynda kompletteringen av ansökan och på så sätt i praktiken påverka handläggningstiden.

Utskottet konstaterar att också den föreslagna 80 § om översyn av tillstånd på grund av nya slutsatser beaktar strävan att undvika handläggning av onödiga tillståndsansökningar med påföljande administrativ börda för tillståndsmyndigheter och verksamhetsutövare. Paragrafens 3 mom. innehåller ett förfarande enligt direktivet, som innebär att nya slutsatser inte automatiskt betyder att tillstånden och tillståndsvillkoren måste ses över, utan tillsynsmyndigheten får först bedöma om en översyn är nödvändig utifrån informationen från verksamhetsutövaren. Om tillståndsvillkoren inte behöver ses över ska myndigheten meddela verksamhetsutövaren sin bedömning, behandlingen av översynsärendet avslutas och verksamheten kan fortsätta på tidigare villkor. Miljöutskottet instämmer med förvaltningsutskottet i att förfarandet är ändamålsenligt.

Minskade administrativa resurser tvingar i fortsättningen fram ett effektivare tillståndssystem för att handläggningstiderna ska förbli skäliga. Utskottet vill betona att det också med tanke på företagens verksamhetsförutsättningar och eventuella industriella investeringar är av stor vikt att miljöförvaltningen ges de resurser den behöver för att sköta sina lagstadgade uppgifter. Miljötillstånden måste handläggas snabbt och smidigt och på ett sätt som är acceptabelt och lämpligt ur hela samhällets synvinkel och som håller hög standard i fråga om miljöskyddet. Miljöförvaltningen måste således tillförsäkras tillräckligt med resurser och expertis. Överbelastningen måste åtgärdas med det snaraste, bl.a. i fråga om torvärenden. Här påpekar utskottet också att det föreslår en förlängning av tidsfristen för ansökan om tillstånd i 230 §. Syftet är att förhindra att den redan svåra situationen med anhopningen av tillståndsansökningar förvärras ytterligare.

Med hänvisning till det som sägs ovan och till utlåtandena från förvaltningsutskottet, jord- och skogsbruksutskottet respektive ekonomiutskottet anser miljöutskottet det dessutom nödvändigt att man också i fortsättningen försöker göra miljötillståndsförfarandena smidigare och snabbare. Att effektivisera myndighetsarbetet har funnits med som aspekt i beredningen av propositionen, men effektiviseringsåtgärderna och ett lättare tillståndsförfarande ingår egentligen som uppdrag i beredningsprojektet för andra fasen av miljöskyddslagen. Utskottet vill påskynda att lagberedningsprojektet genomförs inom utsatt tid. Utskottet konstaterar i sammanhanget också att jord- och skogsbruksutskottet i sitt utlåtande har ansett att tillståndsförfarandet för fiskodling i recirkulationsanläggningar bör frångås helt eller åtminstone förenklas märkbart. Undersökningar visar nämligen att fiskodling i recirkulerande system har liten och hanterbar miljöpåverkan, samtidigt som möjligheterna att öka fiskodlingen särskilt i inlandsvattnen växer stort. Behandlingen av detta förslag bör ingå i beredningsprojektet för andra fasen. Med hänvisning till detta föreslår utskottet att riksdagen godkänner ett uttalande enligt vilket regeringen förutsätts se till att det finns tillräckliga resurser för en snabb behandling av miljötillstånd att den skyndsamt genomför en reform som effektiviserar, förenklar och försnabbar miljötillståndsförfarandena och där systemet för sökande av ändring enligt miljöskyddslagen ses över genom en utredning av möjligheten att införa besvärstillstånd (Utskottets förslag till uttalande 1).

Effektivare efterkontroll av miljöskyddet

Enligt förslaget till miljöskyddslag ska närings-, trafik- och miljöcentralerna och de kommunala miljövårdsmyndigheterna vara tillsynsmyndigheter precis som nu. Det som är nytt i lagen är bestämmelserna om allmänna principer för tillsyn, bestämmelserna om tillsynsplaner och tillsynsprogram och bestämmelserna om riskbedömning som grund för tillsyn. Tillsynsmyndigheten ska upprätta en tillsynsplan och den ska innehålla uppgifter om miljöförhållandena i området, tillgängliga resurser och metoder för tillsyn plus ett tillsynsprogram med information om tillsynsobjekten och regelbundna tillsynsåtgärder. Genom tillsynsbestämmelserna genomförs förpliktelserna om tillsyn i direktivet om industriutsläpp.

Utskottet välkomnar att propositionen också innehåller bestämmelser om att införa en tillsynsavgift, som utskottet har efterlyst flera gånger. Det bör dock noteras att största delen av utgifterna för både kommunernas och närings-, trafik- och miljöcentralernas tillsyn enligt miljöskyddslagen måste bekostas med skatteinkomster också efter det att avgifterna införs, eftersom avgiftsbelagda inspektioner och rapportgenomgångar bara utgör en del av allt arbete som tillsynsmyndigheterna utför.

Miljöutskottet välkomnar i likhet med förvaltningsutskottet, jord- och skogsbruksutskottet och ekonomiutskottet en mer systematisk tillsyn. Då kan resurserna användas effektivare och för rätt ändamål miljöskyddsmässigt sett. Avgifter ska införas för sådan regelbunden tillsyn över anläggningar som anges i tillsynsprogrammet, inbegripet inspektioner och granskning av periodiska rapporter och inspektioner som hänför sig till ett förvaltningstvångsförfarande. En myndighet kan ta ut en avgift som högst motsvarar det genomsnittliga självkostnadspriset för åtgärden. Förslaget innebär att närmare bestämmelser om avgifterna utfärdas genom förordning av statsrådet och om kommunernas avgifter i kommunernas taxebeslut. Miljöutskottet föreslår att 205 och 206 § om avgifterna ändras på det sätt som framgår närmare av detaljmotiven.

Med tillsynsavgifterna kan man förbättra tillsynsresurserna och därmed också förbättra tillsynen, betonar utskottet. För att det ska bli så måste inkomsterna från avgifterna faktiskt användas för tillsyn. Den eftersträvande effekten kan emellertid inte uppnås om andra anslag för tillsyn samtidigt skärs ner. Med hänvisning till det som sägs ovan föreslår utskottet att riksdagen godkänner ett uttalande där regeringen förutsätts se till att närings-, trafik- och miljöcentralerna faktiskt använder intäkterna av tillsynsavgifterna till tillsyn utan att övriga tillsynsmedel minskas (Utskottets förslag till uttalande 2).

Förvaltningstvång

Miljöutskottet har ägnat särskild uppmärksamhet åt bestämmelserna i propositionen i fråga om förvaltningstvång. I 179 § i miljöskyddslagen föreslås en ny bestämmelse om tillsynsmyndighetens åtgärder vid lagstridigt förfarande. Bestämmelsen motsvarar 14 kap. 2 § i vattenlagen. Om miljöskyddslagen eller med stöd av den utfärdade bestämmelser eller meddelade villkor, förelägganden och föreskrifter inte har iakttagits, ska tillsynsmyndigheten med hänsyn till sakens natur uppmana den som gjort sig skyldig till överträdelsen att upphöra med förfarandet. Myndigheten ska också vidta åtgärder för att väcka ett förvaltningstvångsärende som avses i 175 och 176 §.

Med hänvisning till de senaste tidernas händelser anser utskottet att det är särskilt viktigt och angeläget att fästa uppmärksamhet vid bestämmelserna om förvaltningstvång och vill samtidigt betona både verksamhetsutövarens och tillsynsmyndighetens skyldighet att bidra till behövliga åtgärder vid undantagssituationer. I samband med ett lagstridigt förfarande ska verksamhetsutövaren omedelbart vidta korrigerande åtgärder och underrätta tillsynsmyndigheten om saken. Myndigheten ska aktivt övervaka situationen och vid behov tillgripa uppmaningar och förvaltningstvång.

Som det konstateras i motiveringen i propositionen framgår de centrala kraven på tillståndspliktig verksamhet av tillståndsbestämmelserna och en del också av ansökningen. De krav som ställts på verksamheten kan också framgå av de allmänt bindande bestämmelserna enligt näringsgren, såsom av statsrådets förordningar. De ska iakttas både vid tillståndspliktig verksamhet och vid registrerad verksamhet. Utskottet vill betona att en effektiv tillsyn över miljötillstånden i praktiken förutsätter att tillståndsansökningarna och tillståndsbesluten är väl gjorda och att de är tillräckligt entydiga och klara.

Den föreslagna undantagsbestämmelsen i 181 § om avbrytande av verksamhet har preciserats i förhållande till 86 § i den gällande lagen. Om det finns en risk för förorening av miljön eller fara för människans hälsa ska verksamheten enligt paragrafen avbrytas, om de möjliga konsekvenserna är omedelbara och allvarliga. Miljöskadeverkningarna ska vara betydande för att avbrott ska komma på fråga. Lagstridig verksamhet är inte en förutsättning för tillämpningen. I enlighet med proportionalitetsprincipen kan hela verksamheten inte avbrytas, om avbrottet går att begränsa till den del av verksamheten som orsakar skada. Myndigheten behöver ändå inte invänta verksamhetsutövarens åtgärder, om de negativa hälsoeffekterna eller risken för förorening av miljön är så omedelbar och allvarlig att ett dröjsmål strider mot allmänt intresse.

Omfattande industriprocesser kan i allmänhet inte avbrytas på ett enkelt sätt, utan det måste i praktiken ske på ett kontrollerat sätt bl.a. för att hindra okontrollerade miljökonsekvenser. Kontakten med verksamhetsutövaren är således viktig och verksamhetsutövaren ska kunna närvara när verksamheten avbryts.

I 3 mom. finns en ny bestämmelse om fördelningen av behörigheten mellan myndigheterna vid tillämpningen av paragrafen. Tillståndspliktig verksamhet avbryts av den statliga tillsynsmyndigheten om miljötillståndet beviljas av den statliga miljötillståndsmyndigheten och av den kommunala miljövårdsmyndigheten om tillståndet beviljas av den.

Utskottet konstaterar att miljöministeriet har publicerat nya tillsynsanvisningar som är strängare än förr när det gäller att tillgripa förvaltningstvång vid behov. Även om förvaltningstvång endast behövs i undantagsfall, måste tillsynen vara på en sådan nivå att tillsynsmyndigheten känner till läget och har förmåga att agera som lagen föreskriver. Tillsynsanvisningarna bör ses över i samband med att denna lagändring träder i kraft.

Förläggning av torvutvinning

Statsrådets principbeslut av den 30 augusti 2012 innehåller samlade riktlinjer om nyttjande och skydd av Finlands myr- och torvmarker. Riktlinjerna baserar sig på ett förslag till en nationell strategi för ett hållbart och ansvarsfullt nyttjande och skydd av myr- och torvmarker. Strategin togs fram av en brett sammansatt arbetsgrupp tillsatt av jord- och skogsbruksministeriet. Enligt principbeslutet samordnas ett hållbart och ansvarsfullt nyttjande och skydd av myr- och torvmarker genom att styra ny markanvändning som på ett betydande sätt förändrar myrarna till myrar och torvmarker som redan är utdikade eller vars naturtillstånd annars har förändrats betydligt, genom att genomföra sektorspecifika riktlinjer för ett hållbart och ansvarsfullt nyttjande och skydd av myr- och torvmarker och genom att göra nätverket av skyddade myrar mer representativt och ekologiskt fungerande.

Enligt riktlinjerna i principbeslutet väljs objekten ut med hjälp av en naturtillståndsskala i sex steg och därtill anslutna rekommendationer om nyttjandet. Rekommendationerna bifogas både strategin och principbeslutet. Utskottet vill betona att enligt den allmänna rekommendation som bifogas principbeslutet är det ett allmänt mål att torvutvinningen ska gälla myrar av klasserna 1 och 0.

Syftet med 13 § i förslaget till miljöskyddslag är att bidra till målet att styra torvutvinningen till myrar och torvmarker som redan är utdikade eller vars naturtillstånd annars har förändrats betydligt. Bestämmelsens syfte är att i tillståndsprövningen beakta andra än med stöd av miljöskyddslagen skyddade naturvärden. Eftersom miljöskyddslagen är en utsläppslag, kan lokala naturvärden som förloras på grund av fysisk ändring till följd av placering av produktionsfältet och inte på grund av föroreningseffekt till följd av placeringen inte beaktas vid tillståndsprövningen enligt den gällande lagenHFD:s första principiella avgörande 2005:27..

Det måste i sammanhanget konstateras att förorening av vatten har betraktats som ett centralt miljöproblem i samband med torvutvinning. Därför har tillståndspraxis för nya produktionsfält skärpts tydligt under de senaste åren. Vattenhanteringen på översilningsfält har effektiviserats väsentligt, men undantagssituationer är fortfarande ett problem med avseende på vattenvården, i synnerhet de årliga översvämningarna. Syftet med den föreslagna 13 § är dock att särskilt skydda naturvärdena i myrarna från dräneringseffekter av torvutvinningen. Utskottet konstaterar att det med avseende på lagstiftningssystematiken inte kan betraktas som det bästa möjliga alternativet att placera denna typ av reglering i miljöskyddslagen. Men lösningen kan ändå accepteras på grund av att bestämmelsen innefattar en hög tröskel, möjligheter till undantag och de ändringar som utskottet föreslår för mer noggrann avgränsning och ökad exakthet som utskottet framställer nedan.

Geologiska forskningscentralen bedömer att ca 1,2 miljoner hektar av Finlands myrar lämpar sig tekniskt för torvutvinning. Av denna mängd är ca 62 000 hektar i produktion, ca 530 000 hektar utdikade och ca 620 000 hektar odikade. Torvutvinningen beräknas behöva ca 50 000 ha ny areal före utgången av 2020.

Under utskottsbehandlingen har centralen färdigställt en utredning om hur myrarna kan kategoriseras enligt en naturtillståndsskala. Enligt utredningen är andelarna enligt areal för graden av naturtillstånd i fråga om klassificerade myrar följande: klasserna 0—1: 53 %, klass 2: 31 %, klass 3: 14 %, klass 4: 1 % och klass 5: under 1 %. Motsvarande tal uttryckt i areal är: klasserna 0—1: 1 100 000 ha, klass 2: 640 000 ha, klass 3: 290 000 ha, klass 4: 25 000 ha och klass 5: 5 725 ha.

I de fem landskapsplaner där torvutvinningsområdena har planerats enligt statsrådets riksomfattande mål för områdesanvändning från 2008 har över två gånger fler myrar i klasserna 0—2 anvisats som torvutvinningsområden än vad som enligt beräkningarna behövs i hela landet. Men dessa områden är inte nödvändigtvis i torvproducenternas besittning nu eller i framtiden, så det handlar om en teoretisk potential.

Utfrågningen i utskottet har också gett information från torvproducenterna om placeringen av torvutvinningen och om fördelningen av områden för torvutvinning enligt kategorierna i naturtillståndsskalan. Den visar att av de myrar som är lämpliga för torvutvinning och som är i torvproducenternas besittning hör uppskattningsvis cirka hälften till klasserna 0—1 och omkring 30 procent till klass 2. Cirka 20 procent av myrarna kan inte alls utnyttjas då utgångspunkten enligt propositionsmotiven är att myrar i klasserna 0—2 inte ingår i bestämmelsens tillämpningsområde.

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att de faktorer som ska beaktas vid bedömning av betydelsen av naturvärden inte i paragrafens ganska allmänna formulering väsentligen preciserar innehållet i grunderna för avslag av tillstånd. Därför anser utskottet det problematiskt att det på grundval av bestämmelsen är rätt svårt att förutsäga när tillstånd för placering av torvutvinning inte beviljas. Detsamma gäller bemyndigandet att utfärda förordning: grundlagsutskottet anser det därför nödvändigt att paragrafen preciseras för att den ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Jord- och skogsbruksutskottet har i sitt utlåtande ansett att 13 § måste ändras så att den tydligare motsvarar propositionens detaljmotiv. Jord- och skogsbruksutskottet föreslår att 13 § ska ändras så att myrar i klasserna 0—2 i praktiken förblir i torvutvinning genom en bestämmelse om att paragrafen inte ska tillämpas, om det är fråga om en myr med både utdikade och odikade delar där en utdikning förhindrar hydrologisk förbindelse mellan myren och omgivningen. Dessutom behövs det också en precisering om att bestämmelsen uttryckligen gäller hotade typer av myrbiotoper och inte alla generellt utrotningshotade arter eller hotade livsmiljöer som finns i området.

Också ekonomiutskottet ser det i sitt utlåtande som nödvändigt att 13 § preciseras så att syftet enligt motiven till lagförslaget och uttalandet vid statsrådets allmänna sammanträde framgår entydigt även av paragrafen. Det förutsätter att bestämmelsen preciseras till exempel i den riktning som framförs i jord- och skogsbruksministeriets utlåtande, dvs. så att myrar i klasserna 0—2 klart faller utanför tillämpningsområdet.

Statsrådet godkände tillsammans med propositionen enhälligt ett uttalande som betonar att ett årligt torvuttag kräver att tillräckligt många miljötillstånd beviljas för nya produktionsområden. Enligt uttalandet kräver detta att 13 § inte tillämpas på myrar som enligt naturtillståndsskalan hör till klasserna 0—2.

Med hänvisning till detta anser miljöutskottet det nödvändigt att innehållet i 13 § preciseras enligt följande:

Miljöutskottet föreslår en ändring i det föreslagna 13 § 1 mom. Genom den avgränsas paragrafens tillämpningsområde till att gälla endast utrotningshotade myrlevande arter och myrbiotoper som är nationellt eller regionalt betydelsefulla. Avgränsningen innebär en betydande inskränkning i det antal arter och biotoper vars förekomst på platsen potentiellt måste utredas. Avgränsningen eliminerar också möjligheten att en hotad art som sporadiskt iakttas i området men som ändå inte är en typisk myrlevande art skulle leda till att bestämmelsen tillämpas. Momentet har dessutom kompletterats med myrens naturtillstånd som grund för bedömning av betydelsen, och i anslutning till det föreskriver det nya 4 mom. närmare utifrån förändringar i naturtillståndet när hela bestämmelsen inte alls ska tilllämpas. Utskottet vill betona att tröskeln för begränsning av förstörelse av nationellt eller regionalt betydande naturvärden i myrar i 1 mom. med avsikt är hög, dvs. det handlar om ytterst betydande naturvärden.

Lagförslagets 13 § 2 mom. föreslås förbli oförändrat. Enligt det kan verksamheten oberoende av vad som föreskrivs i 1 mom. förläggas till ett visst område, om placeringen inte äventyrar möjligheterna att bevara i 1 mom. avsedda naturvärden i den del av landet dit verksamheten förläggs eller om tillämpningen av 1 mom. hindrar en med hänsyn till allmänt intresse viktig verksamhet och det inte annars finns något hinder för att tillstånd ska beviljas. Eftersom nationellt eller regionalt betydelsefulla naturvärden inte är jämnt fördelade i olika delar av landet äventyrar ett torvutvinningsprojekt inte nödvändigtvis bevarandet av naturvärden i den berörda delen av landet. Utskottet vill påpeka att undantagen i 2 mom. är separata och att ett undantag som gäller hinder för allmänt intresse inte är begränsat till någon kategori för naturtillstånd. Ändå ska det allmänintresse som kommer på fråga i intressejämförelsen vara mer betydande ju mer betydande naturvärden det handlar om. Utskottet anser att propositionens motivering i detta avseende står i konflikt med paragraftexten.

Utskottet föreslår att det föreslagna 13 § 3 mom. huvudsakligen förblir oförändrat. Men utskottet föreslår ändå att det för exakthetens skull ska kompletteras med ett krav på att planer ska ha vunnit laga kraft. Enligt ändringsförslaget tillämpas 13 § inte om de i paragrafen avsedda naturvärdena har beaktats i en lagakraftvunnen landskapsplan eller en lagakraftvunnen generalplan med rättsverkningar och verksamheten placeras på ett område som reserverats för den i planen. Utskottet hänvisar till detaljmotiveringen till 3 mom. i propositionen och anser det positivt att en stor del av torvutvinningsområdena i fortsättningen kommer att placeras direkt på grundval av planläggningen då processerna för landskapsplanering framskrider. Det är eftersträvansvärt dels med avseende på att den regionala planläggningen stärks, dels för att det ger möjligheter att undvika att naturvärdena i samma område utreds och bedöms i två separata förfaranden.

Utskottet föreslår att paragrafen utökas med ett nytt 4 mom. som i praktiken enligt det ovan anförda preciserar att myrar av klasserna 0—2 lämnas utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Enligt den nya bestämmelsen kan torvutvinningen trots bestämmelsen placeras på myrar vars naturtillstånd har förändrats betydligt till följd av utdikning. Förändringen i naturtillståndet ska bedömas med beaktande av hur utdiktningen har förändrat vattenhushållningen och vegetationen. Närmare bestämmelser om betydande förändring i naturtillståndet utfärdas genom förordning av statsrådet.

Utskottet finner det inte möjligt att i paragrafen direkt hänvisa till kategorierna i naturtillståndsskalan i bilagan till strategin om skydd av myrar eftersom kategorierna inte har en juridiskt självständig status. Ändå är det i praktiken just det som avses. I stället för att hänvisa till kategorierna omnämns i 4 mom. på lagnivå som en avgörande faktor en betydlig förändring av naturtillståndet vars väsentliga delfaktorer är förändringar i myrens vattenhushållning och vegetation såsom närmare framgår av naturtillståndsskalan. I praktiken är det myrar i klasserna 0—2 enligt beskrivningen i den nämnda skalan som har genomgått betydliga förändringar. Väsentligt för en myr i klass 2 är t.ex. att den har både utdikade och odikade delar. Utdikningen förhindrar en hydrologisk förbindelse mellan myren och omgivningen. I en del av den odikade arealen förekommer uttorkning. Den för myren typiska floran har lidit: risvegetationen kan ha ökat och likaså kan det finnas exempel på ökad trädvegetation eller plantuppslag. På samma sätt har vattenhushållningen i myrar i klass 1 förändrats genomgående och vegetationsförändringarna är tydliga. Trädbeståndet har tydligt vuxit till sig eller området har tagits över av plantor eller skog. En myr i klass 0 har blivit oåterkalleligen förändrad: vattenhushållningen har förändrats och förändringen av vegetationen har gått långt.

Med hänvisning till statsrådets uttalande om att avgränsa myrar i klasserna 0—2 utanför till-lämpningsområdet anser utskottet att ändringen är nödvändig eftersom motiveringarna och paragrafförslaget i propositionen i detta avseende står i inbördes konflikt. Utskottet vill betona att motiveringen i utskottets betänkande i detta avseende ersätter texten i propositionens detaljmotiv. Den väsentliga ändringen jämfört med motiveringen i propositionen gäller omnämnandet på sidan 96—97 om att bestämmelsen ska tillämpas på ett sätt som överensstämmer med riktlinjerna i principbeslutet om skydd av myrar. Utskottet betonar att bestämmelsen inte alls tillämpas på myrar i kategori 0-2 på naturtillståndsskalan, och ingen kompatibilitetsbedömning görs, utan undantaget är kategoriskt. Utskottet finner detta nödvändigt för att säkerställa att bestämmelsen är tillräckligt tydlig och förutsägbar. Ändrad enligt utskottets förslag och preciserad genom förordning av statsrådet är regleringen så klar och entydig att tillståndsförfarandet är enhetligt och inte leder till långa tillståndsprocesser på grund av överklaganden.

Utskottet förutsätter att statsrådet genom förordning föreskriver om betydande förändring i naturtillståndet enligt ovan; då är det möjligt att med entydig klarhet förutsäga när placering av torvutvinning är möjlig trots bestämmelsen. Utan en förordning som innehåller det väsentliga av texten till naturtillståndsskalan och trots förslaget att grunderna för betydande förändring i naturtillståndet föreslås föreskrivas på lagnivå kan det anses vara ett icke-acceptabelt sätt att genom motivering reglera att de nämnda myrarna i klasserna 0—2 i praktiken faller utanför tillämpningsområdet då de inte kan nämnas i paragraftexten. Med hänvisning till detta föreslår utskottet att riksdagen godkänner ett uttalande som förutsätter att regeringen så snart som möjligt sätter i kraft en förordning med närmare bestämmelser om en betydlig förändring i naturtillståndet på det sätt som framgår av betänkandet genom att i förordningen i detalj skriva ut att myrarna av klasserna 0—2 faller utanför till-lämpningsområdet på samma sätt som framgår av naturtillståndsskalan i bilagan till statsrådets principbeslut avseende skyddet av myrmarker (Utskottets förslag till uttalande 3).

Ersättningsfrågan

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att ingen med hänvisning till skäl i grundlagen kan anses ha rätt att få ersättning för att ägaren inte kan använda sin egendom för verksamhet som inte uppfyller de lagstadgade kriterierna för placering som hindrar att miljön förstörs. Samtidigt påpekar utskottet att grundlagen å andra sidan inte heller hindrar att det införs en bestämmelse om riktad ersättning. Inom ramen för sin prövningsrätt kan lagstiftaren ta hänsyn till bland annat att det allmänna kan ha bättre möjligheter att svara för kostnaderna för skyddet än enskilda. Å andra sidan inskränks regleringen om ersättning av att de förväntade ersättningarna därför inte får bli så höga att man tvingas införa avsevärda begränsningar i det ansvar för naturen och dess mångfald som 20 § 1 mom. i grundlagen föreskriver om.

Jord- och skogsbruksutskottet anser i sitt utlåtande att miljöutskottet bör utreda frågorna om kompensation i anknytning till 13 § grundligt med tanke på ett eventuellt system för ersättning, eftersom det inte finns något konstitutionellt hinder för detta.

Ekonomiutskottet frågar om målet att bevara mångfalden i naturen inte borde uppnås på det sätt som bestäms i naturvårdslagen. Att inkludera myrar med särskilt betydelsefulla naturvärden i naturskyddsprogrammet skulle också bidra till att lösa frågan om ersättningar. I likhet med jord- och skogsbruksutskottet och med hänvisning till det som sagts om naturvårdslagen ser ekonomiutskottet det som viktigt att miljöutskottet noggrant utreder möjligheten att skapa ett ersättningssystem eller på annat sätt uppnå motsvarande effekt, till exempel genom ett myrskyddsprogram enligt naturvårdslagen.

Miljöutskottet konstaterar att avslag i fråga om ett miljötillstånd enligt den gällande miljöskyddslagen inte kan ge upphov till ersättningsskyldighet. Ingen har en ersättningsrättsligt skyddad rätt att förorena miljön. Men om naturvärden är skyddade med stöd av naturvårdslagen, bestäms rätten till ersättning enligt naturvårdslagen. Naturvårdslagen föreskriver om utbetalning av ersättning för begränsad användning av egendom om en markägare åsamkas betydande olägenhet av ett lagenligt beslut om avgränsning av en biotop eller habitatet för en särskilt skyddad art eller förbud mot att skada eller förstöra parnings- och rastplatser enligt bilaga IV till habitatdirektivet, och tillstånd till undantag från förbudet inte kan beviljas. Rätten till ersättning aktualiseras när ägaren har ansökt om tillstånd enligt naturvårdslagen till undantag från förbudet och ansökan har avslagits.

Samtidigt är det möjligt att utan ersättningsskyldighet avslå en tillståndsansökan enligt vattenlagen både genom intressejämförelse och ovillkorliga hinder för tillstånd på grund av projektets inverkan på naturvärden. Också enligt 42 § 1 mom. 4 punkten i den gällande miljöskyddslagen krävs det för att tillstånd ska kunna beviljas att verksamheten inte leder till försämring av speciella naturförhållanden, vilket i propositionens motivering beskrevs som områdets exceptionella naturvärden som helhet. Miljöutskottet vill betona att det väsentliga för dessa är att tröskeln för att avslå ansökan om tillstånd ska vara mycket hög. När grunden för avslag enligt den föreslagna 13 § granskas, är utgångspunkten på samma sätt att tröskeln ska vara hög. Det handlar om förstörelse av nationellt eller regionalt betydelsefulla naturvärden. Också i detaljmotiven i propositionen (s. 202/II) betonas att "tröskeln för inskränkningar har i förslaget fastställts på en hög nivå. Med betydelsefulla naturvärden avses således förekomster av arter och biotoper som bedömts vara utrotningshotade och som på grund av sin omfattning eller förekomstens placering är särdeles betydande."

Miljöskyddsutskottet anser därför att om man drar en parallell till skyddet av arter enligt naturvårdslagen kan en ersättningsbestämmelse lämpligen kopplas till den reglering som avses i 13 §, medan en ersättningsbestämmelse jämförd med grunden om försämring av speciella naturförhållanden enligt den gällande miljöskyddslagen inte vore motiverad. Det bör också beaktas att hindren för beviljande av tillstånd utan ersättning enligt de nämnda lagarna baserar sig på verksamhetens föroreningseffekt och i den situation som avses i 13 § handlar det om effekterna av verksamhetens fysiska förläggning. Å andra sidan kan tillstånd enligt t.ex. vattenlagen vägras utan ersättningsskyldighet även utanför bekämpning av förorening genom intressejämförelse och ovillkorligt hinder för beviljande, där emellertid tröskeln som sagt är mycket hög.

Miljöutskottet bedömer att 13 § kan godkännas i den form som utskottet föreslår och utan en separat bestämmelse om ersättning. Det baserar sig för det första på att bestämmelsen endast i begränsad utsträckning gäller förstörelse av nationellt eller regionalt betydelsefulla naturvärden. För det andra tillämpas bestämmelsen inte om de i 1 mom. avsedda naturvärdena har beaktats i landskapsplanen eller i en generalplan med rättsverkningar och verksamheten placeras på ett område som reserverats för den. För det tredje innehåller bestämmelsen en möjlighet till undantag på grundval av verksamhet som är viktig med hänsyn till allmänt intresse. För det fjärde tillämpas hela bestämmelsen inte på myrar där naturtillståndet har förändrats betydligt, och detta gäller enligt erhållen utredning en så stor del av myrarna att huvuddelen av torvutvinningsfälten i praktiken kan förläggas till dem. Således blir inte heller ersättningsfrågan aktuell annat än i ett fåtal fall.

Utskottet konstaterar ytterligare att en arbetsgrupp för skydd av myrar som tillsatts av miljöministeriet håller på att ta fram ett naturskyddsprogram i enlighet med statsrådets principbeslut om ett hållbart och ansvarsfullt nyttjande och skydd av myr- och torvmarker. Programmet ska ange myrar med nationellt betydelsefulla naturvärden som ska skyddas och åtgärderna för att trygga dem. Programmet utarbetas med hänsyn till statsbudgeten och tillgången till lämplig utbytesmark. Den mark som tas med i programmet förvärvas eller inlöses till staten. Följaktligen skyddas eventuellt en del av myrarna. Enligt uppgift från verksamhetsutövare har producenterna självmant undvikit att ansöka om tillstånd för myrar i klasserna 4—5.

Grundlagsutskottets utlåtande

Lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, eftersom miljöutskottet på behörigt sätt har beaktat grundlagsutskottets konstitutionella anmärkningar om 13 § och 172 § 1 mom. 1 punkt i lagförslag 1.

Med undantag för regleringen om torvutvinning har grundlagsutskottet i sitt utlåtande bedömt att bemyndigandena att utfärda förordning är adekvata. Grundlagsutskottet anser i fråga om genomförande av EU-bestämmelser inom miljöområdet att det kan vara motiverat att ha mer generösa delegeringsbestämmelser. Bestämmelser i förordningar får inte ha karaktären av normer som innehåller grunder för individens rättigheter och skyldigheter. Därför kan regleringsmetoden förorsaka en del problem med avseende på valet av regleringsnivå. Miljöutskottet vill således med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande betona att när statsrådet i fortsättningen utfärdar förordningar med stöd av miljöskyddslagen bör det noggrant utreda om det går att reglera frågorna i förordning på ett sätt som uppfyller kraven i grundlagen eller om det krävs nya grundläggande bestämmelser i lag, som i förekommande fall kan kompletteras med ett bemyndigande att utfärda förordning.

Grundlagsutskottet anser det i sitt utlåtande nödvändigt att 13 § i lagförslag 1 kompletteras för att det ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Grundlagsutskottet anser också att det inte är lämpligt att grunderna för avslag enbart binds exempelvis till naturtillståndsklasserna trots att klasserna i sig ger en grund för att bedöma naturvärdenas betydelse. Däremot kan lagtexten kompletteras så att den i enlighet med förslaget i propositionen och i motsvarighet till det materiella innehållet i naturtillståndsskalan visar på vilka typer av myrar bestämmelsen inte alls tillämpas. Grundlagsutskottet anser att en komplettering av paragrafen till exempel på detta sätt uppfyller de krav på exakthet och noggrann avgränsning som gäller för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. En sådan komplettering innebär att också bemyndigandet att utfärda förordning preciseras på ett sätt som är godtagbart med avseende på 80 § 1 mom. i grundlagen.

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande ytterligare att 172 § 1 mom. 1 punkten ska ändras så att man antingen kopplar ihop rätten att få uppgifter med nödvändighetskravet eller preciserar uppgiftsinnehållet. En sådan ändring är en förutsättning för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Utskottet har gjort en ändring i 172 § på det sätt som framgår av detaljmotiven.

Utlåtandena från förvaltningsutskottet, jord- och skogsbruksutskottet och ekonomiutskottet

Förvaltningsutskottet tar i sitt utlåtande särskilt upp effektiviseringen av tillståndshandläggningen, översynen av tillståndsvillkoren, tillsynens planmässighet och tillsynsavgiften samt frågor om resurser för tillstånds- och tillsynsmyndigheterna. Jord- och skogsbruksutskottet har tagit ställning till torvutvinning och fiskuppfödning, miljötillsyn och tillsynsavgifter samt snabbare handläggning av miljötillstånd. Ekonomiutskottet har särskilt tagit upp bestämmelserna om bästa tillgängliga teknik, snabbare handläggning av miljötillstånd och placeringen av torvutvinning.

Miljöutskottet har såvitt möjligt beaktat utlåtandena enligt hänvisningarna i texten.