Miljöutskottet granskar i sitt utlåtande anpassningsplanen huvudsakligen med tanke på sitt eget ansvarsområde och fäster jord- och skogsbruksutskottets uppmärksamhet särskilt vid följande aspekter som gäller tryggandet av den biologiska mångfalden, miljö- och vattenskyddet samt områdesanvändningen, byggandet och byggnaderna.
Allmänt
I redogörelsen läggs det fram en nationell plan för hur Finland ska anpassa sig till effekterna av det föränderliga klimatet under perioden 2023—2030. Anpassningsplanen är en del av det planeringssystem som avses i klimatlagen. Beredningen av planen inleddes innan den nya klimatlagen (423/2022) trädde i kraft den 1 juli 2022 och planen har i enlighet med övergångsbestämmelserna utarbetats utifrån den upphävda lagen. I beredningen har man dock i möjligaste mån tagit hänsyn till kraven i den nya klimatlagen. De tidigare nationella anpassningsplanerna och anpassningsstrategierna är från 2005 och 2014. Enligt den nya klimatlagen ska anpassningsplanen godkännas varannan valperiod.
Den nya klimatlagen har redan ändrats genom en lag som träder i kraft den 1 mars 2023. Genom ändringslagen föreskrivs lagstadgad skyldighet för kommunerna att utarbeta en klimatplan (108/2023). Eftersom det är frågan om en ny skyldighet är utgångspunkten att kommunerna ska ersättas för de kostnader som följer av skyldigheten. I praktiken ska kommunerna alltså ha möjlighet att ansöka om statsunderstöd för att täcka kostnaderna för utarbetandet av klimatplanen. I planen för de offentliga finanserna 2023—2026 ingår ett årligt anslag på sammanlagt 2 831 000 euro för åtgärder som anknyter till att klimatlagens tillämpningsområde utvidgas till kommunerna. En handbok om beredning av den kommunala klimatplanen kommer att utarbetas, och mindre kommuner kan också genom regionalt samarbete lätta på den administrativa börda som utarbetandet av klimatplanen medför.
Utskottet ansåg i sitt betänkande om ändringen av klimatlagen (MiUB 15/2022 rd — RP 239/2022 rd) att det inte är ändamålsenligt att anpassningen till klimatförändringen tas in i kraven på den kommunala klimatplanens innehåll. Utskottet önskade dock att det i den handbok som utarbetas också tas in anvisningar om anpassningen till klimatförändringen. Enligt åtgärd 17.1 i anpassningsplanen är avsikten att utreda möjligheten att stärka kommunernas skyldigheter enligt klimatlagen när det gäller anpassning till klimatförändringen, medan kommunerna enligt den ovan nämnda lagen kan vidta anpassningsåtgärder på frivillig grund. Utskottet anser i likhet med redogörelsen att det behövs en översyn och ökning av skyldigheternas bindande karaktär för att stärka kommunernas anpassning till klimatförändringen. En övergripande granskning kan genom synergieffekter göra åtgärderna för begränsning av och anpassning till klimatförändringen mer kostnadseffektiva.
Anpassningen måste stärkas
Enligt den sjätte utvärderingsrapporten från mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC), som publicerades den 28 februari 2022, har klimatet förändrats snabbare än väntat. Klimatförändringen har redan lett till att glaciärer och permafrosten smälter, extrema väderfenomen blir starkare och havsnivån stiger samt till allvarliga konsekvenser för den biologiska mångfalden och ekosystemen. Rentav över hälften av växt- och djurarterna håller på att flytta på grund av klimatförändringen. I Finland bedöms följderna av klimatförändringen inom den närmaste framtiden bli relativt små i en global jämförelse, men trots det är klimatförändringen förknippad med betydande risker också för oss. Det är viktigt att minska riskerna kostnadseffektivt. Konsekvenserna märks redan i naturen när nya arter sprider sig till Finland och arter som anpassat sig till de nordligare förhållandena reduceras och drar sig tillbaka från de södra delarna av sitt utbredningsområde.
Det stabila finska samhället ger god motståndskraft mot störningar och förändringar. Anpassningsåtgärderna syftar till att hantera de risker som klimatförändringen medför. Utskottet anser att visionen och målen i redogörelsen är motiverade och att åtgärderna allmänt sett kan understödas. Anpassningsplanen är en viktig del av det planeringssystem som avses i klimatlagen. Att stärka samhällets anpassningsförmåga är fortfarande ett centralt mål. Planens övergripande teman visar hur omfattande anpassningsbehovet är: 1) Strategisk planering och framsyn på nationell nivå, 2) Övergripande säkerhet och allmänt försörjningsberedskapsarbete, 3) Livsmedels- och näringstrygghet, 4) Infrastruktur och den byggda miljön, 5) Användning och förvaltning av förnybara naturresurser, biologisk mångfald, naturbaserade lösningar och hantering av riskerna för torka, 6) Hälsoskydd och hälsofrämjande verksamhet, 7) Kulturarv och kulturmiljö, 8) Hantering av klimatrisker på regional och kommunal nivå och 9) Internationellt samarbete.
Med beaktande av denna tematiska spännvidd anser utskottet det vara bra att det tillsatts en bred beredningsgrupp och att man i växelverkan under beredningen särskilt har strävat efter att harmonisera anpassningsplanen med andra relevanta strategier och planer. Anpassningsplanen identifierar i stor utsträckning andra pågående politikprocesser, och åtskilliga av målen stöder dessa processer. Utskottet stöder principen att anpassningen inkluderas i förvaltningsområdenas normala planering, så förvaltningsområdena utarbetar också sina egna planer. Den nationella planen inkluderar i synnerhet mål och åtgärder som överskrider förvaltningsområdesgränserna samt teman som annars inte nödvändigtvis framskrider. Utskottet betonar också att det krävs sektorsövergripande granskningar och politisk koherens för att genomföra en konsekvent och långsiktig anpassningspolitik.
Utskottet anser det vara viktigt att anpassningsåtgärderna i enlighet med integreringsprincipen inkluderas i alla förvaltningsområden, men betonar att det med tanke på den övergripande hanteringen också är väsentligt att identifiera och bedöma de största riskerna och de risker som kan väntas bli realiserade snabbast. Redogörelsen har tydligare än tidigare identifierat att många åtgärder i anpassningsplanen kräver extra anslag, men finansieringen är till stor del fortfarande öppen eller alternativt sköts uppgifterna som tjänsteuppdrag. I fortsättningen behövs det en tydlig och långsiktig plan för vilka resurser som behövs och hur de ska finansieras. För närvarande saknas det en uppskattning av de totala kostnaderna för genomförandet.
En central skillnad mellan anpassningsåtgärder och åtgärder för att dämpa klimatförändringen är att anpassningen särskilt påverkar de nationella, regionala och lokala förhållandena. Förutom statsförvaltningen har regionerna, kommunerna och övriga aktörer en viktig roll i anpassningen, eftersom en stor del av de praktiska anpassningsåtgärderna vidtas på lokal och regional nivå. Därför är det viktigt att säkerställa tillräcklig flexibilitet för att möjliggöra lokala lösningar och att anvisningar hålls på en allmän nivå. Utskottet välkomnar att planen syftar till att genomgående integrera anpassningen med det arbete som utförs på regional och kommunnivå genom att utveckla kompetensen, anvisningarna, samarbetet och den finansiering som står till förfogande för anpassningen.
Utskottet välkomnar att man i planen också beaktar den privata sektorn. Genom att ta in anpassningsåtgärderna och riskgranskningen i de sektorspecifika färdplanerna för koldioxidsnålhet kan man effektivt främja hanteringen av anpassningsåtgärderna också inom sektorerna. Det gör det också enklare att mer konkret gestalta den samlade nyttan av begränsning och anpassning.
I den gröna omställningen och den anknytande energiomställningen, där målet är att frångå användningen av fossila bränslen, har det lyfts fram som ett angeläget villkor att omställningen är rättvis när det gäller såväl åtgärderna för att begränsa klimatförändringen som anpassningen till den. Ett av målen för klimatlagen och det klimatpolitiska planeringssystemet enligt lagen är att säkerställa att klimatåtgärderna är rättvisa. Klimatpanelen har konstaterat att man vid planeringen av de åtgärder som anpassningen förutsätter inte kan kräva att alla befintliga ojämlikheter undanröjs, men det är ändå väsentligt att sträva efter att inte förvärra dem eller skapa nya utan skälig kompensation. Rättvisemålet kan enligt klimatlagen anses innefatta dels ett processperspektiv, dels ett innehållsperspektiv. Processperspektivet innebär att processen för utarbetande av planen är rättvis och transparent. Utskottet anser att de omfattande samråden och samarbetet vid utformandet av planen har bidragit till rättvisa förfaranden. Dialogen och de medverkandes engagemang och delaktighet kan stärkas på många sätt. En modell kan vara olika verkstäder där man till exempel sprider information om traditionella, konserverande renoveringsmetoder som kan bidra till att gamla byggnader inte rivs i onödan.
Utskottet välkomnar att redogörelsen granskar rättvisefrågor utifrån en indelning i processuell rättvisa, distributiv rättvisa, erkännande rättvisa och global rättvisa. Finland är ett land med långa avstånd och den regionala differentieringen är kraftig både i fråga om näringarna och den socioekonomiska välfärden, så det är välkommet att också den regionala rättviseaspekten granskas. Vid planeringen av de praktiska åtgärderna avgör tillämpningen av de olika dimensionerna i stor utsträckning hur effektivt rättviseaspekten beaktas. Den distributiva rättvisan, det vill säga hur anpassningsåtgärdernas fördelar och nackdelar fördelas på medborgarna, grupperna och regionerna, är en viktig aspekt. Det skulle också vara till nytta att följa upp rättviseprinciperna som en del av ett mer omfattande system för övervakning av anpassningen och i synnerhet resursanvändningen.
För att kostnaderna för anpassningsåtgärderna ska kunna bedömas bör åtgärderna kunna definieras på ett allmänt plan. Olika aktörer har vidtagit en hel del åtgärder som kan betraktas som anpassning, till exempel vid utnyttjandet av naturresurser och inom samhällsbyggandet, men åtgärderna har inte särskilt specificerats som anpassning till klimatförändringen. Åtgärdernas karaktär bör i fortsättningen identifieras, så att deras ekonomiska konsekvenser och betydelse för kostnadseffektiviteten och anpassningen i stort tydliggörs. Till exempel kräver klimatförändringen ökade investeringar i infrastrukturen för vattentjänster, eftersom regn, översvämningar och torka belastar tjänsterna. Det är dock utmanande att bedöma vilka specifika investeringsbehov klimatförändringen medför.
Utskottet hänvisar till det som sägs ovan och konstaterar att behovet av anpassningsåtgärder är uppenbart. Resurserna måste därför sättas in där det är ändamålsenligt, samtidigt som man också bör sträva efter en bättre samordning inom förvaltningen samt mellan förvaltningen och den privata sektorn. Tillgången på experter är knapp, så det behövs också ökade satsningar på kompetens och utbildning, forskning, utveckling och innovationer samt uppföljning och utvärdering till stöd för den fortsatta utvecklingen.
Sambandet mellan klimatförändringen och den biologiska mångfalden
Utskottet välkomnar att planen i högre grad än tidigare beskriver sambandet mellan begränsning av klimatförändringen och anpassning till den och de synergifördelar som åtgärderna kan ge. Exempelvis kan man, då städernas värmenät ger möjlighet till det, genom investeringar i nya uppvärmningslösningar samtidigt också främja kylningslösningar som behövs när det blir vanligare med värmeböljor. Också när naturbaserade anpassningsåtgärder sätts in bör man granska vilka för- och nackdelar de har för den biologiska mångfalden.
Klimatförändringen hotar ekosystemen och anpassningsåtgärdernas konsekvenser för den biologiska mångfalden måste därför beaktas tvärsektoriellt. På samma sätt som anpassningskostnaderna kan minskas genom att bromsa klimatförändringen, kan vi sänka kostnaderna för att trygga den biologiska mångfalden genom att minska trycket på naturens ekosystem. Utskottet framhåller att områden med biologisk mångfald är både mer motståndskraftiga och mer resilienta, vilket är viktigt att beakta när extrema händelser och olika skadegörare blir allt vanligare. En strukturellt mångsidig skog med många arter är oftast bättre skyddad mot torka och stormar samt mot växtsjukdomar och skadedjur. I redogörelsen konstateras det att äldre granbestånd är utsatta för vind- och snöskador samt för skador orsakade av exempelvis granbarkborre och rotticka. För att undvika att skadegörare sprider sig är det också viktigt att det finns en gemensam EU-omfattande kunskapsbas om de främsta orsakerna till skogsskador och att det bedrivs ett aktivt gränsöverskridande samarbete för att främja informationsutbyte och bästa praxis.
En ekonomiskt och ekologiskt hållbar skogsvård, det vill säga en hållbar avverkningsnivå och god skogstillväxt, minskar de risker som klimatförändringen medför för skogstillväxten och skogarnas mångfald. Det hot mot den biologiska mångfalden som klimatförändringarna innebär måste beaktas inte bara vid utvecklingen och förvaltningen av nätverket av naturskyddsområden utan även i andra aspekter av mark- och resursanvändning.
Naturbaserade anpassningsåtgärder kan vara en del av en mer systematisk anpassning till klimatförändringen. Sådana är till exempel skydd och restaurering av våtmarker, torvmarker och kust- och marina ekosystem, utveckling av städernas grönområden och anläggning av gröntak och grönväggar samt skötsel och hållbart bruk av skogar och jordbruksmark. De naturbaserade lösningarna har under de senaste åren ofta lyfts fram inom anpassningsplaneringen, men de har ännu inte etablerats på bred front. Utskottet betonar i likhet med redogörelsen att Finland har goda förutsättningar för att öka användningen av naturbaserade lösningar inom bland annat markanvändningsplaneringen, dagvattenhanteringen, utvecklingen av stadsregionerna och vattenhanteringen inom jord- och skogsbruket. Jordmånens funktionsduglighet och därmed jord- och skogsbrukets vattenhantering utmanas av exempelvis de extrema vattensituationer som i och med klimatförändringarna ökar, men befintliga eller rätt anlagda våtmarker och områden i naturligt tillstånd bidrar till att reglera vattnets kretslopp. På motsvarande sätt kan dagvattenhanteringen i en tät stadsmiljö främjas genom naturbaserade lösningar. Utskottet välkomnar målet att i enlighet med redogörelsen bland annat utveckla och förankra en verksamhetsmodell för planering enligt avrinningsområde. Modellen innefattar en samordning av vattenförsörjningsbehoven inom jord- och skogsbruk respektive bebyggda områden.
Utskottet betonar behovet av att inom de olika förvaltningsområdena stärka den politiska koherensen i fråga om de anpassningsåtgärder som gäller den biologiska mångfalden. Det gäller att aktivt utveckla lagstiftningen, olika finansieringsinstrument och skyddsprogram så att de såväl gynnar anpassningen till klimatförändringen som bidrar till att stoppa förlusten av biologisk mångfald. För planeringen, genomförandet och uppföljningen av åtgärder som syftar till att stoppa förlusten av biologisk mångfald behövs det indikatorer och uppföljningsmaterial som beskriver mångfaldens tillstånd. Utskottet betonar att en kostnadseffektiv anpassningspolitik inte kan genomföras utan indikatorer för, material om och uppföljning av den biologiska mångfalden.
Närings-, trafik- och miljöcentralerna ansvarar för viktiga uppgiftskomplex inom anpassningen till klimatförändringen. Hit hör exempelvis beredskaps- och beredskapsuppgifter, finansierings- och utvecklingstjänster, områdesanvändning, vattenhantering, trafiksystemarbete, naturvård och miljöskydd. Utskottet välkomnar att man genom de tilläggsresurser som beviljats närings-, trafik- och miljöcentralerna redan har kunnat effektivisera anpassningsarbetet genom att rikta de centraliserade resurserna till att stödja och främja de nämnda uppgiftskomplexen och på så sätt öka klimatåtgärdernas nationella genomslag.
Markanvändning och byggande
Anpassningsmålen för byggandet faller under temat infrastruktur och den byggda miljön. Klimatförändringens effekter på den byggda miljön är ekonomiskt betydande, eftersom den byggda miljön står för över 70 procent av vår nationalförmögenhet. Utmaningarna i samband med klimatförändringen gäller främst det befintliga fastighetsbeståndet, som inte har planerats eller byggts för det framtida klimatet. Klimatförändringen medför utmaningar för den byggda miljön på grund av de allt större regionala skillnaderna och årstidsvariationerna. I och med att nederbörden ökar krävs också beredskap för att snöbelastningen ökar. Klimatförändringen påverkar också hållbarheten hos vissa konstruktioner, eftersom förändringar i nederbördsmängd och nederbördstidpunkt samt i frys- och töcyklerna påverkar frostsprängningen i betong. Ändringar i fuktbelastningen kan inverka på risken för att konstruktioner möglar, och byggnadernas funktionsnivå kan också ha kopplingar till hälsorisker under värmeböljor. Alla risker som gäller byggnadsbeståndet avspeglas också i den byggda kulturmiljön och byggnadsarvet.
Enligt markanvändnings- och bygglagen ska man vid planeringen av områdesanvändningen beakta de riksomfattande målen för områdesanvändningen på ett sådant sätt att genomförandet av dem främjas. De riksomfattande målen för områdesanvändningen förutsätter beredskap för extrema väderförhållanden och översvämningar samt för effekterna av klimatförändringarna. Nybyggen ska placeras utanför översvämningshotade områden, eller alternativt ska hanteringen av översvämningsrisker säkerställas på annat sätt. Markanvändnings- och bygglagen innehåller dessutom särskilda bestämmelser om dagvatten (13 a kap.). Inom områdesanvändningen och byggandet har anpassningsprojekten också gällt mätning av klimatförhållandena under byggande i ett föränderligt klimat, handböcker om planläggning som främjar klimatmålen och om dagvattenhantering, utredningar om scenarier för havsvattenhöjning samt rekommendationer om lägsta bygghöjder.
Utskottet anser liksom redogörelsen att det är viktigt att lagstiftningen om den byggda miljön särskilt utvecklar bestämmelserna om krav på innehållet i planer, bedömningen av konsekvenserna av planer och de tekniska kraven på byggande. Utskottet behandlar för närvarande regeringens proposition med förslag till ny bygglag (RP 139/2022 rd). Den nya lagen syftar till att förbättra lagstiftningens genomslag särskilt för att begränsa klimatförändringen och underlätta anpassningen till förändringen. Ett annat mål är att i ökande grad lyfta in anpassningen till klimatförändringen i de förordningar om väsentliga tekniska krav som kompletterar lagen.
Utskottet betonar att det i stadsmiljöer kommer att behövas utrymmeskrävande tekniska och naturbaserade lösningar för att hantera dagvatten och översvämningar, vilket kan stå i strid med strävan till förtätat byggande. Lösningarna i tätorter kan se mycket annorlunda ut än i landsbygdskommunerna. Det är därför viktigt att inse att anpassningsbehoven kan variera stort på regional respektive lokal nivå. Det gäller alltså att aktivt involvera aktörer på regional och lokal nivå i planeringen och genomförandet av åtgärderna. Många praktiska åtgärder för att skapa beredskap för de högst varierande konsekvenserna av ett förändrat klimat kräver engagemang och insatser särskilt från aktörer på regional och kommunal nivå.
Den ökande förekomsten av extrema väderfenomen orsakar stora negativa konsekvenser inte bara för byggnaderna utan också för vägnätet. De ökande regnen, översvämningarna och den allt längre menföresperioden förutsätter att mer resurser än tidigare läggs på underhållet av vägar, broar och annan infrastruktur. Också försörjningsberedskapen får en allt större betydelse, och det är viktigt för hela samhället att inhemska råvaror och bränslen kan upphandlas och transporteras smidigt. Utskottet anser att anpassningsåtgärderna är angelägna särskilt därför att de i egenskap av klimatåtgärder som gör nytta på många olika sätt samtidigt också stärker samhällets allmänna försörjningsberedskap och motståndskraft mot störningar.