1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

Skyldighet att täcka underskott

Ett underskott i välfärdsområdets balansräkning ska täckas inom två år från ingången av det år som följer efter det att bokslutet fastställdes. Inom denna tid ska också underskott som uppkommit under eller efter det år budgeten upprättades täckas (115 § 2 mom.). 

Nettokostnaderna för ordnandet av tjänsterna ska under ekonomiplansperioden anpassas så att de motsvarar nivån på den välfärdsområdesspecifika finansiering som anvisats av staten. Välfärdsområdet ska sålunda anpassa nettokostnaderna för sin verksamhet under de år som följer på underskottet till en nivå som är lägre än den årliga statliga finansieringen. Samtidigt ska välfärdsområdena dock se till att ordnandet av tjänsterna tryggas. Välfärdsområdena har en direkt ur grundlagen härledd skyldighet att i alla situationer ordna de uppgifter som har samband med de grundläggande fri- och rättigheterna. Tillgången till lagstadgade tjänster kan inte begränsas genom budgeten. Se till exempel GrUU 26/2017 rd. För att täcka underskott inom den tidsfrist som föreskrivs i 115 § 2 mom. i lagen om välfärdsområden kan välfärdsområdet inte låta bli att ordna särskilt de tjänster som har samband med de grundläggande fri- och rättigheterna eller att sköta uppgifter som på ett väsentligt sätt har samband med uppgifterna. Samtidigt är det dock klart att välfärdsområdet inte kan låta bli att sträva efter att täcka underskott i enlighet med gällande lagstiftning. 

Alla välfärdsområden, med undantag av Helsingfors stad, har uppvisat underskott under 2023, som är det första året med organiseringsansvar. Päijänne-Tavastlands välfärdsområde och HUS-sammanslutningen uppvisade underskott redan 2022, vilket innebär skyldighet att täcka underskotten före utgången av 2025. Skyldigheten att täcka underskott gäller också HUS-sammanslutningen. För HUS-sammanslutningens underskott ansvarar dock slutligen Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad, vilka bokför HUS-sammanslutningens underskott i sina egna balansräkningar som en avsättning. HUS-sammanslutningen kommer enligt budgeten för 2025 och vidare enligt halvårsrapporteringens bokslutsprognos att under 2025 täcka sitt uppkomna underskott. Detta möjliggörs utöver av HUS-sammanslutningens anpassningsåtgärder också av den extra medlemsavgiftsandel som Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad betalar 2025 och som är avsedd att täcka underskotten. Enligt bokslutsuppgifterna uppvisade alla välfärdsområden, utom Helsingfors stad, ett nytt underskott också 2024. Detta innebär att alla dessa välfärdsområden ska uppvisa ett motsvarande överskott under 2025–2026 för att kunna täcka sitt underskott inom utsatt tid. Först på grundval av bokslutsuppgifterna för 2026 går det slutligen se om ett enskilt välfärdsområde inom utsatt tid har lyckats täcka de underskott som uppkommit 2023 och 2024. 

I en stor del av välfärdsområdena (14 välfärdsområden) överstiger underskotten vid utgången av 2024 betydligt genomsnittet för hela landet (-438 euro per invånare). Justeringen i efterhand av finansieringen kommer dock i praktiken att endast ersätta välfärdsområdena för genomsnittliga underskott. I praktiken kan de välfärdsområden som har ett större underskott än det genomsnittliga inte heller på årsnivå täcka sitt underskott genom justeringen i efterhand, medan de välfärdsområden där underskottet är mindre än det genomsnittliga eller som inte alls uppvisar ett underskott drar ekonomisk nytta av justeringen i efterhand. Om kostnadsnivån i välfärdsområdet hålls på 2023 och 2024 års nivå, kommer en justering i efterhand som motsvarar välfärdsområdets underskott att resultera i att välfärdsområdets ekonomi är i balans endast på ett års nivå. En förutsättning för att underskotten ska kunna täckas är uppvisande av ett motsvarande överskott, det vill säga en betydande sänkning av kostnadsnivån samtidigt som välfärdsområdena utsätts för ett betydande årligt kostnadstryck på uppskattningsvis cirka fem procent orsakat av det ökade servicebehovet och de stigande priserna, bland annat lönerna. 

Eftersom bestämmelser om en tidsfrist för täckande av underskott utfärdats genom lag, skulle välfärdsområdet inte handla på det sätt som lagen förutsätter om det inte täckte underskotten inom den föreskrivna tiden. Till välfärdsområdesfullmäktiges uppgifter hör att fatta beslut om viktiga frågor som gäller välfärdsområdets verksamhet och ekonomi, såsom budgeten och budgetplanen, godkännande av bokslutet, beslut om ansvarsfrihet samt till exempel välfärdsområdesstrategin och förvaltningsstadgan. Välfärdsområdets revisorer har till uppgift att bland annat granska om välfärdsområdets förvaltning har skötts enligt lag och välfärdsområdesfullmäktiges beslut. Revisorerna ska fästa uppmärksamhet vid frågan och utifrån en bedömning från fall till fall kan situationen leda till att de redovisningsskyldiga förvägras ansvarsfrihet eller till att ansvarsfrihet beviljas trots en anmärkning om bristande efterlevnad av lagen. 

Välfärdsområdenas ekonomiska utsikter åren 2025 och 2026

Välfärdsområdenas ekonomiska situation har varit utmanande under de första verksamhetsåren. Det sammanräknade underskott som välfärdsområdena uppvisar 2023–2024 är 2,45 miljarder euro, vilket är 438 euro per invånare eller cirka tio procent av den statliga finansieringen för 2024. I största delen av välfärdsområdena skedde det dock en vändning till det bättre i den ekonomiska situationen under slutet av 2024 och kostnadsökningen har avtagit jämfört med tidigare. År 2025 underlättas välfärdsområdenas ekonomiska situation av den lagstadgade justeringen i efterhand av finansieringen. Med stöd av den har på grundval av de faktiska kostnaderna för 2023 ett belopp på cirka 1,4 miljarder euro betalats. 

Tack vare justeringen i efterhand och de anpassningsåtgärder som välfärdsområdena har vidtagit förväntas det sammanräknade resultatet för 2025 vara positivt. I välfärdsområdenas bokslutsprognoser i halvårsrapporteringen förväntas ett överskott på cirka 232 miljoner euro, vilket är något mindre än det belopp på 240 miljoner euro som förväntades i budgetarna. Även om välfärdsområdenas ekonomi totalt sett sålunda är i balans, ser överskottet för 2025 ut att täcka under tio procent av det uppkomna underskottet, så det är osannolikt att alla välfärdsområden kan täcka sitt underskott inom den tidsfrist som föreskrivs i den gällande lagstiftningen, det vill säga före utgången av 2026. 

En större utmaning än det knappa överskottet i hela landet orsakas av den starka ekonomiska differentieringen mellan välfärdsområdena. Det finns en mycket stor skillnad mellan välfärdsområdena i fråga om beloppet av det överskott eller underskott som uppkommit före utgången av 2024 (Tabell 1) och som varierar mellan +85 euro och –1 007 euro per invånare. Enligt välfärdsområdenas bokslutsprognoser fördjupas skillnaden före utgången av 2025, då variationsintervallet förväntas öka från +217 euro till –1 198 euro per invånare (Tabell 1). Utöver detta varierar välfärdsområdenas ekonomiska situation 2025 mycket. Enligt halvårsrapporteringens bokslutsprognoser kommer tio välfärdsområden att fortfarande uppvisa underskott 2025 och dessa välfärdsområden är i huvudsak de som har de största underskotten. 

Tabell 1. Uppkommet över-/underskott 2023–2025 per invånare. Bokslut 2023–2024, halvårsrapporteringens bokslutsprognos för 2025. Tabellen är i stigande ordning enligt kolumnen ”Uppkommet över-/underskott 2025”. 

Förebyggande förfarande för ekonomisk styrning

I lagen om välfärdsområden föreskrivs det om det förebyggande förfarande för ekonomisk styrning där välfärdsområdet och finansministeriet förhandlar för att förhindra att välfärdsområdets ekonomiska läge äventyras. Social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet deltar i förhandlingsförfarandet. Finansministeriet kan på grundval av vissa kriterier för välfärdsområdets ekonomi inleda ett förhandlingsförfarande. Vid förhandlingsförfarandet ges välfärdsområdet åtgärdsrekommendationer för sanering av ekonomin och tryggande av ordnandet av tjänster och fastställs uppföljningen av och rapporteringstidtabellen för dem. 

Det är fortfarande välfärdsområdet som beslutar om hur dess finansiering ska fördelas och om anpassningsåtgärderna. Det kan ses som sannolikt att förebyggande förfaranden för ekonomisk styrning inleds under ramperioden 2026–2029, men år 2025 har inga sådana förfaranden inletts. Det är inte möjligt i alla situationer att enbart genom en omfördelning av finansieringen inom välfärdsområdet eller genom anpassning täcka de underskott som uppkommit 2023–2025, åtminstone inte helt och hållet, eftersom omfattningen av den anpassning som krävs kan vara för stor i förhållande till den tid som står till förfogande. 

Utvärderingsförfarande i välfärdsområden

Vid ett utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde utvärderar staten och välfärdsområdet välfärdsområdets förutsättningar att klara av sina uppgifter såväl ekonomiskt som när det gäller ordnandet av social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster. Vid utvärderingsförfarandet läggs det fram ett förslag till åtgärder för att sanera välfärdsområdets ekonomi och trygga förutsättningarna för att ordna social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster. 

Finansministeriet inleder ett utvärderingsförfarande antingen på initiativ av social- och hälsovårdsministeriet eller efter egen prövning när de ekonomiska omständigheter för välfärdsområdets ekonomi som avses i 123 § i lagen om välfärdsområden föreligger. Inledandet av ett utvärderingsförfarande med stöd av nyckeltal för ett välfärdsområdes ekonomi grundar sig på en helhetsbedömning. Förfarandet kan inledas bland annat med anledning av ett underskott som inte täckts och det kan leda till åtgärder som sträcker sig längre än tidsfristen för täckande av underskottet. Utvärderingsförfarandet kan också leda till ändring av välfärdsområden i enlighet med lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap (614/2021). Utvärderingsgruppen ska i sitt arbete ta ställning till om en utredning om områdesindelningen ska inledas. En eventuell utredning om områdesindelningen är en separat process i förhållande till utvärderingsförfarandet. Beslutet om att inleda en sådan utredning fattas vid behov separat av finansministeriet när utvärderingsgruppens arbete har slutförts. 

Välfärdsområdets beslutanderätt begränsas när ett utvärderingsförfarande inleds. Välfärdsområdet får inte fatta beslut som har betydande långsiktiga konsekvenser för välfärdsområdets ekonomi eller som strider mot åtgärdsförslag som lagts fram av utvärderingsgruppen. Syftet med begränsningarna är att förhindra att välfärdsområdets ekonomiska situation försämras under utvärderingsgruppens arbete och att säkerställa att utvärderingsgruppens åtgärdsförslag iakttas under hela åtgärdsprogrammet. 

Den 17 juni 2025 inleddes ett utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde av finansministeriet i Östra Nylands välfärdsområde, Mellersta Finlands välfärdsområde och Lapplands välfärdsområde. I dessa välfärdsområden kommer antagligen täckandet av underskotten att i enlighet med utvärderingsgruppernas förslag sträcka sig över en längre period än vad de föreslagna bestämmelserna möjliggör. I välfärdsområden med ett stort underskott sträcker sig åtgärderna i de utvärderingsförfaranden som inletts med stöd av förutsättningar som hänför sig till välfärdsområdets ekonomi i praktiken alltid över flera år, eftersom situationen i ett välfärdsområde som omfattas av ett sådant utvärderingsförfarande i princip är sådan att det inte är möjligt att täcka underskottet inom den tidsfrist som föreskrivs i lag utan att äventyra förutsättningarna för ordnande av tjänster. Under ramperioden 2026–2029 uppfylls förutsättningarna för att inleda ett utvärderingsförfarande också i flera andra välfärdsområden och därför är det sannolikt att ett eller flera utvärderingsförfaranden inleds även i fortsättningen. 

Välfärdsområdens rätt att få tilläggsfinansiering

I 11 § i finansieringslagen föreskrivs att om nivån på finansieringen annars skulle äventyra ordnandet av tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen eller ordnandet av räddningsväsendets tjänster i anslutning till de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 7, 15 och 20 § i grundlagen, har välfärdsområdet rätt att utöver vad som föreskrivs i 2–4 kap. i finansieringslagen få finansiering av staten till det belopp som behövs för att trygga nämnda social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster och räddningsväsendets tjänster (tilläggsfinansiering) med beaktande av välfärdsområdets förutsättningar att ordna övriga lagstadgade uppgifter. Enligt grundlagsutskottet är bestämmelserna i 11 § i finansieringslagen om välfärdsområdets rätt till tilläggsfinansiering relevant för att säkerställa att de uppgifter som anvisats välfärdsområdena sköts på behörigt sätt (GrUU 38/2024 rd, s. 4–5 och däri hänvisade GrUU 17/2021 rd, stycke 100). 

I justitiekanslerns avgörande om en konflikt mellan välfärdsområdenas ekonomiska normer och den lagstiftning som fastställer välfärdsområdenas organiseringsansvar (OKV/3069/10/2024, på finska) konstateras att det i ärendet är fråga om huruvida anpassningsåtgärder kan vidtas i tillräcklig utsträckning utan att den lagenliga nivån på tjänsterna äventyras. Detta är en konkret fråga som gäller den faktiska situationen i varje välfärdsområde. OKV/3069/10/2024, s. 21. 

Tilläggsfinansieringen enligt 11 § i finansieringslagen är avsedd som det primära förfarandet i en situation där finansieringsnivån äventyrar ordnandet av tjänster på ett sätt som tryggar tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna. Enligt 11 § har välfärdsområdet rätt att få finansiering av staten till det belopp som behövs för att trygga nämnda social- och hälsovårdstjänster och räddningsväsendets tjänster med beaktande av välfärdsområdets förutsättningar att ordna övriga lagstadgade uppgifter. OKV/3069/10/2024, s. 25. Välfärdsområdet kan inte låta bli att iaktta bestämmelserna om balansering av ekonomin utan att falla tillbaka på tilläggsfinansiering, om förutsättningarna för tilläggsfinansiering uppfylls. OKV/3069/10/2024, s. 25. Tilläggsfinansiering beviljas dock inte för täckande av underskott. 

Behovet av ändring av lagstiftningen

Enligt justitiekanslerns ovannämnda avgörande är ändring av lagstiftningen ett behövligt och även nödvändigt medel för att skapa balans mellan finansieringen och de lagstadgade skyldigheterna i fråga om sådana systemiska problem, det vill säga problem som i stor utsträckning berör flera eller de flesta av välfärdsområdena, som hänför sig till genomförandet av finansieringsprincipen för välfärdsområdena och till tillräcklig finansiering för de social- och hälsovårdstjänster som lagstiftningen förutsätter. OKV/3069/10/2024, s. 22. Det som konstaterats gäller också lagstiftningen om täckande av underskott. OKV/3069/10/2024, s. 27 och 29. I en situation där cirka hälften av välfärdsområdena med utgångspunkt i sina budgetar inte kan täcka sina underskott i enlighet med gällande lagstiftning, men det är möjligt att täcka dem inom en längre tid än ett eller två år, bedöms det utöver andra åtgärder också vara motiverat att granska tidsfristerna för bestämmelserna om täckande av underskott. De underskott som uppkommit under de första åren av välfärdsområdenas verksamhet är av exceptionell karaktär. 

Den 15 oktober 2025 meddelade Östra Finlands förvaltningsdomstol ett beslut (2306/2025) med anledning av ett välfärdsområdesbesvär över ett beslut fattat av välfärdsområdesfullmäktige i Södra Karelens välfärdsområde. Välfärdsområdesfullmäktige hade beslutat godkänna välfärdsområdets budget för 2025 och ekonomiplan för 2025–2028 som sådana att de underskott som uppkommit i välfärdsområdets balansräkning 2023–2025 och som uppkommer helt och hållet täcks före utgången av 2028. Förvaltningsdomstolen konstaterade att det i ärendet är obestridligt att välfärdsområdet genom välfärdsområdesfullmäktiges beslut har godkänt en ekonomiplan som inte uppfyller kravet enligt 115 § 2 mom. i lagen om välfärdsområden på att ett underskott i balansräkningen ska täckas inom två år från ingången av det år som följer efter det att bokslutet fastställdes. Bestämmelserna i 115 § 2 mom. i lagen om välfärdsområden är förpliktande för välfärdsområdena och ger inte välfärdsområdena prövningsrätt. Sålunda ska underskotten i princip täckas inom den period som anges i bestämmelsen. 

Förvaltningsdomstolen konstaterade att bestämmelserna om välfärdsområdenas ekonomi och finansiering har stiftats med grundlagsutskottets medverkan och att de i sin föreskrivna form inte har ansetts innehålla några grundlagsmässiga problem. Förvaltningsdomstolen konstaterade att det i lagen har tagits in förfaranden, såsom tilläggsfinansiering och utvärderingsförfarande, genom vilka staten i sista hand strävar efter att trygga ordnandet av tjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen. Förvaltningsdomstolen ansåg att tillämpningen av bestämmelsen om täckning av underskott i 115 § 2 mom. i lagen om välfärdsområden i den aktuella situationen inte kunde anses leda till en uppenbar oöverensstämmelse med 19 § 3 mom. i grundlagen eller någon annan bestämmelse i grundlagen. Sålunda kunde bestämmelsen i 115 § 2 mom. i lagen om välfärdsområden inte lämnas otillämpad i förvaltningsdomstolen och välfärdsområdesfullmäktiges beslut ska upphävas som lagstridigt. 

Förvaltningsdomstolens avgörande har inte vunnit laga kraft. Den 3 november 2025 beslutade välfärdsområdesstyrelsen i Södra Karelens välfärdsområde att ansöka om besvärstillstånd hos högsta förvaltningsdomstolen. Välfärdsområdets budgetbeslut är i kraft tills avgörandet av ärendet har vunnit laga kraft. Även om budgetbeslutet upphävs, har välfärdsområdena en direkt ur grundlagen härledd skyldighet att i alla situationer ordna de uppgifter som har samband med de grundläggande fri- och rättigheterna. Även om budgeten ska följas i välfärdsområdets verksamhet och ekonomi, grundar sig rätten att använda välfärdsområdets medel i första hand på lagen om välfärdsområden och förvaltningsstadgan enligt den. I budgeten fastställs fördelningen av anslagen inom välfärdsområdet. Välfärdsområdena har inom ramen för lagstiftningen och i enlighet med sin självstyrelse prövningsrätt när de upprättar budgetar och ekonomiska planer samt i dessa anvisar anslag för skötseln av sina lagstadgade uppgifter. Välfärdsområdena har också med stöd av lagstiftningen handlingsutrymme när det gäller att sköta sina uppgifter. 

En komplettering av den samlade lagstiftningen i enlighet med regeringens proposition gör det möjligt för fler välfärdsområden än enligt den gällande lagstiftningen att täcka välfärdsområdets underskott inom tidsfristen enligt den gällande lagstiftningen och sålunda också att upprättandet av budget och ekonomiplan bättre överensstämmer med lagen om välfärdsområden. Sålunda stärker propositionen fullgörandet av legalitetsprincipen och ökar rättssäkerheten. Situationen i de välfärdsområden som enligt en objektiv bedömning inte ens inom en förlängd tidsfrist kan täcka sina uppkomna underskott kan bedömas vara svår på ett sådant sätt att social- och hälsovårdsministeriet och finansministeriet i enlighet med gällande lagstiftning och dess tillämpningspraxis kan överväga att inleda ett utvärderingsförfarande i välfärdsområdet eller ett förebyggande förfarande för ekonomisk styrning. I och med kompletteringen av den lagstiftning som behandlas kommer varje välfärdsområde att på ett mer ändamålsenligt sätt än för närvarande omfattas av den samlade lagstiftningen så att största delen av välfärdsområdena har möjlighet att täcka sitt underskott inom den tidsfrist som föreskrivs i lag och förutsättningarna för tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna för invånarna i de andra välfärdsområden som befinner sig i en särskilt svår situation i sista hand tryggas genom särskilda förfaranden enligt lagstiftningen. 

Välfärdsområdenas investeringsplaner

Välfärdsområdenas investeringsplaner ska årligen ha utarbetats för de investeringar inom välfärdsområdeskoncernen som påbörjas under de fyra räkenskapsperioder som följer på följande räkenskapsperiod och för finansieringen av dem. Planerna ska ha lämnats till de behöriga ministerierna före utgången av kalenderåret. Särskilt ur välfärdsområdenas synvinkel har tidsplanen inte ansetts vara lyckad. Därför har samordningsgruppen för styrning av välfärdsområdenas investeringar tillsammans med välfärdsområdenas företrädare berett ett förslag till ändring av tidsfristerna för utarbetande och lämnande av välfärdsområdenas investeringsplaner. 

3  Målsättning

Syftet med den lagstiftningslösning som valts i propositionen är att genomföra en lagstiftningsåtgärd som är ekonomiskt så hållbar och förutsägbar som möjligt jämfört med alternativa händelseförlopp. Skyldighet att inom högst två år från ingången av det år som följer efter det att bokslutet fastställdes täcka ett underskott i välfärdsområdets balansräkning förblir huvudregeln. 

Målet är att temporärt med stöd av lagstiftning möjliggöra att behövliga åtgärder tidsmässigt infaller under en ett eller två år längre period för de välfärdsområden som enligt en objektiv bedömning med stöd av deras ekonomiska uppgifter inte klarar av att anpassa sin verksamhet tillräckligt inom den tidsfrist för täckande av underskott som föreskrivs i den gällande lagen. Möjligheten gäller dock endast de välfärdsområden som enligt uppgifterna om deras ekonomiska situation och andra uppgifter om situationen samt enligt en realistisk bedömning som grundar sig på utsikterna för ekonomin förmår täcka sitt underskott under en tidsfrist som förlängts med ett eller två år. 

Avsikten är att effekterna av lagstiftningen så noggrant som möjligt ska riktas på de välfärdsområden som målmedvetet har vidtagit åtgärder för att balansera sin ekonomi i enlighet med den gällande lagstiftningen, men som dock inte kan iaktta de gällande bestämmelserna i 115 § 2 mom. i lagen om välfärdsområden i fråga om det underskott som uppkommit under välfärdsområdesreformens första år. Målet är sålunda att göra det möjligt att förlänga tidsfristen med ett eller två år endast för de välfärdsområden för vilka det är nödvändigt för att kunna iaktta lagstiftningen. De temporära bestämmelserna stärker sålunda genomförandet av legalitetsprincipen med utgångspunkt i välfärdsområdena. 

I praktiken har det visat sig att de välfärdsområden som målmedvetet har nyutvecklat sin servicestruktur och tjänsteverksamhet har kunnat bromsa kostnadsökningen på ett sätt som leder till att ekonomin balanseras och sålunda också till att underskotten täcks inom den tidsfrist som föreskrivs i lagen medan tjänsterna är tryggade. Det väsentliga har i praktiken varit tidsperioden för balanseringen, det vill säga tillräckligt kraftiga reformer som har inletts tillräckligt tidigt, varvid det årliga anpassningsbehovet inte har blivit för stort. Målet är att rikta effekterna av de temporära bestämmelserna på denna grupp av välfärdsområden. 

Även i övrigt är syftet med propositionen att framhäva verkställandet av välfärdsområdenas självstyrelse och att stödja välfärdsområdenas eget beslutsfattande genom att temporärt genom lagstiftning förbättra välfärdsområdenas möjligheter att genom egna åtgärder anpassa sin ekonomi utan utvärderingsförfarande i välfärdsområdet. I övrigt föreslås inga ändringar i den statliga styrningen av välfärdsområdena, utan bestämmelserna om styrningen, inklusive de särskilda förfaranden som beskrivs ovan i avsnitt 2, ska genomföras när förutsättningarna för de nämnda bestämmelserna uppfylls. Ett utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde kan dock med avvikelse från förutsättningen för täckande av underskott i balansräkningen inledas först när tidsfristen enligt finansministeriets beslut om förlängning har löpt ut. 

Syftet med ändringen av tidsplanen för lämnande av välfärdsområdenas investeringsplaner till ministerierna är att underlätta beredningen och behandlingen av investeringsplanerna i välfärdsområdena, när endast en plan, som gäller det följande året, behandlas åt gången. Målet är också att förbättra nivån på exakthet i investeringsplanerna genom att förkorta tiden mellan lämnandet av planerna och genomförandet av dem. 

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar och deras konsekvenser

Alternativet Ingen ändring av lagstiftningen

Om inga ändringar görs i lagstiftningen, utan de förfaranden för styrning av välfärdsområdena som den gällande lagstiftningen möjliggör tillämpas, är det att förvänta att en stor del av välfärdsområdena senast före utgången av 2026 ansöker om tilläggsfinansiering av staten. För närvarande behandlas Norra Savolax och Mellersta Nylands välfärdsområdens ansökningar om tilläggsfinansiering. Några andra välfärdsområden har meddelat att de eventuellt kommer att ansöka om tilläggsfinansiering redan 2025 eller förbereder sig på att ansöka om tilläggsfinansiering senast 2026. Vanda-Kervo välfärdsområde ansökte om tilläggsfinansiering 2024 och Södra Österbottens, Södra Karelens, Egentliga Finlands och Päijänne-Tavastlands välfärdsområden i år, men ingen tilläggsfinansiering beviljades. Norra Karelens välfärdsområde beviljades tilläggsfinansiering till ett belopp av sammanlagt 2,6 miljoner euro genom statsrådets beslut av den 30 oktober 2025. 

Ett underskott som uppkommit i ett välfärdsområde visar ännu inte som sådant att tilläggsfinansiering behövs. På beviljandet av tilläggsfinansiering tillämpas de grunder som föreskrivs i 11 § i finansieringslagen. Täckande av ett underskott är i princip inte en grund för beviljande av tilläggsfinansiering. Vid ett eventuellt tilläggsfinansieringsförfarande bedöms varje välfärdsområdes situation från fall till fall i enlighet med finansieringslagen. Sålunda är alternativets konsekvenser för statsfinanserna mycket osäkra. Även den styrning som ges i samband med ett tilläggsfinansieringsförfarande samt villkoren för eventuell tilläggsfinansiering kan påverka kostnadsutvecklingen. 

Den 17 juni 2025 inledde finansministeriet ett utvärderingsförfarande i Östra Nylands välfärdsområde, Mellersta Finlands välfärdsområde och Lapplands välfärdsområde. Under ramperioden 2026–2029 uppfylls förutsättningarna för att inleda utvärderingsförfaranden också i andra välfärdsområden och därför är det sannolikt att ett eller flera utvärderingsförfaranden inleds i fortsättningen i flera välfärdsområden särskilt om lagstiftningen inte kompletteras med en förlängning av tidsfristen för täckande av underskott. Det åtgärdsprogram som utarbetas vid utvärderingsförfarandet sträcker sig beroende på situationen i välfärdsområdet över flera år. 

Alternativet Förlängning i alla välfärdsområden av tidsfristen för täckande av underskott

Alternativt kan tidsfristen för när perioden för täckande av underskott med stöd av lag temporärt förlängas i alla välfärdsområden till en senare tidpunkt än utgången av 2026. Under förra regeringsperioden ansåg förvaltningsutskottet vid behandlingen av sådana temporära bestämmelser om förlängning av tidsfristen för perioden för täckande av underskott som med anledning av covid-19-epidemin togs in i kommunallagen (410/2015) och som motsvarar de föreslagna bestämmelserna att det föreslagna ansökningsbaserade förfarandet är motiverat. Förlängningen av tidsfristen kunde då enligt utskottet i högre grad än om ändringen genomfördes schematiskt inriktas på de ekonomiska konsekvenserna av pandemin och på de kommuner och samkommuner som fått det svårare att balansera ekonomin i enlighet med den gällande lagstiftningen. FvUB 19/2020 rd, s. 2–3. 

En allmän förlängning av tidsfristen för täckande av underskott i enlighet med 115 § i lagen om välfärdsområden bedöms inte vara nödvändig för att trygga de lagstadgade tjänsterna med beaktande av de stora skillnaderna mellan välfärdsområdena när det gäller beloppet av det uppkomna underskottet och det anpassningsbehov som skyldigheten att täcka underskottet förutsätter. Om tidsfristen för skyldigheten att täcka underskott förlängs för alla välfärdsområden, kan det fördröja balanseringen av välfärdsområdenas ekonomi också i de välfärdsområden som har förutsättningar att täcka underskotten före utgången av 2026. Förlängning av tidsfristen för täckande av underskott har negativ inverkan på incitamenten och leder sannolikt till en snabbare kostnadsökning. 

Det kan antas att en betydande del av välfärdsområdena skjuter upp genomförandet av de beslut som ännu är under beredning. Dessutom kan det antas att de välfärdsområden som redan har fattat beslut om åtgärder kan komma att ompröva och skjuta upp redan fattade beslut. Detta inverkar på kostnaderna och därmed på beloppet av efterhandsjusteringen av den statliga finansieringen. 

En förlängning av tidsfristen för täckande av underskott kan minska trovärdigheten både för den statliga styrningen och för tjänstemannaledningen och beslutsfattarna i de välfärdsområden som snabbt har börjat reformera verksamheten och balansera ekonomin. En sådan situation kan försvåra beslutsfattandet i välfärdsområdena även i fortsättningen och minska välfärdsområdenas eget ansvar för sin ekonomi. 

Varje välfärdsområde ska i den mån det är möjligt vidta anpassningsåtgärder för att uppnå balans i sin ekonomi utan att äventyra de tillräckliga social- och hälsovårdstjänster eller tillräckliga tjänster inom räddningsväsendet som tryggas för var och en i grundlagen. 

Bedömning av alternativens konsekvenser genom en simuleringsmodell

Strävan har varit att bedöma konsekvenserna för statsfinanserna genom finansministeriets simuleringsmodell, genom vilken den nettokostnadsbana som krävs för att täcka välfärdsområdenas underskott under olika fastställda år modelleras. Simuleringen grundade sig på nivån på det uppkomna under-/överskottet enligt välfärdsområdenas bokslutsprognoser för 2025. Modelleringen gjordes för följande tre olika scenarier: 

riktad förlängning av tidsfristen för täckning av underskott (denna proposition) 

alternativet Ingen ändring av lagstiftningen, det vill säga gällande lagstiftning, och 

alternativet Förlängning i alla välfärdsområden av tidsfristen för täckande av underskott. 

Resultaten av dessa modeller jämförs i fråga om nettokostnaderna med den prognos för välfärdsområdena som Ekonomiska avdelningen vid finansministeriet har utarbetat. 

I scenario 1 har man strävat efter att för de elva välfärdsområden som sannolikt omfattas av propositionen hitta ett sådant fastställt år för täckande av underskott som motsvarar de två senaste åren i hela landet, det vill säga enligt en kostnadsökning på cirka tre procent. Det är värt att notera att i två av välfärdsområdena i målgruppen för 2028 är den modellerade ökningen av nettokostnaderna dock mycket stram, det vill säga cirka 1,4–1,8 procent åren 2026–2028. De övriga områdena omfattas inte av den förlängning av tidsfristen som föreslås i propositionen. I simuleringen tillämpas på dem ett utgiftstryck som beaktar ett ökat servicebehov enligt Institutet för hälsa och välfärds modell AlueSOME och prisstegringen enligt den prognos som Ekonomiska avdelningen vid finansministeriet har tagit fram. Detta utgiftstryck minskas med två procentenheter. 

Scenario 2 (inga lagstiftningsåtgärder) motsvarar i stor utsträckning scenario 1, men i scenario 2 har det år då underskottet i de elva välfärdsområden som omfattas av propositionen täcks skjutits upp med ett år. Detta antagande grundar sig på att incitamentet för välfärdsområdena att täcka underskott minskar, eftersom det i detta skede är omöjligt för dem att undvika att uppfylla underskottskriteriet för utvärderingsförfarandet. Å andra sidan har dessa välfärdsområden åtminstone ganska realistiska möjligheter att täcka underskotten under den period som granskas. Som det konstateras ovan är det möjligt att propositionen inte i någon betydande grad ändrar välfärdsområdenas beteende, varvid scenario 2 kan ha liknande kostnadseffekter som scenario 1. 

I scenario 3 (förlängning i alla välfärdsområden av tidsfristen för täckande av underskott) ges alla elva välfärdsområden som uppfyller kriteriet för tilläggstid tilläggstid före utgången av 2028. De övriga välfärdsområdena antas agera i enlighet med tidigare scenarier, eftersom deras faktiska möjligheter att täcka sitt underskott är svaga ens inom ramen för tilläggstiden. Dessutom innehåller de antaganden som beskrivs ovan i fråga om dessa välfärdsområden också en anpassning på ställvis upp till till och med två procentenheter i förhållande till utgiftstrycket. 

De tre scenariernas simulerade nettokostnadsbana för hela landet 2025–2029 finns i Tabell 3 där de jämförs med finansministeriets prognos för sommaren 2025. I den högra kolumnen har skillnaden beräknats i förhållande till scenario 1 enligt propositionen. 

Tabell 3. Välfärdsområdenas och Helsingfors social-, hälsovårds- och räddningssektors sammanräknade nettokostnader för de tre simulerade scenarierna samt i finansministeriets prognos 2025–2029 samt den uppkomna skillnaden i förhållande till scenario 1. 

Såsom framgår av tabellerna leder scenario 1, som på basis av simuleringar modellerar mål för denna proposition, till den måttfullaste nettokostnadsutvecklingen. Denna utveckling är det mest gynnsamma alternativet med tanke på statsfinanserna, eftersom nettokostnaderna påverkar justeringen i efterhand av finansieringen med två års fördröjning. Som det konstateras ovan är bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna i förhållande till nuläget (scenario 2) utmanande. Det kan dock starkt antas att den föreslagna förlängningen av den riktade tidsfristen åtminstone är kostnadsneutral i förhållande till nuläget. 

Med tanke på den statliga finansieringen är det också viktigt att det riktade alternativet kan anses leda till ett bättre slutresultat jämfört med att tidsfristen för täckande av underskott i alla välfärdsområden förlängs med två år (scenario 3). Denna bedömning grundar sig i stor utsträckning på att en förlängning på två år av tidsfristen för täckande av underskott för en del välfärdsområden minskar incitamenten att bromsa kostnaderna. Å andra sidan grundar sig kostnadsbanan på grova simuleringsantaganden och det är inte helt säkert hur välfärdsområdena i verkligheten skulle reagera på en förlängning på två år av tidsfristen. Kalkylerna grundar sig också på välfärdsområdenas bokslutsprognoser för 2025, som ställvis avsevärt kan avvika från kostnadsnivån 2025. Dessutom är finansieringen av välfärdsområdena förenad med betydande osäkerhet under de kommande åren. 

6  Remissvar

Alla remissinstanser utom en ansåg att utkastet till regeringsproposition är motiverat och går i rätt riktning. Flera välfärdsområden och andra instanser ansåg att det är nödvändigt att förlänga tidsfristen för täckande av underskott för att trygga de lagstadgade tjänsterna, men att de föreslagna villkoren och tidsfristens längd delvis är för begränsande. Å andra sidan framhävdes det i de kritiska utlåtandena och utlåtandena med förbehåll att en förlängning av tidsfristen inte får försvaga en ansvarsfull hushållning eller försätta välfärdsområden som balanserat sin ekonomi i en ofördelaktig ställning i fortsättningen, utan att det finansiella systemets jämlikhet och incitament ska bevaras. 

Största delen av remissinstanserna ansåg att en förlängning av tidsfristen för täckande av underskott ska gälla alla välfärdsområden eller åtminstone de i vars ekonomi en vändning mot det bättre har åstadkommits. Enligt utlåtandena ska det göras möjligt att ansöka om förlängd tidsfrist redan våren 2026 när välfärdsområdesstyrelsen har godkänt bokslutet, så att välfärdsområdena kan beakta den i budgeten och ekonomiplanerna för de följande åren. 

Remissinstanserna ansåg att det var motiverat att senarelägga tidsfristen för lämnande av investeringsplanerna. Senareläggningen av tidsfristen bedömdes förbättra planernas aktualitet och kvalitet samt göra det lättare att samordna dem med välfärdsområdenas budgetar och tidsplanerna för statens styrning. Alla remissinstanser som tog ställning till frågan understödde en senareläggning av tidsfristen antingen till maj eller juni. 

Remissvaren har beaktats vid den fortsatta beredningen av propositionen för det första så att ur förutsättningarna för förlängning av tidsfristen för täckande av underskott ströks förutsättningen att inget underskott ska ha uppkommit i välfärdsområdet 2025. En förlängning av tidsfristen är dock möjlig endast för de välfärdsområden där det är nödvändigt för att följa lagstiftningen och å andra sidan för de välfärdsområden som kan täcka underskottet inom den nya tidsfristen. 

Dessutom ändrades propositionen så att välfärdsområdet kan ansöka om förlängning av tidsfristen för täckande av underskott efter att välfärdsområdesstyrelsen har godkänt bokslutet, det vill säga i praktiken i april. Med anledning av justitiekanslerns påpekande vid förhandsgranskningen av propositionen utfärdas bestämmelser om detta direkt i lag. Finansministeriet ska dock alltid fatta beslutet utifrån de bokslutsuppgifter som välfärdsområdesfullmäktige har fastställt, det vill säga i praktiken i juni. 

Till lagförslaget fogades också en övergångsbestämmelse, enligt vilken ansökan i de fall när tidsfristen för täckande av underskott löper ut före lagens ikraftträdande (i praktiken Päijänne-Tavastlands välfärdsområde) ska göras före utgången av augusti 2026. 

Tidsfristen för inlämnande av investeringsplanen ändrades till följd av remissvaren från april i utkastet som var på remiss till utgången av maj. 

7  Ikraftträdande

Det föreslås att lagen träder i kraft så snart som möjligt. Med tanke på välfärdsområdenas ekonomiplanering är det viktigt att lagen träder i kraft senast våren 2026. 

Lagens 115 a § är i kraft till och med den 31 december 2029. Den sista möjligheten att ansöka om förlängd tidsfrist är 2027. Då kan välfärdsområdet med beslut av finansministeriet ansöka om att en täckningsperiod som löper ut 2027 förlängs till utgången av 2028. 

Päijänne-Tavastlands välfärdsområde och HUS-sammanslutningen uppvisade underskott redan 2022, vilket enligt 115 § 2 mom. i den gällande lagen om välfärdsområden innebär skyldighet att täcka underskotten före utgången av 2025. För att de temporära bestämmelserna ska kunna gälla alla välfärdsområden tas det in en övergångsbestämmelse i lagen. Enligt bestämmelsen ska ansökan göras före utgången av augusti 2026, om tidsfristen för täckande av underskott har löpt ut före ikraftträdandet av den föreslagna lagen. 

8  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Ur propositionens perspektiv är grundlagens bestämmelser om skyldighet att i all offentlig verksamhet noggrant iaktta lag i enlighet med 2 § 3 mom. i den lagen samt om självstyrelse på större förvaltningsområden än kommuner i enlighet med 121 § 4 mom. i den lagen viktiga. I välfärdsområdenas verksamhet är de sociala rättigheter som avses i 19 § 1 och 3 mom. i grundlagen viktiga och ordnandet av de tjänster inom räddningsväsendet som har anknytning till de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 7, 15 och 20 § i den lagen viktigt. Det krav på jämlikhet som föreskrivs i 6 § i grundlagen är förpliktande för välfärdsområdena när de sköter sina uppgifter. Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. 

Justitiekanslern konstaterade i sitt avgörande om välfärdsområdenas skyldighet att täcka underskott (OKV/3069/10/2024, på finska) att gällande lagstiftning i princip är giltig i enlighet med laglighetspresumtionen. I enlighet med grundlagens 2 § 3 mom. ska denna lagstiftning noggrant iakttas i all offentlig verksamhet eller åtgärder vidtas för att ändra lagstiftningen. JK avgörande 23.4.2025, s. 20–21. Kan läsas: .https://oikeuskansleri.fi/documents/1428954/230633213/julkaistu_ratkaisu_hyvinvointialueiden_velvoite_alijaaman_kattamiseen+_OKV_3069_10_2024.pdf/bd5f30ef-7fc8-606f-5b7b-587d1f8d008f/julkaistu_ratkaisu_hyvinvointialueiden_velvoite_alijaaman_kattamiseen+_OKV_3069_10_2024.pdf?t=1745559443870 Enligt justitiekanslern behövs ur grundlagens perspektiv ändringar i lagstiftningen när den på grund av utvecklingen av förhållandena och på grund av andra omständigheter inte längre i tillräcklig utsträckning kan skapa en grund för att på ändamålsenligt sätt ordna de tjänster som välfärdsområdet har organiseringsansvar för och för att genomföra finansieringsprincipen i anslutning till tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna. , s. 21.JK avgörande 23.4.2025 I ljuset av välfärdsområdenas ekonomiska uppgifter är det klart att ett betydande antal välfärdsområden inte kommer att iaktta den gällande bestämmelsen om täckande av underskott. Justitiekanslern anser att om det är fråga om ett mer systemiskt problem för de flesta välfärdsområdena eller ett stort antal välfärdsområden, är standardutgångspunkten att allmännare lagstiftningsåtgärder behövs. , s. 27.JK avgörande 23.4.2025 Enligt justitiekanslern kan i samband med genomförandet av finansieringsprincipen en så fungerande lagstiftningsram som möjligt övervägas särskilt om finansieringen är förknippad med systemiska problem samt även innehållet i och tidsfrister enligt 115 § om täckandet av välfärdsområdets underskott i lagen om välfärdsområden prövas. , s. 29.JK avgörande 23.4.2025 

Eftersom en temporär komplettering av bestämmelserna gör det möjligt för tydligt fler välfärdsområden än enligt den gällande lagstiftningen att täcka välfärdsområdets underskott inom tidsfristen enligt den lagstiftning som stiftas och sålunda också att upprätta en budget och ekonomiplan i enlighet med lagen om välfärdsområden, stärker propositionen fullgörandet av legalitetsprincipen och ökar rättssäkerheten. 

Genom budgetbegränsningen kan man inte begränsa tillgången till lagstadgade tjänster (till exempel GrUU 26/2017 rd). Välfärdsområdena har en direkt ur grundlagen härledd skyldighet att i alla situationer ordna de av sina uppgifter som har samband med de grundläggande fri- och rättigheterna. Välfärdsområdena ska göra upp sin budget och ekonomiplan på ett realistiskt sätt utifrån sina skyldigheter och sin verksamhet. Enligt 115 § 3 mom. i lagen om välfärdsområden ska budgeten innehålla de anslag och beräknade inkomster som uppgifterna och verksamhetsmålen förutsätter. Dessutom ska den innehålla en redogörelse för hur finansieringsbehovet ska täckas. 

Det är klart att välfärdsområdet inte i syfte att täcka underskottet inom den tidsfrist som föreskrivs i 115 § i lagen om välfärdsområden kan låta bli att ordna de tjänster som har ett särskilt samband med de grundläggande fri- och rättigheterna eller att sköta uppgifter som på ett väsentligt sätt har samband med uppgifterna. Samtidigt är det dock också klart att välfärdsområdet inte kan låta bli att sträva efter att täcka underskott i enlighet med gällande lagstiftning. 

De föreslagna temporära bestämmelserna om förlängning av tidsfristen för täckande av underskott gör det möjligt för de välfärdsområden som uppfyller förutsättningarna för tillämpning av bestämmelserna att balansera välfärdsområdets ekonomi under en längre tid än enligt de gällande bestämmelserna. Sålunda förbättrar propositionen dessa välfärdsområdens möjligheter att planmässigt balansera sin ekonomi så att förutsättningarna att iaktta den nämnda ekonomiska lagstiftningen förbättras. I och med kompletteringen av lagstiftningen kommer varje välfärdsområde att på ett mer ändamålsenligt sätt än för närvarande omfattas av den samlade lagstiftningen så att största delen av välfärdsområdena har möjlighet att täcka sitt underskott inom den tidsfrist som föreskrivs i lag och förutsättningarna för tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna för invånarna i de andra välfärdsområden som befinner sig i en särskilt svår situation i sista hand att tryggas genom särskilda förfaranden enligt lagstiftningen. Åtminstone indirekt främjar propositionen välfärdsområdenas möjligheter att iaktta skyldigheten att respektera de grundläggande fri- och rättigheterna i enlighet med 22 § i grundlagen. 

När en större del av välfärdsområdena än för närvarande får i och med de temporära bestämmelserna i enlighet med lagstiftningen sin ekonomi i balans inom den förlängda tidsfristen för täckande av underskott inleds inget i 122 § i lagen om välfärdsområden avsett utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde med stöd av underskottskriteriet. Den valda lagstiftningslösningen främjar sålunda också förverkligandet av dessa välfärdsområdens självstyrelse. En viktig egenskap hos utvärderingsförfarandet i välfärdsområden är begränsning av behörigheten för välfärdsområdets myndigheter i enlighet med 124 § i lagen om välfärdsområden samt skyldigheteten i enlighet med 122 § i den lagen för utvärderingsgruppen att behandla en framställning om inledande av ändring av välfärdsområden som avses i 6 § i lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap. 

I kommunallagen gjordes under covid-19-epidemin en motsvarande ändring som gjorde det möjligt att förlänga tidsfristen för täckande av underskott på grund av ekonomiska svårigheter till följd av covid-19-epidemin (RP 159/2020 rd, temporärt gällande 110 a §). Förvaltningsutskottet ansåg då att det föreslagna förfarandet, som grundar sig på ansökan, är motiverat. Förlängningen av tidsfristen kunde då enligt utskottet i högre grad än om ändringen genomfördes schematiskt inriktas på de ekonomiska konsekvenserna av pandemin och på de kommuner och samkommuner som fått det svårare att balansera ekonomin i enlighet med den gällande lagstiftningen. FvUB 19/2020 rd, s. 2–3. 

Beslut som finansministeriet fattar med stöd av den föreslagna lagstiftningen får överklagas hos förvaltningsdomstolen i enlighet med lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Sålunda har rättsskyddet i välfärdsområdena tillgodosetts genom bestämmelser i enlighet med 21 § i grundlagen. 

På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.