PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisvastuu siirtyi kunnilta hyvinvointialueille vuoden 2023 alusta. Lainsäädäntökokonaisuutta (HE 241/2020 vp) valmisteltaessa lainsäädännössä pyrittiin eri tavoin varautumaan edellytysten turvaamiseen hyvinvointialueille selvitä tehtävistään erilaisissa tilanteissa.
Valtio osoitti hyvinvointialueiden toiminnan ja perustamisen valmistelukustannuksiin vuosina 2021 ja 2022 valtionavustuksia yhteensä noin 583 miljoonaa euroa, joista maksettiin valmisteluvaiheen viranhaltijoiden sekä keväällä 2022 toimintansa aloittaneiden aluevaltuustojen kustannukset. Lisäksi vuonna 2023 valtio osoitti hyvinvointialueille, HUS-yhtymälle ja Helsingin kaupungille 350 miljoonaa euroa valtionavustuksena erillismäärärahaa toiminnan vakiinnuttamiseen ja kehittämiseen vuosina 2023–2025. Myös uudistuksesta aiheutuviin välttämättömiin kertaluonteisiin ICT-muutoskustannuksiin osoitettiin erillismäärärahaa.
Hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain (617/2021), jäljempänä rahoituslaki, sääntelyn mukaisesti hyvinvointialueiden rahoituksessa kullekin varainhoitovuodelle otetaan etukäteen huomioon erilaiset rahoituksen tarpeeseen vaikuttavat tekijät kuten palvelutarpeen kasvu (7 §), kustannustason nousu (8 §) sekä voimaan tulevat muutokset hyvinvointialueiden tehtäviin (9 §). Lisäksi rahoituslaissa (10 §) säädetään rahoituksen jälkikäteisestä tarkistamisesta kustannusten perusteella.
Rahoituslain valmisteluvaiheessa ja eduskuntakäsittelyn aikana ei ollut nähtävissä, että hyvinvointialueiden ensimmäisiltä toimintavuosilta kertyisi huomattavasti alijäämää. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään edellyttänyt rahoitusmallin toimivuuden seurantaa ja kehittämistä. PeVL 15/2018 vp, s. 23, PeVL 17/2021 vp, s. 23–24, PeVL 38/2024 vp, s. 6. Rahoitusmallia kehitetään hallitusohjelman mukaisesti vaiheittain. Keväällä 2026 on tarkoitus antaa eduskuntaan esitys, jolla toteutettaisiin hallitusohjelman mukaiset rahoitusmallin tarvetekijöitä ja olosuhdetekijöitä sekä siirtymätasauksia koskevat muutokset. Lisäksi esitykseen sisältyisi pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman mukaisia kustannusten kasvun hillinnän tavoitteiden mukaisia säästötoimenpiteitä. Vahva ja välittävä suomi – pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelma 20.6.2023. Liite B: Halli-tuskaudella päätettävät rahoitusmallin muutokset. Lakimuutosten on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2027.
Hyvinvointialueesta annetussa laissa (611/2021), jäljempänä hyvinvointialuelaki, säädetään talouden tasapainovaatimuksesta ja alijäämän kattamisvelvollisuudesta. Hyvinvointialueen taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään kahden vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Tässä määräajassa tulee kattaa myös talousarvion laadintavuonna tai sen jälkeen kertynyt alijäämä (115 § 2 momentti). Toisaalta talousarvio tulee laatia realistisesti ja ottaa siihen tehtävien ja toiminnan tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot. Lisäksi talousarviossa osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan (115 § 3 momentti).
Koko maan tasolla tarkasteltuna vuonna 2025 alueille maksettava valtion rahoitus ja alueiden talousarvioiden mukaiset kustannukset vastaavat siinä määrin toisiaan, että alueiden talous olisi kokonaisuutena marraskuun alussa arvioituna 238 miljoonaa euroa ylijäämäinen. Alueiden tilanteet ovat kuitenkin eriytyneet. Vuosien 2026–2029 julkisen talouden suunnitelman hyvinvointialuetaloutta koskevassa luvussa todetaan, että usealla hyvinvointialueella vuosina 2023–2024 kertyneiden alijäämien kattaminen määräajassa vuoden 2026 loppuun mennessä edellyttäisi mittavaa kustannusten vähentämistä v. 2026. Tämän keväällä 2025 laaditun arvion perusteella yhteensä 17 alueen tulisi alentaa kustannuksiaan. Näin ollen on epätodennäköistä, että kaikki alueet saavat katettua alijäämänsä voimassa olevan lainsäädännön mukaisessa määräajassa eli vuoden 2026 loppuun mennessä.
Jos hyvinvointialue ei selviä velvoitteistaan, alueella sekä toimivaltaisilla ministeriöillä on käytettävissään lainsäädäntökokonaisuuteen perustuvia erilaisia menettelyjä, joiden tarkoituksena on turvata alueille edellytykset järjestää sosiaali- ja terveydenhuolto sekä pelastustoimi.
Hyvinvointialueiden investointien ohjausta selvittänyt työryhmä ehdotti loppuraportissaan 3.2.2025, että hyvinvointialueiden investointisuunnitelmien ministeriöille toimittamisen aikataulun myöhentämistä selvitettäisiin. Maaliskuussa 2025 asetettu hyvinvointialueiden investointien ohjauksen koordinaatioryhmä on valmistellut aikataulumuutosta yhdessä hyvinvointialueiden edustajien kanssa.
1.2
Valmistelu
Hallituksen esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä virkatyönä.
Esitysluonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 25.9.–31.10.2025.
Lausunnot pyydettiin hyvinvointialueilta, Helsingin kaupungilta, HUS-yhtymältä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, sisäministeriöltä, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, aluehallintovirastoilta, sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolta, valtiontalouden tarkastusvirastolta, oikeuskanslerinvirastolta, Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta, Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy:ltä ja Suomen Tilintarkastajat ry:ltä. Myös muut tahot kuin jakelussa mainitut saivat antaa lausunnon. Valtiovarainministeriö sai yhteensä 36 lausuntoa.
Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat kuten lausunnot ja lausuntoyhteenveto ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella VM072:00/2025https://vm.fi/hanke?tunnus=VM072:00/2025.
Esityksen valmistelua on käsitelty hyvinvointialueneuvottelukunnassa 13.6., 15.8. ja 19.9.2025.
2
Nykytila ja sen arviointi
Alijäämien kattamisvelvoite
Hyvinvointialueen taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään kahden vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Tässä määräajassa tulee kattaa myös talousarvion laadintavuonna tai sen jälkeen kertynyt alijäämä (hyvinvointialuelaki 115 § 2 momentti).
Palvelujen järjestämisen nettokustannuksia on taloussuunnitelmakauden aikana sopeutettava vastaamaan valtion osoittaman aluekohtaisen rahoituksen tasoa. Alueen on näin ollen sopeutettava toimintansa nettokustannuksia alijäämää seuraavina vuosina vuosittaista valtion rahoitusta alhaisemmalle tasolle. Samalla alueiden tulee kuitenkin huolehtia siitä, että palvelujen järjestäminen turvataan. Hyvinvointialueilla on suoraan perustuslaista johdettavissa oleva velvoite järjestää perusoikeuskytkentäiset tehtävänsä kaikissa tilanteissa. Budjettirajoitteella ei voida rajoittaa lakisääteisten palvelujen saatavuutta. Ks. esim. PeVL 26/2017 vp. Hyvinvointialue ei voi jättää järjestämättä erityisesti perusoikeuskytkentäisiä palveluja tai jättää hoitamatta niihin olennaisesti kytkeytyviä tehtäviään kattaakseen alijäämän hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentissa säädetyssä määräajassa. Samaan aikaan on kuitenkin selvää, ettei hyvinvointialue voi olla pyrkimättä kattamaan alijäämää kulloinkin voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti.
Kaikille hyvinvointialueille, Helsingin kaupunkia lukuun ottamatta, on kertynyt alijäämää järjestämisvastuiden ensimmäiseltä vuodelta 2023. Päijät-Hämeen hyvinvointialueelle ja HUS-yhtymälle alijäämää kertyi jo vuonna 2022, mikä tarkoittaa alijäämien kattamisvelvoitetta vuoden 2025 loppuun mennessä. Alijäämän kattamisvelvoite koskee myös HUS-yhtymää. HUS-yhtymän alijäämästä vastaavat kuitenkin lopulta Uudenmaan hyvinvointialueet ja Helsingin kaupunki, jotka kirjaavat HUS-yhtymän alijäämän omaan taseeseensa pakollisena varauksena. HUS-yhtymä on vuoden 2025 talousarvion ja edelleen puolivuotisraportoinnin tilinpäätösennusteen perusteella kattamassa kertyneen alijäämänsä vuoden 2025 aikana. Tämä on mahdollista HUS-yhtymän tekemien sopeuttamistoimien lisäksi Uudenmaan hyvinvointialueiden ja Helsingin kaupungin vuonna 2025 maksaman alijäämien kattamiseksi tarkoitetun ylimääräisen jäsenmaksuosuuden turvin. Tilinpäätöstietojen perusteella kaikille alueille, paitsi Helsingin kaupungille, kertyi uutta alijäämää myös vuonna 2024. Tämä tarkoittaa, että näiden alueiden pitäisi kerryttää vastaavan suuruinen ylijäämä vuosien 2025–2026 aikana saadakseen alijäämänsä katetuksi määräajassa. Vasta vuoden 2026 tilinpäätöstietojen perusteella on lopulta nähtävissä, onko yksittäinen hyvinvointialue onnistunut kattamaan vuosina 2023 ja 2024 kertyneet alijäämät määräaikaan mennessä.
Suurella osalla hyvinvointialueista (14 alueella) kertynyt alijäämä vuoden 2024 lopussa ylittää merkittävästi koko maan keskiarvon (-438 euroa per asukas). Rahoituksen jälkikäteistarkistus tulee korvaamaan alueille käytännössä kuitenkin vain keskiarvoisen alijäämän. Käytännössä ne alueet, joilla on keskimääräistä enemmän alijäämää, eivät vuositasollakaan saa jälkikäteistarkistuksella katetuksi alijäämäänsä, kun taas ne alueet, joilla alijäämää on keskimääräistä vähemmän tai ei lainkaan, saavat jälkikäteistarkistuksesta taloudellista hyötyä. Jos alueen kustannustaso pysyisi vuosien 2023 ja 2024 tasolla, alueen alijäämiä vastaava jälkikäteistarkistus tulisi saattamaan alueiden talouden tasapainoon vain yhden vuoden tasolla. Alijäämien kattaminen puolestaan vaatisi vastaavan ylijäämän tekemisen eli kustannustason merkittävän laskun samalla, kun hyvinvointialueisiin kohdistuu palvelutarpeen kasvusta sekä hintojen, kuten palkkojen, noususta johtuva merkittävä vuotuinen kustannuspaine suuruudeltaan arviolta noin viisi prosenttia.
Koska alijäämän kattamisen määräajasta säädetään lailla, hyvinvointialue ei toimisi laissa edellytetyllä tavalla, jos se ei kattaisi alijäämiään säädetyssä ajassa. Aluevaltuuston tehtäviin kuuluu päättää keskeisistä hyvinvointialueen toimintaan ja talouteen liittyvistä asioista, kuten talousarvio- ja suunnitelma, tilinpäätöksen hyväksyminen, vastuuvapaudesta päättäminen sekä esimerkiksi hyvinvointialuestrategia ja hallintosääntö. Hyvinvointialueen tilintarkastajan tehtäviin kuuluu muun muassa tarkastaa, onko hyvinvointialueen hallintoa hoidettu lain ja aluevaltuuston päätösten mukaisesti. Tilintarkastajan tulisi kiinnittää asiaan huomiota ja tilannekohtaiseen arvioon perustuen tilanne voisi johtaa vastuuvapauden epäämiseen tilivelvollisille taikka lain noudattamatta jättämistä koskevasta muistutuksesta huolimatta vastuuvapauden myöntämiseen.
Hyvinvointialueiden talouden näkymät vuosina 2025 ja 2026
Hyvinvointialueiden taloudellinen tilanne on ollut haastava ensimmäisten toimintavuosien aikana. Alueiden yhteenlaskettu kertynyt alijäämä vuosilta 2023–2024 on 2,45 miljardia euroa, joka on 438 euroa per asukas tai noin kymmenen prosenttia vuoden 2024 valtion rahoituksesta. Valtaosalla hyvinvointialueista talouden näkymissä on kuitenkin tapahtunut käänne parempaan loppuvuoden 2024 aikana ja kustannusten kasvu on hidastunut aiemmasta. Vuonna 2025 alueiden taloudellista tilannetta helpottaa vuoden 2023 kustannusten toteuman perusteella maksettu lakisääteinen rahoituksen jälkikäteistarkistus (noin 1,4 miljardia euroa).
Jälkikäteistarkistuksen sekä alueiden tekemien sopeuttamistoimien ansiosta vuoden 2025 yhteenlasketun tuloksen ennakoidaan olevan positiivinen. Hyvinvointialueiden puolivuotisraportoinnin tilinpäätösennusteissa ennakoidaan noin 232 miljoonan euron ylijäämää, joka on hieman matalampi kuin talousarvioissa ennakoitu 240 miljoonaa euroa. Vaikka hyvinvointialuetalous on kokonaisuudessaan näin ollen tasapainossa, vuoden 2025 ylijäämä näyttäisi kattavan alle kymmenen prosenttia kertyneestä alijäämästä, joten on epätodennäköistä, että kaikki alueet saavat katettua alijäämänsä voimassa olevan lainsäädännön mukaisessa määräajassa eli vuoden 2026 loppuun mennessä.
Koko maan niukkaa ylijäämää suuremman haasteen aiheuttaa alueiden vahva taloudellinen eriytyminen. Alueiden välillä on erittäin suuri ero vuoden 2024 loppuun mennessä kertyneen yli-/alijäämän määrässä (Taulukko 1), joka vaihtelee +85 eurosta –1007 euroon asukasta kohti. Alueiden tilinpäätösennusteiden perusteella tämän ero syvenee vuoden 2025 loppuun mennessä, jolloin vaihteluvälin ennakoidaan kasvavan +217 eurosta –1198 euroon per asukas (Taulukko 1). Tämän lisäksi alueiden vuoden 2025 taloudelliseen tilanteeseen liittyy huomattavaa vaihtelua. Puolivuotisraportoinnin tilinpäätösennusteiden mukaan kymmenen aluetta tekisi edelleen alijäämää vuonna 2025 ja nämä alueet ovat pääasiassa alueita, joilla on suurimmat kertyneet alijäämät.
Taulukko 1. Kertynyt yli-/alijäämä 2023–2025 per asukas. Vuodet 2023–2024 tilinpäätökset, vuosi 2025 puolivuotisraportoinnin tilinpäätösennuste. Taulukko järjestetty ”Kertynyt yli-/alijäämä 2025” -sarakkeen mukaan nousevaan järjestykseen.
Hyvinvointialue | Kertynyt yli-/alijäämä 2023 per asukas | Kertynyt yli-/alijäämä 2024 per asukas | Kertynyt yli-/alijäämä 2025 per asukas |
Keski-Suomi | -414 | -931 | -1 198 |
Lappi | -513 | -1 007 | -1 178 |
Itä-Uusimaa | -348 | -835 | -982 |
Etelä-Savo | -266 | -592 | -736 |
Keski-Uusimaa | -322 | -643 | -729 |
Etelä-Pohjanmaa | -239 | -560 | -722 |
Kymenlaakso | -197 | -594 | -700 |
Etelä-Karjala | -263 | -581 | -687 |
Pohjois-Savo | -253 | -516 | -585 |
Keski-Pohjanmaa | -302 | -551 | -547 |
Päijät-Häme | -218 | -433 | -489 |
Vantaa ja Kerava | -360 | -555 | -445 |
Varsinais-Suomi | -297 | -537 | -425 |
Kanta-Häme | -367 | -644 | -423 |
Pohjois-Karjala | -147 | -432 | -402 |
Satakunta | -238 | -436 | -395 |
Manner-Suomi yhteensä | -240 | -457 | -382 |
Kainuu | -277 | -434 | -382 |
Pohjanmaa | -213 | -366 | -255 |
Pohjois-Pohjanmaa | -199 | -320 | -248 |
Pirkanmaa | -250 | -354 | -171 |
Länsi-Uusimaa | -243 | -251 | -79 |
Helsinki | 42 | 85 | 217 |
Ennakollinen talouden ohjauksen menettely
Hyvinvointialuelaissa säädetään ennakollisen talouden ohjauksen menettelystä, jossa hyvinvointialue ja valtiovarainministeriö neuvottelevat ehkäistäkseen hyvinvointialueen talouden tilan vaarantumista. Sosiaali- ja terveysministeriö ja sisäministeriö osallistuvat neuvottelumenettelyyn. Valtiovarainministeriö voi käynnistää neuvottelumenettelyn tietyin hyvinvointialueen talouden kriteerein. Neuvottelumenettelyssä hyvinvointialueelle annetaan talouden tervehdyttämistä ja palvelujen järjestämisen turvaamista koskevat toimenpidesuositukset ja todetaan niiden toteuttamisen seuranta ja raportointiaikataulu.
Hyvinvointialue päättää edelleen rahoituksensa kohdentamisesta ja sopeutustoimista. Ennakollisen talouden ohjauksen menettelyjen käynnistämistä kehyskaudella 2026–2029 voidaan pitää todennäköisenä, mutta vuonna 2025 menettelyjä ei ole käynnistetty. Pelkästään rahoituksen uudelleenkohdentamisella hyvinvointialueella tai sopeuttamisella ei kaikissa tilanteissa ole mahdollista kattaa vuosina 2023–2025 kertyneitä alijäämiä ainakaan kokonaan, koska vaadittavan sopeutuksen mittakaava voi olla liian suuri käytettävissä olevaan aikaan nähden.
Hyvinvointialueen arviointimenettely
Hyvinvointialueen arviointimenettelyssä valtio ja hyvinvointialue arvioivat hyvinvointialueen taloudellisia sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen järjestämiseen liittyviä edellytyksiä selvitä tehtävistään. Arviointimenettelyssä tehdään ehdotus hyvinvointialueen talouden tervehdyttämiseksi sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen järjestämisen edellytysten turvaamiseksi tarvittavista toimista.
Valtiovarainministeriö käynnistää arviointimenettelyn joko sosiaali- ja terveysministeriön aloitteen perusteella tai harkintansa mukaan hyvinvointialuelain 123 §:ssä tarkoitettujen alueen taloutta koskevien edellytysten täyttyessä. Arviointimenettelyn käynnistäminen alueen talouden tunnuslukujen perusteella perustuu kokonaisharkintaan. Menettely voitaisiin käynnistää muun muassa kattamatta olevan alijäämään perusteella ja se voisi johtaa alijäämän kattamisen määräaikaa pidemmälle ajanjaksolle ulottuviin toimenpiteisiin. Arviointimenettely voi johtaa myös hyvinvointialue- ja maakuntajakolain (614/2021) mukaiseen hyvinvointialueen muuttamiseen. Arviointiryhmän tulee ottaa työssään kantaa aluejakoselvityksen käynnistämiseen. Mahdollinen aluejakoselvitys on arviointimenettelystä erillinen prosessi, jonka käynnistämisestä valtiovarainministeriö päättää tarvittaessa erikseen arviointiryhmän työn päätyttyä.
Arviointimenettelyn käynnistäminen rajoittaa hyvinvointialueen päätösvaltaa. Hyvinvointialue ei voi tehdä päätöksiä, joilla olisi merkittäviä, pitkäaikaisia vaikutuksia hyvinvointialueen talouteen tai jotka olisivat arviointiryhmän toimenpide-ehdotusten vastaisia. Rajoitusten tarkoituksena on estää alueen taloudellisen tilanteen heikentyminen arviointiryhmän työn aikana ja varmistaa, että arviointiryhmän toimenpide-ehdotuksia noudatetaan koko toimenpideohjelman ajan.
Valtiovarainministeriö on 17.6.2025 käynnistänyt hyvinvointialueen arviointimenettelyn Itä-Uudenmaan, Keski-Suomen ja Lapin hyvinvointialueilla. Näillä alueilla alijäämien kattaminen tullee arviointiryhmien ehdotusten mukaisesti ulottumaan pidemmälle ajanjaksolle, kuin nyt ehdotettava sääntely mahdollistaa. Käytännössä hyvinvointialueen talouteen liittyvin edellytyksin käynnistetyssä arviointimenettelyssä alueella, jolla on suuri kertynyt alijäämä, toimenpiteet ulottuvat aina useammalle vuodelle, koska tällaisella arviointimenettelyssä olevalla hyvinvointialueella tilanne on lähtökohtaisesti sellainen, ettei alijäämää ole mahdollista kattaa laissa säädetyssä määräajassa vaarantamatta palvelujen järjestämisen edellytyksiä. Kehyskaudella 2026–2029 arviointimenettelyn käynnistämisen edellytykset täyttyvät useammalla muullakin alueella ja näin ollen arviointimenettelyn tai -menettelyjen käynnistäminen myös jatkossa on todennäköistä.
Hyvinvointialueen oikeus saada lisärahoitusta
Rahoituslain 11 §:n mukaan, jos rahoituksen taso muutoin vaarantaisi perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen tai perustuslain 7, 15 ja 20 §:ssä tarkoitettuihin perusoikeuksiin liittyvien pelastustoimen palvelujen järjestämisen, hyvinvointialueella on oikeus saada rahoituslain 2–4 luvussa säädetyn lisäksi valtiolta rahoitusta se määrä, joka on tarpeen mainittujen sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen turvaamiseksi (lisärahoitus) ottaen huomioon hyvinvointialueen edellytykset järjestää muut lakisääteiset tehtävät. Perustuslakivaliokunnan mukaan rahoituslain 11 §:n säännökset hyvinvointialueen oikeudesta lisärahoitukseen ovat merkityksellisiä hyvinvointialueille osoitettujen tehtävien asianmukaisen hoitamisen turvaamisessa (PeVL 38/2024 vp, s. 4 ja siinä viitattu PeVL 17/2021 vp, kappale 100).
Oikeuskanslerin päätöksessä hyvinvointialueen talousnormiston ja järjestämisvastuuta määrittävän lainsäädännön välisestä ristiriidasta (OKV/3069/10/2024) todetaan asiassa olevan kyse siitä, onko sopeutustoimia riittävästi tehtävissä palvelujen lainmukaista tasoa vaarantamatta. Tämä on tosiasiallista tilannetta kullakin hyvinvointialueella koskeva konkreettinen kysymys. OKV/3069/10/2024, s. 21.
Rahoituslain 11 §:n mukainen lisärahoitus on tarkoitettu ensisijaiseksi menettelyksi tilanteessa, jossa rahoituksen taso vaarantaa palvelujen järjestämisen perusoikeuksien toteuttamisen turvaavalla tavalla. Hyvinvointialueella on 11 §:n mukaan oikeus saada valtiolta rahoitusta se määrä, joka on tarpeen mainittujen sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen palvelujen turvaamiseksi ottaen huomioon hyvinvointialueen edellytykset järjestää muut lakisääteiset tehtävät. OKV/3069/10/2024, s. 25. Hyvinvointialue ei voi jättää noudattamatta talouden tasapainottamista koskevia säännöksiä turvautumatta lisärahoitukseen sen edellytysten täyttyessä. OKV/3069/10/2024, s. 25. Lisärahoitusta ei kuitenkaan myönnetä alijäämän kattamiseen.
Lainsäädäntömuutoksen tarpeellisuus
Oikeuskanslerin edellä mainitun ratkaisun mukaan hyvinvointialueiden rahoitusperiaatteen toteutumisen ja rahoituksen riittävyyden lainsäädännön edellyttämiin sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin liittyvissä systeemisissä eli useita tai useimpia hyvinvointialueita laajasti koskevissa ongelmissa lainsäädännön muuttaminen on tarpeellinen ja välttämätönkin keino rahoituksen ja lakisääteisten velvoitteiden tasapainon saavuttamiseksi. OKV/3069/10/2024, s. 22. Todettu koskee myös alijäämien kattamista koskevaa sääntelyä. OKV/3069/10/2024, s. 27 ja 29. Tilanteessa, jossa noin puolet hyvinvointialueista ei taloussuunnitelmiensa perusteella voisi kattaa kertyneitä alijäämiään voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti, mutta kattaminen olisi mahdollista vuoden tai kahden pidemmässä määräajassa, arvioidaan muiden toimien ohella myös alijäämän kattamista koskevan sääntelyn määräaikojen tarkastelu perustelluksi. Hyvinvointialueiden toiminnan alkuvuosina kertyneet alijäämät ovat luonteeltaan poikkeuksellisia.
Itä-Suomen hallinto-oikeus antoi 15.10.2025 päätöksen Etelä-Karjalan hyvinvointialueen aluevaltuuston päätöksestä tehtyyn aluevalitukseen (2306/2025). Aluevaltuusto oli päättänyt hyväksyä hyvinvointialueen vuoden 2025 talousarvion ja vuosien 2025–2028 taloussuunnitelman sellaisena, että hyvinvointialueen taseeseen vuosina 2023–2025 kertyneet ja kertyvät alijäämät tulevat kokonaisuudessaan katetuksi vuoden 2028 loppuun mennessä. Hallinto-oikeus totesi asiassa olevan riidatonta, että hyvinvointialue on aluevaltuuston päätöksellä hyväksynyt taloussuunnitelman, joka ei täytä hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentissa säädettyä vaatimusta taseeseen kertyneen alijäämän kattamisesta kahden vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentti on hyvinvointialueita velvoittava säännös, jossa ei ole jätetty hyvinvointialueille harkintavaltaa, ja alijäämät on siten lähtökohtaisesti katettava säännöksen mukaisessa ajassa.
Hallinto-oikeus totesi, että hyvinvointialueiden taloutta ja rahoitusta koskevat säännökset on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella, eikä niissä ole säädetyssä muodossaan nähty olevan perustuslaillisia ongelmia. Hallinto-oikeus totesi, että lakiin on sisällytetty menettelytavat, kuten lisärahoitus ja arviointimenettely, joilla viime kädessä valtio pyrkii turvaamaan perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaisten palvelujen järjestämisen. Hallinto-oikeus katsoi, ettei hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin alijäämien kattamista koskevan säännöksen soveltamisen voitu katsoa johtavan käsillä olevassa tilanteessa ilmeiseen ristiriitaan perustuslain 19 §:n 3 momentin tai muunkaan perustuslain säännöksen kanssa. Näin ollen hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin säännöstä ei voitu jättää hallinto-oikeudessa soveltamatta ja aluevaltuuston päätös oli lainvastaisena kumottava.
Hallinto-oikeuden ratkaisu ei ole lainvoimainen. Etelä-Karjalan hyvinvointialueen aluehallitus päätti 3.11.2025 valituslupahakemuksen tekemisestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hyvinvointialueen talousarviopäätös on voimassa, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Vaikka talousarviopäätös kumottaisiin, hyvinvointialueella on suoraan perustuslaista johdettavissa oleva velvoite järjestää perusoikeuskytkentäiset tehtävänsä kaikissa tilanteissa. Vaikka hyvinvointialueen toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota, hyvinvointialueen varojen käyttöoikeus perustuu ensisijaisesti hyvinvointialuelakiin ja sen mukaiseen hallintosääntöön. Talousarviossa määritellään määrärahojen kohdentaminen alueella. Hyvinvointialueilla on lainsäädännön puitteissa ja itsehallintonsa mukaisesti harkintavaltaa laatiessaan talousarvion ja taloussuunnitelman sekä kohdentaessaan niissä määrärahoja lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseksi. Hyvinvointialueilla on myös lainsäädännön mahdollistamaa liikkumavaraa tehtäviensä hoitamisessa.
Hallituksen esityksen mukainen lainsäädäntökokonaisuuden täydentäminen mahdollistaisi voimassa olevaa lainsäädäntöä useammalle hyvinvointialueelle kertyneen alijäämän kattamisen säädettävän lain mukaisessa määräajassa ja näin ollen myös talousarvion ja -suunnitelman laadinnan paremmin hyvinvointialuelain mukaisesti. Esityksellä on näin ollen laillisuusperiaatteen toteutumista vahvistava ja oikeusvarmuutta lisäävä vaikutus. Niiden alueiden, jotka eivät objektiivisesti arvioiden kykene kattamaan kertyneitä alijäämiään edes pidennetyssä määräajassa, tilanteen voidaan arvioida olevan sillä tavoin vaikea, että sosiaali- ja terveysministeriön sekä valtiovarainministeriön harkittavaksi jää voimassa olevan lainsäädännön ja sen soveltamiskäytännön mukaisesti hyvinvointialueen arviointimenettelyn taikka ennakollisen talouden ohjauksen menettelyn käynnistäminen. Käsiteltävänä olevan sääntelyn täydentämisen myötä jokainen hyvinvointialue olisi nykyistä asianmukaisemmin lainsäädäntökokonaisuuden piirissä siten, että suurimmalle osalle alueista alijäämän kattaminen laissa säädettävässä määräajassa olisi mahdollista ja muiden erityisen vaikeassa tilanteessa olevien alueiden asukkaiden perusoikeuksien toteuttamisen edellytykset turvattaisiin viime kädessä lainsäädännön mukaisten erillismenettelyjen kautta.
Hyvinvointialueiden investointisuunnitelma
Hyvinvointialueiden investointisuunnitelma on tullut laatia seuraavaa tilikautta seuraavien neljän tilikauden aikana aloitettavista hyvinvointialuekonsernin investoinneista ja niiden rahoituksesta. Suunnitelma on tullut toimittaa toimivaltaisille ministeriöille kalenterivuoden loppuun mennessä. Aikataulutusta ei ole pidetty erityisesti hyvinvointialueiden näkökulmasta onnistuneena, minkä vuoksi hyvinvointialueiden investointien ohjauksen koordinaatioryhmä on yhdessä hyvinvointialueiden edustajien kanssa valmistellut ehdotuksen hyvinvointialueiden investointisuunnitelman laatimista ja toimittamista koskevien määräaikojen muuttamisesta.
3
Tavoitteet
Hallituksen esityksessä valitun sääntelyratkaisun tavoitteena on toteuttaa taloudellisesti mahdollisimman kestävä ja ennakoitava säädöstoimi verrattuna vaihtoehtoisiin tapahtumankulkuihin. Pääsääntönä säilyisi edelleen velvoite kattaa hyvinvointialueen taseeseen kertynyt alijäämä enintään kahden vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien.
Tavoitteena on väliaikaisesti säädösperustaisesti mahdollistaa tarvittavien toimenpiteiden ajoittaminen vuoden tai kaksi vuotta pidemmälle ajanjaksolle niille hyvinvointialueille, jotka eivät alueen taloustietojen perusteella objektiivisesti arvioiden pysty sopeuttamaan toimintaansa riittävästi voimassa olevassa laissa säädettyyn alijäämän kattamismääräaikaan mennessä. Mahdollisuus koskisi kuitenkin vain niitä hyvinvointialueita, jotka alueen talous- ja muihin tilannetta koskeviin tietoihin sekä talouden näkymään perustuvan realistisen arvion mukaan pystyisivät kattamaan alijäämänsä vuodella tai kahdella pidennetyssä määräajassa.
Sääntelyn vaikutukset pyritään kohdentamaan mahdollisimman tarkasti niille hyvinvointialueille, jotka ovat määrätietoisesti toteuttaneet toimia taloutensa tasapainottamiseksi voimassa olevan sääntelyn mukaisesti, mutta joiden ei kuitenkaan ole mahdollista noudattaa voimassa olevaa hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin sääntelyä hyvinvointialueuudistuksen alkuvuosina kertyneen alijäämän osalta. Tavoitteena on näin ollen mahdollistaa vuoden tai kahden vuoden määräajan jatkaminen vain niille alueille, joille se on lainsäädännön noudattamiseksi välttämätöntä. Väliaikainen sääntely vahvistaa siten osaltaan laillisuusperiaatteen toteutumista hyvinvointialuelähtöisesti.
Käytäntö on osoittanut, että palvelurakenteeseensa ja palvelutoimintaansa päämäärätietoisesti uudistuksia tehneet hyvinvointialueet ovat kyenneet hillitsemään kustannustensa kasvua tavalla, joka johtaa talouden tasapainottumiseen ja siten myös alijäämien kattamiseen laissa säädetyssä määräajassa palvelut turvaten. Olennaista on käytännössä ollut tasapainottamisen aikajänne eli riittävän voimakkaat uudistukset riittävän varhain aloitettuina, jolloin vuotuinen sopeuttamistarve ei ole päässyt muodostumaan liian suureksi. Tavoitteena on kohdentaa väliaikaisen sääntelyn vaikutukset juuri tähän hyvinvointialuejoukkoon.
Muutoinkin esityksen tavoitteena on painottaa hyvinvointialueiden itsehallinnon toteutumista ja tukea hyvinvointialueen omaa päätöksentekoa parantamalla väliaikaisesti säädösperustaisesti alueiden mahdollisuuksia omin toimin sopeuttaa talouttaan ilman hyvinvointialueen arviointimenettelyä. Valtion hyvinvointialueiden ohjauksen kokonaisuuteen ei muutoin esitetä muutoksia, vaan sitä koskevaa sääntelyä mukaan lukien edellä jaksossa 2 kuvatut erillismenettelyt toimeenpantaisiin mainitun sääntelyn edellytysten täyttyessä. Hyvinvointialueen arviointimenettely voitaisiin kuitenkin aloittaa taseeseen kertyneen alijäämän kattamista koskevasta edellytyksestä poiketen vasta, kun valtiovarainministeriön jatkamispäätöksen mukainen määräaika olisi kulunut.
Hyvinvointialueiden investointisuunnitelmien ministeriöille toimittamisen aikataulun muutoksen tavoitteena on helpottaa investointisuunnitelmien valmistelua ja käsittelyä hyvinvointialueilla, kun kerrallaan olisi käsiteltävänä vain yksi, seuraavaa vuotta koskeva suunnitelma. Tavoitteena on myös parantaa investointisuunnitelmien tarkkuustasoa lyhentämällä suunnitelmien toimittamisen ja niiden toteuttamisen välistä aikaa.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi hyvinvointialuelakia investointisuunnitelman laatimista ja toimittamista koskevien määräaikojen osalta (16 §). Lisäksi lakia ehdotetaan väliaikaisesti muutettavaksi siten, että lakiin lisätään säännös alijäämän kattamista koskevan määräajan jatkamisesta valtiovarainministeriön päätöksellä hyvinvointialueen hakemuksesta (115 a §).
16 §.Investointisuunnitelma. Pykälän 1 momentista poistettaisiin määre ”seuraavaa tilikautta” eli näin ollen investointisuunnitelma tulisi laatia seuraavien neljän tilikauden aikana aloitettavista hyvinvointialuekonsernin investoinneista ja niiden rahoituksesta.
Hyvinvointialueiden investointisuunnitelmien ministeriöille toimittamisen aikataulua ehdotetaan myöhennettäväksi. Pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että investointisuunnitelmaa koskeva esitys olisi toimitettava valtiovarainministeriölle, sosiaali- ja terveysministeriölle sekä sisäministeriölle kalenterivuoden lopun sijaan toukokuun loppuun mennessä.
Alueiden laskennallinen lainanottovaltuus määritellään jatkossa kokonaan alueiden talousarviotietojen perusteella, jolloin valtioneuvoston päätös lainanottovaltuuksista seuraavalle vuodelle voidaan tehdä jo helmi-maaliskuussa. Ensimmäisen kerran tämä on mahdollista alkuvuodesta 2026 vuoden 2027 lainanottovaltuuden määrittämisen osalta. Investointisuunnitelmat olisi tarkoituksenmukaista toimittaa ministeriöihin vasta lainanottovaltuuspäätöksen jälkeen, jolloin seuraavan vuoden investointiraami olisi alueen tiedossa ja se voitaisiin ottaa huomioon investointisuunnitelmaa viimeisteltäessä.
Aikataulu olisi tarkoituksenmukaista yhdenmukaistaa myös hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen selvitysten toimitusaikataulujen kanssa. Nämä selvitykset sisältävät investointisuunnitelmiin liittyviä kysymyksiä. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (612/2021) 29 §:n 2 momentin mukaan selvitykseen on sisällytettävä hyvinvointialueen alustava esitys hyvinvointialuelain 16 §:ssä tarkoitetuksi investointisuunnitelmaksi. Pelastustoimen järjestämisestä annetun lain (613/2021) 13 §:n 2 momentin mukaan selvitykseen on sisällytettävä hyvinvointialueen alustava esitys mainitun lain 11 §:ssä tarkoitetuksi investointisuunnitelman pelastustoimea koskevaksi osaksi. Vuonna 2025 hyvinvointialueita pyydettiin toimittamaan mainitut selvitykset sosiaali- ja terveysministeriöön sekä sisäministeriöön huhtikuun loppuun mennessä.
115 a §.Alijäämän kattamista koskevan määräajan jatkaminen. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi hyvinvointialuelakia väliaikaisesti siten, että siihen lisättäisiin mahdollisuus hyvinvointialueille hakea ja valtiovarainministeriölle päättää erityisesti hyvinvointialueen taloustietoihin perustuen alijäämien kattamismääräajasta hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin pääsäännöstä poiketen. Pääsääntönä säilyisi edelleen velvoite kattaa kertynyt alijäämä lain 115 §:n 2 momentissa säädetyssä määräajassa eli käytännössä ensimmäisen kerran vuoden 2025 (Päijät-Hämeen hyvinvointialue ja HUS-yhtymä) tai vuoden 2026 (muut hyvinvointialueet) päättyessä. Näin jokaisella hyvinvointialueella säilyy kannustin aina kattaa alijäämänsä mahdollisimman nopeasti laissa säädetyn kattamiskauden puitteissa.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että tilanteessa, jossa hyvinvointialueen ei olisi mahdollista kattaa taseeseensa kertynyttä alijäämää lain 115 §:n 2 momentissa säädetyssä määräajassa, valtiovarainministeriö voisi hyvinvointialueen hakemuksesta päättää alijäämän kattamista koskevan määräajan jatkamisesta. Valtiovarainministeriö voisi päättää määräajan jatkamisesta joko vuoden 2027 tai vuoden 2028 loppuun saakka riippuen hyvinvointialueen talouden tilanteesta. Määräajan jatkamisen pituus riippuisi siitä, missä ajassa hyvinvointialueen taloudellisen tilanteen sekä 2 momentissa tarkoitetun aluevaltuuston hyväksymän suunnitelman perusteella objektiivisesti arvioiden alijäämän kattaminen olisi mahdollista. Vaikka hakemuksen liitteenä ollut suunnitelma olisi laadittu vuodelle 2028, valtiovarainministeriö voisi päättää määräajan jatkamisesta vuoden 2027 loppuun. Kyse olisi hyvinvointialuekohtaisesta alueen talouden tilanteen ja näkymien kokonaistarkastelusta. Tarkastelussa voitaisiin ottaa muun ohella huomioon alueen kustannus- ja rahoituskehitys sekä kertyneen alijäämän suhde alueen kustannuskehitykseen ja rahoituksen näkymiin. Jos valtiovarainministeriö arvioisi hyvinvointialuetta koskevien taloustietojen ja suunnitelman perusteella, että alijäämän kattaminen on alueella mahdollista hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin mukaisesti vuoden 2026 loppuun mennessä, määräaikaa ei voisi jatkaa.
Toisaalta määräaikaa voisi jatkaa vain sen verran, kuin on välttämätöntä lainsäädännön noudattamiseksi. Jos valtiovarainministeriö arvioisi hyvinvointialuetta koskevien taloustietojen kuten edellisten tilinpäätösten, talousarvion ja -suunnitelman sekä aluevaltuuston hyväksymän kattamissuunnitelman perusteella, että alijäämän kattaminen on alueella mahdollista vuoden 2027 loppuun mennessä, määräaikaa ei voisi jatkaa vuoden 2028 loppuun. On selvää, että alijäämien kattaminen edellyttää lähes kaikilla alueilla huomattavaa kustannusten kasvun hillintää alle kustannuspaineen, jopa kustannusten laskua. Kustannusten kasvun hillinnän mahdollisuuksissa on kuitenkin aluekohtaista vaihtelua, minkä takia arvioinnissa otetaan huomioon esimerkiksi alueella jo tehdyt sopeuttamistoimet, väestörakenteessa ja palvelutarpeessa tapahtuvat muutokset sekä alueen mahdollisuudet sopeuttaa toimintaansa jatkossa vaarantamatta palveluja. Sopeuttamisen tulee kaikissa tapauksissa olla määrätietoista ja perustua toteutettavissa olevaan aidosti sopeuttavaan 2 momentissa tarkoitettuun aluevaltuuston hyväksymään suunnitelmaan. Valtiovarainministeriö voisi päätöksellään jatkaa määräaikaa vuoden 2028 loppuun ainoastaan, jos nimenomaan kahden vuoden jatkaminen olisi välttämätöntä lainsäädännön noudattamiseksi ja kertynyt alijäämä todella olisi alueella katettavissa tässä määräajassa.
Jos hyvinvointialue, joka sinänsä täyttäisi määräajan jatkamisen edellytykset, hakisi määräajan jatkamista pidemmälle ajalle, kuin valtiovarainministeriön arvion mukaan olisi perusteltua myöntää, asiaa voitaisiin selvittää tarvittaessa tarkemmin voimassa olevan lainsäädännön mukaisissa valtion ohjauksen menettelyissä. Väliaikainen sääntely olisi siten osa hyvinvointialueiden ohjauksen kokonaisuutta. Myös aluetta koskevissa vireillä olevissa tai aiemmin toteutetuissa ohjausmenettelyissä saatua riittävän ajantasaista ja yksityiskohtaista tietoa voitaisiin hyödyntää päätöksenteossa. Esimerkiksi, jos hyvinvointialuelain 13 a §:n mukaisissa neuvotteluissa hyvinvointialueen kanssa tai 15 §:n 3 momentin mukaisessa hyvinvointialueen lainanottovaltuuden muutosprosessissa taikka rahoituslain 11 §:n mukaisessa hyvinvointialueen lisärahoitusprosessissa olisi saatu tai saataisiin riittävät tiedot alueen talouden tilanteesta, näitä tietoja voitaisiin suoraan käyttää päätöksenteon pohjana. Jos hyvinvointialueen osalta ei olisi käynnissä voimassa olevan lainsäädännön mukaista menettelyä tarvittavien lisätietojen saamiseksi, valtiovarainministeriö voisi käynnistää esimerkiksi hyvinvointialuelain 13 b §:n mukaisen ennakollisen talouden ohjauksen menettelyn riittävän tietopohjan saamiseksi. Edellytyksenä tällöinkin olisi 13 b §:n 1 momentin mukaisten mainitun neuvottelumenettelyn edellytysten täyttyminen. Eri menettelyjen käynnistämisen edellytyksiin ei esitetä muutoksia. Hyvinvointialueen lain 122 §:ssä tarkoitettu arviointimenettely voitaisiin kuitenkin aloittaa 123 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetystä taseeseen kertyneen alijäämän kattamista koskevasta edellytyksestä poiketen vasta, kun valtiovarainministeriön jatkamispäätöksen mukainen määräaika olisi kulunut.
Valtiovarainministeriö voisi päättää määräajan jatkamisesta hyvinvointialueen hakemuksen mukaisesti suoraan ilman edellä mainittujen menettelyjen kautta saatua tarkempaa selvitystä vain, jos hyvinvointialueen hakemus vastaisi kattamiskauden määräaikaa, jota alueen taloustietojen perusteella voidaan objektiivisesti arvioiden pitää välttämättömänä lainsäädännön noudattamiseksi. Näin ollen saadakseen viipymättä myönteisen päätöksen määräajan jatkamisesta alueilla olisi kannuste hakea enintään sellaista määräajan jatkamista, jonka aikana alijäämä katettaisiin niin pian kuin mahdollista.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin edellytyksistä, joiden kaikkien tulisi täyttyä, jotta valtiovarainministeriö voisi päättää määräajan jatkamisesta. Jos kyseisellä hyvinvointialueella olisi käynnissä muu ohjauksen erillismenettely, jonka toimenpiteiden arvioitaisiin riittävän, valtiovarainministeriöllä ei olisi ehdotonta velvoitetta suoraan säännöksen sanamuodon mukaan päättää määräajan jatkamisesta.
Momentin 1 kohdan mukaan määräajan jatkamisen tulisi olla hyvinvointialueelle sillä tavoin välttämätöntä, että ilman sitä alue ei pystyisi noudattamaan sekä voimassa olevaa hyvinvointialueiden toimintaa että taloutta koskevaa lainsäädäntöä siten, ettei todennäköisesti syntyisi merkittävää riskiä lainsäädännön noudattamatta jättämiselle. Taloustietojen perusteella tulisi objektiivisesti arvioiden voida todeta, ettei hyvinvointialue voi erityisesti hyvinvointialueuudistuksen alkuvuosina kertyneen alijäämän vuoksi noudattaa lain 115 §:n 2 momentin mukaista määräaikaa. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että toisaalta hyvinvointialueen kertynyt alijäämä olisi niin suuri, että objektiivisesti arvioiden alijäämä ei olisi katettavissa pääsääntönä olevassa kahden vuoden määräajassa, ja toisaalta sitä, että alijäämä ei kuitenkaan olisi liian suuri katettavaksi yhdellä tai kahdella vuodella pidennetyssä määräajassa. Edellytyksenä olevalla välttämättömyydellä tarkoitettaisiin myös sitä, että määräaikaa voitaisiin pidentää vain sen verran, missä ajassa kyseisen hyvinvointialueen alijäämä on perustuen taloustietoihin ja hyvinvointialueen suunnitelmaan objektiivisesti arvioiden mahdollista kattaa.
Momentin 2 kohdan mukaan määräaikaa ei voisi jatkaa, ellei alijäämä objektiivisesti arvioiden olisi katettavissa uuden määräajan puitteissa. Arviointi perustuisi edellä 1 momentin perusteluissa kuvattuun aluekohtaiseen arvioon. Jos alijäämän kattaminen edellyttäisi huomattavan suurta esimerkiksi useamman vuoden nettokustannusten laskua, hyvinvointialueen taloustilanne voisi edellyttää toimenpiteiden ulottumista vuotta tai kahta vuotta pidemmälle ajanjaksolle. Tällöin määräaikaa ei voisi jatkaa, vaan harkittavaksi tulisivat muut voimassa olevan lainsäädännön mukaiset menettelyt.
Momentin 3 kohdan mukaan hyvinvointialueen tulisi liittää hakemukseensa aluevaltuuston hyväksymä toimeenpantavissa oleva suunnitelma yksilöidyistä toimenpiteistä alijäämän kattamiseksi mahdollisimman pian. Suunnitelmassa on kuvattava toimenpiteiden taloudelliset vaikutukset. Haetun määräajan pituuden ja suunnitelman, jonka mukaisesti alijäämä katettaisiin ensi tilassa, tulisi vastata toisiaan. Suunnitelmassa tulee eritellä ja ottaa kantaa siihen, mihin mennessä hyvinvointialueen on objektiivisesti arvioiden mahdollista kattaa kertynyt alijäämä ottaen huomioon edellä valtiovarainministeriön arviointi- ja päätöksentekokriteereistä todettu.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin hakemuksen tekemisen määräajasta. Hyvinvointialue voisi tehdä hakemuksen aluehallituksen hyväksyttyä tilinpäätöksen. Hakemus olisi tehtävä alijäämän kattamista koskevan määräajan päättymisvuoden eli käytännössä joko vuoden 2026 tai, jos valtiovarainministeriö olisi päätöksellään jo myöntänyt hyvinvointialueelle kattamisaikaa vuoden 2027 loppuun, vuoden 2027 elokuun loppuun mennessä. Määräajan jatkaminen olisi sidottu alijäämän kattamiskauden päättymiseen, jolloin hyvinvointialueen tulisi ensisijaisesti pyrkiä kattamaan alijäämä voimassa olevan hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin tai tämän pykälän mukaisessa määräajassa. Hyvinvointialue voisi ottaa valtiovarainministeriön tekemän päätöksen huomioon seuraavan vuoden eli vuoden 2027 tai vuoden 2028 talousarviossa sekä taloussuunnitelmassa, jotka valmistellaan ja päätetään talousarviovuotta edeltävänä syksynä eli syksyllä 2026 ja syksyllä 2027. Valtiovarainministeriö tekisi päätöksen aina aluevaltuuston vahvistamien tilinpäätöstietojen perusteella.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin väliaikaisen sääntelyn suhteesta hyvinvointialueen arviointimenettelyyn. Jos valtiovarainministeriö päättäisi jatkaa tietyn hyvinvointialueen alijäämän kattamista koskevaa määräaikaa, kyseisen hyvinvointialueen lain 122 §:ssä tarkoitettu arviointimenettely voitaisiin aloittaa 123 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetystä taseeseen kertyneen alijäämän kattamista koskevasta edellytyksestä poiketen vasta, kun jatkamispäätöksen mukainen määräaika on kulunut.
Pykälän 5 momentissa säädettäisiin, että osana hyvinvointialueen toimintakertomusta tulee olla selvitys alijäämän kattamista koskevien toimenpiteiden toteutumisesta tilikaudella ja riittävyydestä jatkettuna määräaikana.
Valtiovarainministeriön ehdotettavan säännöksen perusteella tekemään päätökseen saa hakea muutosta hallinto-oikeudelta. Hyvinvointialuelain 138 §:n 3 momentin mukaan muutoksenhausta valtion viranomaisen päätökseen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019), ellei mainitussa laissa tästä poiketa. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Vaikutukset valtion talouteen
Vaikutuksia valtion talouteen on pyritty arvioimaan valtiovarainministeriön kehittämällä aluekohtaisella simulaatiomallilla. Mallissa simuloidaan alueille nettokustannusten vuotuinen kasvu-ura, jolla ne saavat alijäämänsä katettua tiettynä tavoitevuonna. Tavoitevuodet on lähtökohtaisesti asetettu siten, että yksittäisen alueen usean vuoden nettokustannusten nimellismuutos ylittäisi yhden prosentin rajan, jota voidaan pitää huomattavan sopeuttavana kustannusurana useana vuonna peräkkäin. Simulaation pohjana on käytetty hyvinvointialueiden vuoden 2025 tilinpäätösennustetta.
Esityksen vaikutukset valtion talouteen muodostuvat ja riippuvat lakimuutoksen aiheuttamista käyttäytymisvaikutuksista hyvinvointialueilla. Keskeistä on, miten lakimuutoksen mahdollistama kohdennettu alijäämien kattamismääräajan jatkaminen tulee vaikuttamaan hyvinvointialueiden talouden suunnitteluun ja toteumaan vuosina 2025–2028.
Valtion talouden kannalta keskeinen vaikutusmekanismi on rahoituslain perusteella tehtävä rahoituksen jälkikäteistarkistus. Koko maan tasolla tehtävässä tarkistuksessa rahoituksen tasoa korjataan toteutuneiden kustannusten perusteella kahden vuoden viiveellä. Jos määräajan jatkaminen johtaisi alueiden kustannusten kasvuun verrattuna tilanteeseen, jossa määräaikaa ei jatkettaisi, valtion menot kasvaisivat. Valtion menojen kasvu tai alenema ajoittuu vuodesta 2027 eteenpäin, jolloin maksetaan vuoden 2025 toteuman perusteella laskettu jälkikäteistarkistus.
Vuoden 2025 puolivuotisraportoinnin tilinpäätösennusteissa hyvinvointialueet ennakoivat noin 232 miljoonan euron ylijäämää koko hyvinvointialuetalouden tasolla. Vaikka järjestelmä ennusteiden mukaan kokonaisuutena olisi ylijäämäinen, jopa kymmenen aluetta tekisi alijäämäisen tuloksen vuonna 2025. Näillä kymmenellä alueella on kertynyt vuosilta 2023 ja 2024 huomattava alijäämä (ks. Taulukko 1, s. 6). Näistä alueista kolmella valtiovarainministeriö käynnisti arviointimenettelyn vuoden 2025 kesäkuussa.
Taulukko 2. Tilikauden 2025 ennakoitu yli-/alijäämä (tuhatta euroa sekä euroa per asukas) ja ennakoitu kertynyt yli-/alijäämä (tuhatta euroa sekä suhteessa vuoden 2026 rahoitukseen). Taulukko järjestetty ”Kertynyt yli-/alijäämä suhteessa vuoden 2026 rahoitukseen”-sarakkeen mukaan nousevaan järjestykseen.
Hyvinvointialue | Tilikauden 2025 ennakoitu yli-/alijäämä (tuhatta euroa) | Tilikauden 2025 ennakoitu yli-/alijäämä (euroa per asukas) | Ennakoitu kertynyt yli-/alijäämä vuoden 2025 lopussa (tuhatta euroa) | Kertynyt yli-/alijäämä suhteessa vuoden 2026 rahoitukseen |
Keski-Suomi | -73 128 | -267 | -328 356 | -25,1 % |
Itä-Uusimaa | -14 588 | -147 | -97 648 | -22,3 % |
Lappi | -30 073 | -171 | -207 576 | -19,9 % |
Keski-Uusimaa | -17 828 | -86 | -150 975 | -17,2 % |
Etelä-Karjala | -13 269 | -106 | -85 953 | -14,0 % |
Etelä-Pohjanmaa | -30 792 | -162 | -137 136 | -13,5 % |
Kymenlaakso | -16 637 | -106 | -110 150 | -12,2 % |
Etelä-Savo | -18 613 | -144 | -95 255 | -12,2 % |
Pohjois-Savo | -17 049 | -69 | -145 521 | -10,9 % |
Keski-Pohjanmaa | 255 | 4 | -37 065 | -10,8 % |
Vantaa ja Kerava | 31 802 | 110 | -129 044 | -10,2 % |
Päijät-Häme | -11 547 | -56 | -100 086 | -10,1 % |
Kanta-Häme | 37 443 | 221 | -71 759 | -8,7 % |
Varsinais-Suomi | 55 199 | 112 | -210 325 | -8,7 % |
Manner-Suomi yhteensä | 232 284 | 41 | -2 213 343 | -8,2 % |
Satakunta | 15 796 | 75 | -80 714 | -7,4 % |
Pohjois-Karjala | 5 000 | 31 | -65 096 | -7,4 % |
Kainuu | 3 636 | 52 | -26 598 | -6,4 % |
Pohjanmaa | 19 960 | 112 | -45 527 | -5,3 % |
Pohjois-Pohjanmaa | 30 000 | 72 | -103 833 | -5,1 % |
Pirkanmaa | 99 615 | 183 | -93 388 | -3,6 % |
Länsi-Uusimaa | 86 699 | 173 | -39 631 | -2,0 % |
Helsinki | 90 403 | 132 | 148 292 | 4,8 % |
Helsingin kaupungin katsotaan olevan ehdotettavan sääntelyn soveltamisalan ulkopuolella, koska sillä ei ole kertynyttä alijäämää vuosilta 2023 ja 2024. Esitys ei vaikuta myöskään HUS-yhtymän alijäämien kattamismääräaikaan, koska HUS-yhtymän alijäämät ovat Uudenmaan hyvinvointialueiden ja Helsingin kaupungin taseissa.
Valtiovarainministeriön tekemissä simulaatioissa kahdeksan eniten alijäämäisen alueen täytyisi pystyä nettokustannusten nimelliseen laskuun jokaisena vuonna vuosina 2026–2028, jotta ne saisivat katettua alijäämänsä vuoden 2028 loppuun mennessä. Näistä alueista kolme on arviointimenettelyssä, jossa toimenpiteet voivat ulottua kattamiskautta pidemmälle ajanjaksolle. Huomioiden hyvinvointialueiden menopaineet sekä historiallinen nettokustannusten kehitys, usean vuoden nettokustannusten nimellistä laskua ei voida pitää realistisena. Näiden kahdeksan alueen lisäksi kahdella alueella alijäämien kattaminen vuoden 2028 loppuun vaatisi hyvin matalaa alle kahden prosentin nettokustannusten nimelliskasvua.
Alueet, joilta vaadittaisiin määräajan jatkamiseen edes vuoden 2028 loppuun liian tiukka kustannusura, osin ovat ja tulevat todennäköisesti muiden voimassa olevan lainsäädännön mukaisten valtion ohjauksen menettelyjen piiriin niiden edellytysten täyttyessä. Arviointimenettelyn käynnistämisen edellytykset täyttyvät usealla alueella kehyskaudella 2026–2029, joten näiden menettelyjen käynnistämistä voidaan pitää todennäköisenä. Arviointimenettely voisi johtaa alijäämän kattamisen määräaikaa pidemmälle ajanjaksolle ulottuviin toimenpiteisiin.
Esityksen vaikutusten kannalta keskeistä on alijäämien kattamismääräajan jatkamisen mahdollisimman tarkka kohdentuminen niillä yhdellätoista alueella, joilla on vähintään kohtalaiset mahdollisuudet kattaa alijäämänsä määräajan puitteissa. Valtiovarainministeriön simulaation mukaan näistä kahdella alueella nettokustannukset voisivat kasvaa nimellisesti vuonna 2026 yli kolme prosenttia, jotta ne saisivat kertyneen alijäämänsä katettua voimassa olevan 115 §:n 2 momentin mukaisesti. Tämä kasvu vastaa koko maan keskimääräistä nettokustannusten kasvua vuonna 2024 sekä ennakoitua kasvua vuonna 2025.
Lopuilla yhdeksällä alueella alijäämien kattaminen vuoden 2026 lopussa on vaikeaa, koska se vaatisi valtiovarainministeriön simulaation mukaan kyseisiltä alueilta nettokustannusten nimellistä laskua vuonna 2026. Voidaan pitää todennäköisenä, että nämä alueet eivät saisi alijäämiään katettua voimassa olevan lainsäädännön mukaisessa määräajassa, jolloin alijäämien kattaminen jäisi joka tapauksessa tosiasiassa myöhempään ajankohtaan esimerkiksi arviointimenettelyn kautta. Näin ollen tämän esityksen voidaan näidenkin alueiden osalta katsoa olevan valtion taloudellisilta vaikutuksiltaan vähintään neutraali nykytilanteeseen nähden.
Näiden yhdeksän alueen alijäämien määrä vaihtelee huomattavasti ja osalla alueista voi olla vähintään kohtalaiset mahdollisuudet kattaa alijäämänsä vuoden 2027 loppuun mennessä, kun taas osalla alueista vuoden 2028 loppu on haastava tavoite. Näin ollen, esityksen vaikutukset valtion talouteen määräytyvät pitkälti sen perusteella, miten hyvin alijäämän kattamiskauden jatkaminen pystytään kohdentamaan siten, että kattamismääräaika kannustaa alueen kustannusten kasvun hillintään.
Esityksen taloudellisiin vaikutuksiin liittyy merkittävää epävarmuutta, joka kumpuaa niin ulkoisista tekijöistä, jotka voivat vaikuttaa alueiden kustannustasoon, kuin myös hallituksen omien rakenteellisten toimien, kuten hyvinvointialueiden rahoitusmallin kehitys ja tulevien vuosien rahoituksen taso, osin vielä tuntemattomista vaikutuksista. Myös vuoden 2025 toteumaan liittyy epävarmuutta. Alueiden kustannukset ja näin ollen kertynyt alijäämä voi vielä nousta tai laskea huomattavasti suhteessa ennusteeseen.
Hyvinvointialueilla on rahoituslain 11 §:n edellytysten täyttyessä mahdollisuus hakea lisärahoitusta ja on mahdollista, että osa alueista voi päätyä tilanteeseen, jossa rahoituksen taso vaarantaa palvelujen järjestämisen. Vaikka lisärahoitusta ei myönnetä alijäämän kattamiseen, tämän esityksen voidaan katsoa hillitsevän osaltaan lisärahoituksen tarvetta mahdollistaen sopeuttamistoimenpiteiden ulottamisen joillakin alueilla voimassa olevaa sääntelyä pidemmälle ajanjaksolle. Esityksen voidaan näin ollen katsoa olevan kustannusneutraali suhteessa voimassa olevaan sääntelyyn.
Toteutuessaan suunnitellusti esityksen ei katsota merkittävästi muuttavan hyvinvointialueiden taloudellista käyttäytymistä, vaan riittävät taloudelliset kannusteet niiden alueiden osalta, joilla alijäämien kattaminen on mahdollista voimassa olevan lainsäädännön tai väliaikaisen sääntelyn määräajassa, säilyvät.
Edellä kuvatusti osalle alueista ei esitetyllä sääntelyratkaisulla myönnettäisi määräajan jatkamista. Näillä alueilla alijäämien kattaminen vaatii suurella todennäköisyydellä joka tapauksessa pidemmän ajan. Alueiden kustannuskehityksen ja näin ollen valtion tulevien vuosien menojen voidaan katsoa riippuvan ennen kaikkea hyvinvointialueiden toimintakenttään kohdistuvista kustannuspaineista, kuten yleisestä hintatasosta, palkkaratkaisuista, palvelutarpeen kasvusta ja työvoiman saatavuudesta sekä alueiden kyvystä vastata näihin paineisiin. Esityksen ei katsota heikentävän alueiden kannusteita vastata näihin kustannuspaineisiin.
Vaikutukset hyvinvointialueiden talouteen
Esityksen voidaan katsoa helpottavan ehdotetun sääntelyn piiriin tulevien hyvinvointialueiden talouden suunnittelua. Esityksen verrattain tiukan kohdentamisen tavoitteena on ylläpitää hyvinvointialueilla riittävät kannustimet jatkaa taloutensa tasapainottamista ja kustannuskasvun hillintää. Valtiovarainministeriön simulaatiossa olettamana on, että alijäämien kattamisen tavoitevuosi (2027 tai 2028) johtaisi yksittäisillä alueilla koko maan viimeisen kahden vuoden kustannusten kasvua maltillisempaan kustannuskasvuun, mikä vaatisi alueilta edelleen paikoin huomattavan tiukkaa talouden sopeuttamista. Toisaalta tällöin päätäntävalta sopeutustoimista säilyy yksinomaan alueella toisin kuin hyvinvointialueen arviointimenettelyssä.
Hyvinvointialueiden itsehallinnon ja päätösvallan vuoksi lopullisia taloudellisia vaikutuksia yksittäisen hyvinvointialueen talouteen on haastava ennakolta arvioida. Simuloidut aluekohtaiset kustannusurat osoittavat kuitenkin suuntaa antavasti, millaiseen kustannuskehitykseen alueen pitäisi pyrkiä, jotta se pääsisi talouden näkökulmasta tavoitteeseensa. Simulaatiosta voidaan havaita, että kahdeksalla alueella, joista kolme on arviointimenettelyssä, alijäämien kattaminen pidennetyssä määräajassa vaatisi usean vuoden nimellistä kustannusten laskua ja kahdella alueella huomattavan matalaa kasvua, mikä vaatii merkittäviä sopeutustoimia alueelta. Toisaalta simulaatioihin liittyy huomattavia epävarmuuksia muun muassa hyvinvointialueiden vuoden 2025 lopullisen kustannusten toteuman, rahoituksen tason sekä sen alueittaisen kohdentumisen osalta.
Vaikutukset hyvinvointialueiden itsehallintoon
Osalle hyvinvointialueista voidaan turvata aito mahdollisuus kattaa kertyneet alijäämänsä väliaikaisen sääntelyn mukaisesti määriteltävässä määräajassa, mikä tukee osaltaan alueellista itsehallintoa. Taloudellisten kannusteiden arvioidaan säilyvän riittävinä kullekin alueelle. Toisaalta kaikille alueille ei myönnettäisi kattamismääräaikaan jatkoa, vaan tarvittaessa sovellettaisiin muita voimassa olevan lainsäädännön mukaisia valtion ohjauksen erillismenettelyjä.
Kohdennettu säännökseen perustuva määräajan jatkaminen on hyvinvointialueiden kannalta itsehallintoa vähemmän rajaava vaihtoehto kuin hyvinvointialueen arviointimenettelyn käynnistäminen, johon aina liittyy hyvinvointialuelain 124 §:ssä tarkoitettu toimivallan rajoitus. Esityksen voidaan arvioida osaltaan vähentävän aloitettavien arviointimenettelyjen määrää hyvinvointialueiden voidessa tasapainottaa talouttaan vuodella tai kahdella vuodella jatketun määräajan puitteissa.
Vaikutukset viranomaisten toimintaan
Valtiovarainministeriölle tulisi väliaikaisen sääntelyn myötä uusi tehtävä, kun ministeriö tekisi päätöksiä hyvinvointialueiden hakemuksiin. Käytännössä hakemus joko hyväksyttäisiin tai hylättäisiin sellaisenaan käytettävissä olevien tietojen perusteella taikka sovellettaisiin voimassa olevan lainsäädännön mukaisia mahdollisuuksia saada tarvittaessa lisätietoja valtion vuotuisen ohjauksen tai valtion ohjauksen erillismenettelyjen kautta. Sääntelyn myötä osa hyvinvointialueista saattaisi päättää olla hakematta rahoituslain 11 §:n mukaista hyvinvointialueen lisärahoitusta taikka jollakin hyvinvointialueella ei käynnistettäisi hyvinvointialuelain 122 §:n mukaista arviointimenettelyä. Näin ollen valtiovarainministeriön ja hyvinvointialueiden viranomaisten työmäärä voisi sääntelyn voimassa ollessa tältä osin vähentyä. Vastaavasti väliaikaisen sääntelyn voimassa ollessa hyvinvointialueiden viranomaistyö kohdentuisi osin toisella tapaa niillä hyvinvointialueilla, jotka hakisivat alijäämän kattamismääräajan jatkamista. Kokonaisuutena voidaan kuitenkin arvioida, ettei ehdotettavalla sääntelyllä ole merkittäviä viranomaistyötä lisääviä vaikutuksia.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
Ei muuteta lainsäädäntöä -vaihtoehto
Jos lainsäädäntömuutoksia ei tehtäisi, vaan sovellettaisiin voimassa olevan lainsäädännön mahdollistamia hyvinvointialueiden ohjauksen menettelyjä, on ennakoitavissa, että suuri osa hyvinvointialueista hakee viimeistään vuoden 2026 loppuun mennessä lisärahoitusta valtiolta. Tällä hetkellä käsittelyssä on Pohjois-Savon ja Keski-Uudenmaan hyvinvointialueiden lisärahoitushakemukset. Muutama muu hyvinvointialue on ilmoittanut mahdollisesti hakevansa lisärahoitusta jo vuoden 2025 aikana tai valmistautuu hakemaan lisärahoitusta viimeistään vuonna 2026. Vantaa-Keravan hyvinvointialue haki lisärahoitusta vuonna 2024 ja Etelä-Pohjanmaan, Etelä-Karjalan, Varsinais-Suomen ja Päijät-Hämeen hyvinvointialueet kuluvana vuonna, mutta sitä ei myönnetty. Pohjois-Karjalan hyvinvointialueelle myönnettiin lisärahoitusta valtioneuvoston päätöksellä 30.10.2025 yhteensä 2,6 miljoonaa euroa.
Hyvinvointialueella kertynyt alijäämä ei vielä sellaisenaan osoita lisärahoituksen tarvetta, vaan lisärahoituksen myöntämiseen sovelletaan rahoituslain 11 §:ssä säädettyjä perusteita. Alijäämän kattaminen ei lähtökohtaisesti ole lisärahoituksen myöntämisen peruste. Kunkin hyvinvointialueen tilanne arvioidaan mahdollisessa lisärahoitusmenettelyssä rahoituslain mukaisesti tapauskohtaisesti. Näin ollen vaihtoehdon vaikutukset valtion talouteen ovat huomattavan epävarmat. Myös lisärahoitusmenettelyn yhteydessä annettava ohjaus sekä mahdollisen lisärahoituksen ehdot voivat vaikuttaa kustannuskehitykseen.
Valtiovarainministeriö on 17.6.2025 käynnistänyt hyvinvointialueiden arviointimenettelyn Itä-Uudenmaan, Keski-Suomen ja Lapin hyvinvointialueilla. Kehyskaudella 2026–2029 arviointimenettelyn käynnistämisen edellytykset täyttyvät myös muilla alueilla ja näin ollen arviointimenettelyn tai -menettelyjen käynnistäminen jatkossa on todennäköistä useilla alueilla varsinkin, jos lainsäädäntöä ei täydennetä kattamismääräajan pidennyksellä. Arviointimenettelyssä laadittava toimenpideohjelma ulottuu alueen tilanteesta riippuen useiden vuosien ajanjaksolle.
Alijäämän kattamismääräajan jatkaminen kaikilla alueilla -vaihtoehto
Vaihtoehtoisesti alijäämän kattamiskauden päättymistä voitaisiin jatkaa säädösperustaisesti väliaikaisesti kaikilla hyvinvointialueilla vuoden 2026 loppua myöhemmäksi. Käsitellessään viime hallituskaudella nyt ehdotettavaa sääntelyä vastaavaa kuntalakiin (410/2015) covid-19 epidemian vuoksi tehtyä väliaikaista sääntelyä alijäämän kattamiskauden määräajan jatkamisesta hallintovaliokunta piti ehdotettua hakemusperusteista menettelyä perusteltuna. Määräajan pidentäminen oli näin valiokunnan mukaan mahdollista kohdentaa kaavamaisempia ratkaisuja paremmin pandemian talousvaikutuksiin ja niille kunnille ja kuntayhtymille, joiden talouden tasapainottaminen voimassa olevan sääntelyn mukaisesti on vaikeutunut tästä syystä. HaVM 19/2020 vp, s. 2.
Hyvinvointialuelain 115 §:n mukaisen alijäämän kattamiskauden yleisen pidentämisen ei arvioida olevan välttämätöntä lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ottaen huomioon alueiden välillä olevat suuret erot kertyneen alijäämän määrässä ja alijäämän kattamisvelvoitteen edellyttämässä sopeutustarpeessa. Kaikkia hyvinvointialueita koskevan kattamisvelvoitteen pidentäminen voisi hidastaa hyvinvointialueiden talouden tasapainottamista myös niillä alueilla, joilla on edellytykset alijäämien kattamiseen vuoden 2026 loppuun mennessä. Alijäämän kattamiskauden pidentämisellä olisi negatiivisia kannustinvaikutuksia ja se todennäköisesti johtaisi kustannusten kasvun nopeutumiseen.
On oletettavaa, että merkittävä osa alueista lykkäisi vielä valmistelussa olevien päätösten toimeenpanoa. Lisäksi on oletettavaa, että toimenpiteistä jo päättäneet alueet saattaisivat päätyä jo tehtyjen päätösten uudelleentarkasteluun ja lykkäämiseen. Tämä vaikuttaisi kustannuksiin ja siten valtion rahoituksen jälkikäteistarkistuksen määrään.
Alijäämän kattamiskauden pidentäminen voisi viedä uskottavuutta sekä valtion ohjaukselta että niiden alueiden virkajohdolta ja päättäjiltä, jotka ovat ryhtyneet uudistamaan toimintaa ja tasapainottamaan taloutta ripeästi. Tämän kaltainen tilanne voisi vaikeuttaa päätöksentekoa alueilla jatkossakin ja vähentää alueiden omaa vastuuta taloudestaan.
Kunkin hyvinvointialueen tulee tehdä talouden tasapainon saavuttamiseksi sopeutustoimia sen verran, kuin on mahdollista ilman, että perustuslaissa jokaiselle turvatut riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut tai pelastustoimen palvelut vaarantuvat.
Vaihtoehtojen vaikutusten arviointia simulaatiomallilla
Vaikutuksia valtion talouteen on pyritty arvioimaan valtiovarainministeriön simulaatiomallilla, jolla mallinnetaan alueiden kertyneen alijäämän kattamiseen vaadittua nettokustannusuraa eri tavoitevuosilla. Simulaation pohjana oli hyvinvointialueiden vuoden 2025 tilinpäätösennusteiden mukainen kertyneen ali-/ylijäämän taso. Mallinnus tehtiin kolmelle eri skenaariolle:
kohdennettu kattamismääräajan jatkaminen (tämä esitys)
ei muuteta lainsäädäntöä -vaihtoehto eli voimassa oleva sääntely ja
alijäämän kattamismääräajan jatkaminen kaikilla alueilla -vaihtoehto.
Näiden mallien tuloksia verrataan nettokustannusten osalta valtiovarainministeriön kansantalousosaston hyvinvointialueiden talousennusteeseen.
Skenaariossa 1 on pyritty etsimään esityksen piirissä todennäköisesti oleville 11 alueelle koko maan kahden viime vuoden kaltainen eli noin kolmen prosentin kustannusten kasvu-uran mukainen alijäämien kattamisen tavoitevuosi. Huomionarvoista on, että kahdella vuoden 2028 tavoiteryhmän alueista kustannusten mallinnettu nettokustannusten kasvu-ura olisi kuitenkin huomattavan tiukka eli noin 1,4–1,8 prosenttia vuosina 2026–2028. Loput alueista eivät olisi esityksen mukaisen määräajan jatkamisen piirissä. Simulaatiossa näille sovelletaan menopainetta, jossa huomioidaan THL:n AlueSOME-mallin mukainen palvelutarpeen kasvu ja valtiovarainministeriön kansantalousosaston hintojen nousun ennuste. Tästä menopaineesta vähennetään kaksi prosenttiyksikköä.
Skenaario 2 (ei säädöstoimia) vastaa pitkälti skenaariota 1, mutta siinä 11 esityksen piirissä olleen alueen alijäämän kattamisvuotta on siirretty yhdellä vuodella. Tämä oletus perustuu siihen, että alueen kannustin alijäämien kattamiseen pienenee, koska arviointimenettelyn alijäämäkriteerin täyttämisen välttäminen on alueille tässä kohtaa enää mahdotonta. Toisaalta näillä alueilla on edes kohtalaisen realistiset mahdollisuudet alijäämien kattamiseen tarkasteltavalla ajanjaksolla. Kuten edellä todetaan, on mahdollista, että esitys ei merkittävästi muuta alueiden käyttäytymistä, jolloin skenaario 2 voi olla kustannusvaikutuksiltaan skenaarion 1 kaltainen.
Skenaariossa 3 (alijäämän kattamismääräajan jatkaminen kaikilla alueilla) kaikille lisäaikakriteerin täyttäville 11 alueelle annetaan lisäaikaa vuoden 2028 loppuun mennessä. Muiden alueiden oletetaan käyttäytyvän edellisten skenaarioiden tavoin, koska niiden tosiasialliset mahdollisuudet kattaa alijäämänsä edes lisäajan puitteissa ovat heikot. Lisäksi edellä kuvatut oletukset sisältävät näiden alueiden osalta myös sopeutusta paikoin jopa kaksi prosenttiyksikköä suhteessa menopaineeseen.
Kolmen eri skenaarion simuloidut koko maan nettokustannusurat vuosina 2025–2029 ovat Taulukossa 3, jossa niitä on verrattu valtiovarainministeriön kesän 2025 ennusteeseen. Oikeanpuoleisimmassa sarakkeessa on laskettu kertynyt ero suhteessa esityksen mukaiseen skenaarioon 1.
Taulukko 3. Hyvinvointialueiden ja Helsingin SOTEPE-toimialan yhteenlasketut nettokustannukset kolmessa simuloidussa skenaariossa sekä valtiovarainministeriön ennusteessa 2025–2029 sekä kertynyt ero suhteessa skenaarioon 1.
Skenaario | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | Kertynyt ero suhteessa S1 |
Kohdennettu määräaika (S1) | 26 023 | 26 945 | 27 840 | 28 529 | 29 378 | 0 |
Ei säädöstoimia (S2) | 26 023 | 27 027 | 28 010 | 28 827 | 29 737 | 910 |
Kaikille kaksi vuotta (S3) | 26 023 | 27 056 | 28 089 | 28 950 | 29 882 | 1 287 |
VM ennuste (kesä 2025) | 25 748 | 26 758 | 27 985 | 29 223 | 30 404 | 1 404 |
Kuten taulukoista havaitaan, simulaatioiden perusteella tämän esityksen tavoitteita mallintava skenaario yksi johtaisi maltillisimpaan nettokustannusten uraan. Tämä ura olisi valtion talouden kannalta suotuisin vaihtoehto, koska nettokustannukset vaikuttavat rahoituksen jälkikäteistarkistukseen kahden vuoden viiveellä. Kuten edellä on todettu, taloudellisten vaikutusten arviointi suhteessa nykytilaan (skenaario 2) on haastavaa. Voidaan kuitenkin vahvasti olettaa esitetyn kohdennetun määräajan jatkamisen olevan vähintään kustannusneutraali suhteessa nykytilaan.
Keskeistä on myös se, että kohdennetun vaihtoehdon voidaan katsoa johtavan valtion rahoituksen kannalta parempaan lopputulokseen suhteessa siihen, että kaikkien alueiden kattamismääräaikaa pidennettäisiin kahdella vuodella (skenaario 3). Tämä arvio perustuu pitkälti siihen, että osalle alueista kahden vuoden kattamismääräajan jatkaminen laskisi kannusteita kustannusten hillintään. Toisaalta kustannusurat perustuvat karkeille simulaatio-oletuksille, eikä ole täysin varmaa, kuinka nämä alueet todellisuudessa reagoisivat kahden vuoden määräajan jatkamiseen. Laskelmat perustuvat myös alueiden vuoden 2025 tilinpäätösennusteisiin, jotka voivat erota paikoin merkittävästi vuonna 2025 toteutuvasta kustannustasosta. Lisäksi alueiden tulevien vuosien rahoitukseen liittyy merkittävää epävarmuutta.
6
Lausuntopalaute
Kaikki lausunnonantajat yhtä lukuun ottamatta pitivät hallituksen esitysluonnosta perusteltuna ja oikeansuuntaisena. Useat hyvinvointialueet ja muut tahot katsoivat, että alijäämien kattamismääräajan jatkaminen on välttämätöntä lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi, mutta esitettyjä ehtoja ja määräajan pituutta pidettiin osin liian rajaavina. Toisaalta kriittisissä ja varauksellisissa lausunnoissa korostettiin, että määräajan jatkamisen ei tule heikentää vastuullista taloudenpitoa tai asettaa taloutensa tasapainottaneita alueita jatkossakaan epäedulliseen asemaan, vaan rahoitusjärjestelmän tasapuolisuus ja kannustavuus on säilytettävä.
Valtaosa lausunnonantajista katsoi, että kattamismääräajan jatkamisen tulisi koskea kaikkia hyvinvointialueita tai ainakin niitä, joiden taloudessa on saatu aikaan käänne parempaan. Lausuntojen mukaan lisäajan hakeminen olisi mahdollistettava jo keväällä 2026 aluehallituksen hyväksyttyä tilinpäätöksen, jotta hyvinvointialueet voisivat huomioida sen seuraavien vuosien talousarviossa ja -suunnitelmissa.
Lausunnonantajat pitivät investointisuunnitelmien toimittamista koskevan määräajan myöhentämistä perusteltuna. Määräajan siirtämisen arvioitiin parantavan suunnitelmien ajantasaisuutta ja laatua sekä helpottavan niiden yhteensovittamista hyvinvointialueiden talousarvioiden ja valtion ohjauksen aikataulujen kanssa. Kaikki aiheeseen kantaa ottaneet lausunnonantajat kannattivat määräajan siirtoa joko touko- tai kesäkuulle.
Lausuntopalaute on otettu esityksen jatkovalmistelussa huomioon ensinnäkin siten, että alijäämän kattamista koskevan määräajan jatkamisen edellytyksistä poistettiin edellytys siitä, ettei hyvinvointialueelle ole kertynyt alijäämää vuodelta 2025. Määräajan jatkaminen olisi kuitenkin mahdollista vain niille alueille, joille se on välttämätöntä lainsäädännön noudattamiseksi ja toisaalta, jotka pystyvät kattamaan alijäämän uudessa määräajassa.
Lisäksi esitystä muutettiin siten, että hyvinvointialue voisi tehdä hakemuksen alijäämän kattamista koskevan määräajan jatkamisesta aluehallituksen hyväksyttyä tilinpäätöksen eli käytännössä huhtikuussa. Asiasta säädettäisiin oikeuskanslerin hallituksen esityksen ennakkotarkastuksessa esittämän huomion johdosta suoraan laissa. Valtiovarainministeriö tekisi päätöksen kuitenkin aina vasta aluevaltuuston vahvistamien tilinpäätöstietojen perusteella eli käytännössä kesäkuussa.
Lakiehdotukseen lisättiin myös siirtymäsäännös, jonka mukaan alijäämän kattamista koskevan määräajan päätyttyä ennen lain voimaantuloa (käytännössä Päijät-Hämeen hyvinvointialue) hakemus olisi tehtävä vuoden 2026 elokuun loppuun mennessä.
Investointisuunnitelman toimittamismääräaika muutettiin lausuntopalautteen johdosta lausuntokierroksella olleesta huhtikuusta toukokuun loppuun mennessä.
7
Voimaantulo
Ehdotetaan, että laki tulee voimaan mahdollisimman pian. Lain voimaantulo viimeistään keväällä 2026 on tärkeää hyvinvointialueiden taloussuunnittelun näkökulmasta.
Lain 115 a § olisi voimassa 31.12.2029 asti. Viimeisen kerran kattamiskauden pidentämistä voisi hakea vuonna 2027. Tällöin hyvinvointialue voisi hakea valtiovarainministeriön päätöksellä vuonna 2027 päättyvän kattamiskauden pidentämistä vuoden 2028 loppuun.
Päijät-Hämeen hyvinvointialueelle ja HUS-yhtymälle kertyi alijäämää jo vuonna 2022, mikä tarkoittaa voimassa olevan hyvinvointialuelain 115 §:n 2 momentin mukaisesti alijäämien kattamisvelvoitetta vuoden 2025 loppuun mennessä. Jotta väliaikainen sääntely voisi koskea kaikkia hyvinvointialueita, lakiin otettaisiin siirtymäsäännös. Säännöksen mukaan hakemus olisi tehtävä vuoden 2026 elokuun loppuun mennessä, jos alijäämän kattamista koskeva määräaika on päättynyt ennen ehdotettavan lain voimaantuloa.
8
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Esityksen kannalta keskeisiä perustuslain säännöksiä ovat 2 §:n 3 momentin velvoite noudattaa kaikessa julkisessa toiminnassa tarkoin lakia sekä 121 §:n 4 momentin säännös itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla. Hyvinvointialueiden toiminnassa keskeisiä ovat perustuslain 19 §:n 1 ja 3 momentissa tarkoitetut sosiaaliset oikeudet sekä perustuslain 7, 15 ja 20 §:ssä tarkoitettuihin perusoikeuksiin liittyvien pelastustoimen palvelujen järjestäminen. Perustuslain 6 §:ssä säädetty yhdenvertaisuuden vaatimus velvoittaa hyvinvointialueita niiden hoitaessa tehtäviään. Julkisen vallan on perustuslain 22 §:n mukaisesti turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
Oikeuskansleri totesi hyvinvointialueiden velvoitetta alijäämän kattamiseen koskevassa ratkaisussaan (OKV/3069/10/2024), että voimassa oleva lainsäädäntö on lähtökohtaisesti pätevää laillisuusolettaman mukaisesti. Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaisesti kaikessa julkisessa toiminnassa tätä lainsäädäntöä noudatetaan tarkasti tai ryhdytään toimenpiteisiin lainsäädännön muuttamiseksi. OKV ratkaisu 23.4.2025, s. 20–21. Luettavissa .https://oikeuskansleri.fi/documents/1428954/230633213/julkaistu_ratkaisu_hyvinvointialueiden_velvoite_alijaaman_kattamiseen+_OKV_3069_10_2024.pdf/bd5f30ef-7fc8-606f-5b7b-587d1f8d008f/julkaistu_ratkaisu_hyvinvointialueiden_velvoite_alijaaman_kattamiseen+_OKV_3069_10_2024.pdf?t=1745559443870 Oikeuskanslerin mukaan lainsäädännön muutokset ovat perustuslain näkökulmasta tarpeen silloin, kun olosuhteiden kehityksen ja muiden seikkojen johdosta lainsäädäntö ei enää kykene riittävällä tavalla luomaan perustaa asianmukaiselle hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevien palvelujen järjestämiselle ja perusoikeuksien toteuttamiseen liittyvän rahoitusperiaatteen toteuttamiselle. , s. 21.OKV ratkaisu 23.4.2025 Hyvinvointialueiden taloustietojen valossa on selvää, että merkittävä joukko hyvinvointialueita ei tule noudattamaan alijäämän kattamista koskevaa voimassa olevaa säännöstä. Oikeuskanslerin mukaan, mikäli kyseessä on systeemisempi ongelma useimpien hyvinvointialueiden tai laajan joukon hyvinvointialueita osalta, niin oletusarvoisesti tällöin enemmän yleiset lainsäädännölliset toimenpiteet ovat tarpeen. , s. 27.OKV ratkaisu 23.4.2025 Edelleen oikeuskanslerin mukaan osana rahoitusperiaatteen toteuttamisen mahdollisimman toimivien lainsäädännöllisten puitteiden harkintaa varsinkin, jos rahoituksen riittävyyteen liittyy systeemisiä ongelmia, voidaan harkita myös hyvinvointialueen alijäämän kattamista koskevan hyvinvointialuelain 115 §:n sisältöä ja määräaikoja. , s. 29.OKV ratkaisu 23.4.2025
Koska sääntelyn väliaikainen täydentäminen mahdollistaisi voimassa olevaa lainsäädäntöä selvästi useammalle alueelle kertyneen alijäämän kattamisen säädettävän lain mukaisessa määräajassa ja näin ollen osaltaan myös talousarvion ja -suunnitelman laadinnan hyvinvointialuelain mukaisesti, esityksellä on laillisuusperiaatteen toteutumista vahvistava ja oikeusvarmuutta lisäävä vaikutus.
Budjettirajoitteella ei voida rajoittaa lakisääteisten palvelujen saatavuutta (esim. PeVL 26/2017 vp). Hyvinvointialueilla on suoraan perustuslaista johdettavissa oleva velvoite järjestää perusoikeuskytkentäiset tehtävänsä kaikissa tilanteissa. Hyvinvointialueiden tulee tehdä talousarvionsa ja -suunnitelmansa realistisesti velvoitteidensa ja toiminnan lähtökohdista. Hyvinvointialuelain 115 §:n 3 momentin mukaan talousarvioon otetaan tehtävien ja toiminnan tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot. Lisäksi siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan.
Selvää on, että hyvinvointialue ei voi jättää järjestämättä erityisesti perusoikeuskytkentäisiä palveluja tai jättää hoitamatta niihin olennaisesti kytkeytyviä tehtäviään kattaakseen alijäämän hyvinvointialuelain 115 §:ssä säädetyssä määräajassa. Samaan aikaan on kuitenkin myös selvää, ettei hyvinvointialue voi olla pyrkimättä kattamaan alijäämää voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti.
Esitetty alijäämän kattamismääräajan jatkamista koskeva väliaikainen sääntely mahdollistaisi hyvinvointialueen talouden tasapainottamisen voimassa olevaa sääntelyä pidempänä määräaikana niille hyvinvointialueille, jotka täyttävät sääntelyn soveltamisen edellytykset. Täten esityksellä parannetaan näiden hyvinvointialueiden mahdollisuuksia tasapainottaa talouttaan suunnitelmallisesti siten, että edellytykset noudattaa mainittua taloudenpitoa koskevaa lainsäädäntöä paranevat. Sääntelyn täydentämisen myötä jokainen hyvinvointialue olisi nykyistä asianmukaisemmin lainsäädäntökokonaisuuden piirissä siten, että suurimmalle osalle alueista alijäämän kattaminen laissa säädettävässä määräajassa olisi mahdollista ja muiden erityisen vaikeassa tilanteessa olevien alueiden asukkaiden perusoikeuksien toteuttamisen edellytykset turvattaisiin viime kädessä lainsäädännön mukaisten erillismenettelyjen kautta. Ainakin välillisesti esitys edistää hyvinvointialueiden mahdollisuuksia noudattaa perustuslain 22 §:ssä säädettyä perusoikeuksien turvaamisvelvoitetta.
Kun nykyistä suurempi osa hyvinvointialueista saisi taloutensa lainsäädännön mukaisesti väliaikaisen sääntelyn myötä jatketun alijäämän kattamismääräajan kuluessa tasapainoon, hyvinvointialuelain 122 §:ssä tarkoitettua hyvinvointialueen arviointimenettelyä ei näillä alueilla käynnistettäisi alijäämäkriteerin perusteella. Valittu sääntelyratkaisu edistää näin ollen osaltaan myös näiden hyvinvointialueiden itsehallinnon toteutumista. Hyvinvointialueen arviointimenettelyn keskeinen ominaisuus on hyvinvointialuelain 124 §:n mukainen hyvinvointialueen viranomaisen toimivallan rajoittaminen sekä mainitun lain 122 §:n mukainen arviointiryhmän velvoite käsitellä hyvinvointialue- ja maakuntajakolain 6 §:ssä tarkoitettu ehdotus hyvinvointialueen muuttamisen vireillepanosta.
Kuntalakiin tehtiin covid-19 epidemian aikana vastaava muutos, jolla mahdollistettiin alijäämän kattamista koskevan määräajan jatkaminen covid-19 epidemiasta johtuvien taloudellisten vaikeuksien vuoksi (HE 159/2020 vp, väliaikaisesti voimassa oleva 110 a §). Hallintovaliokunta piti tuolloin ehdotettua hakemusperusteista menettelyä perusteltuna. Määräajan pidentäminen oli valiokunnan mukaan mahdollista kohdentaa kaavamaisempia ratkaisuja paremmin pandemian talousvaikutuksiin ja niille kunnille ja kuntayhtymille, joiden talouden tasapainottaminen voimassa olevan sääntelyn mukaisesti oli vaikeutunut tästä syystä. HaVM 19/2020 vp, s. 2.
Valtiovarainministeriön ehdotetun sääntelyn perusteella tekemään päätökseen saisi hakea muutosta hallinto-oikeudelta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisesti. Näin ollen hyvinvointialueiden oikeusturvasta on huolehdittu säännösperustaisesti perustuslain 21 §:n mukaisesti.
Edellä mainituilla perusteluilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.