1.1  Bakgrund

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Antti Rinnes regering ska punktskatten på tobak under regeringsperioden stegvis höjas med sammanlagt 200 miljoner euro. Genom de höjningar som föreslås i denna proposition genomförs hälften av de skattehöjningar som följer av regeringsprogrammet stegvis åren 2020 och 2021. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid finansministeriet, i samarbete med social- och hälsovårdsministeriet. 

Propositionen sändes på remiss till vissa ministerier, myndigheter och företag i branschen, organisationer som företräder handeln och skattebetalarna samt hälsoorganisationer. Begäran om yttranden och de erhållna yttrandena finns i projektinformationen på den offentliga sidan i HYPERLINK "https://vm.fi/sv/projekt?tunnus=VM097:00/2019" statsrådets tjänst för projektinformation (på finska). 

2.1  Lagstiftning

Nationell lagstiftning 

I lagen om tobaksaccis (1470/1994), nedan tobaksskattelagen, finns bestämmelser om de tobaksprodukter som ska beskattas och om grunderna för storleken på punktskatten på tobak. Punktskatt tas ut på cigaretter, cigarrer och cigariller samt löstobak. Löstobak delas skattetekniskt in i två olika produktgrupper, dvs. finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter, nedan rulltobak, och annan pip- och cigarettobak. Punktskatt tas även ut på andra produkter som innehåller tobak och på cigarettpapper. Vid ingången av år 2017 utvidgades punktskatten till att gälla också vätskor för elektroniska cigaretter. 

I enlighet med den målsättning som nämns i tobaksskattelagen är syftet med punktskatten bl.a. att främja de hälsopolitiska mål som anges i tobakslagen (549/2016). Målsättningen med tobakslagen är å sin sida att användningen av tobaksprodukter och andra nikotinhaltiga produkter som innehåller ämnen som är giftiga för människor och orsakar beroende ska upphöra. 

Punktskatten på tobak fastställs som en värderelaterad skatt, dvs. som en procentandel av produktens detaljhandelspris, och även som punktskatt per enhet, dvs. som skatt på basis av antal eller kilogram. Med detaljhandelspris avses det detaljhandelspris som den skattskyldige har uppgett. För billiga cigaretter, rulltobak och cigarrer tas det ut en minimiskatt per enhet istället för skatt baserad på priset och punktskatt per enhet. För vätska för elektroniska cigaretter tas det endast ut punktskatt per enhet på basis av mängden vätska, och andra produkter som innehåller tobak beskattas endast med en skatt som är bunden till priset. 

Skattestrukturen för cigarrer grundade sig fram till utgången av år 2017 endast på den värderelaterade delen av skatten, men från ingången av år 2018 har cigarrerna haft en skattestruktur som likt cigaretternas grundar sig på värde-, enhets-, och minimiskatt. Syftet med ändringen var att förenhetliga tobaksprodukternas beskattning så, att det inte genom att utnyttja cigarrernas skattestruktur går att på marknaden ha cigariller som liknar cigaretter men är lindrigare beskattade.  

Punktskatten på tobak har höjts varje år från och med år 2009 med undantag för åren 2011 och 2013. Åren 2016—2019 har punktskatten höjts halvårsvis. Skattehöjningarna har i huvudsak genomförts genom en höjning av punktskatten på tobak per enhet. Vid samtliga skattehöjningar höjdes dessutom minimiskatten på cigaretter och rulltobak så att tyngdpunkten vid höjningarna i någon mån var förskjuten mot de billiga produkterna.  

Sedan ingången av juli 2019 utgör punktskatten per enhet 66,50 euro per 1 000 stycken cigaretter och den värderelaterade skatten 52 procent av detaljhandelspriset. Skatten på cigarrer och cigariller är 0,025 euro per styck och den värderelaterade skatten utgör 34 procent av detaljhandelspriset. För pip- och cigarettobak är punktskatten per enhet 61,50 euro per kilogram, medan 48 procent av detaljhandelspriset tas ut som värderelaterad skatt. För rulltobak är punktskatten per enhet 44,50 euro per kilogram, medan 52 procent av detaljhandelspriset tas ut som värderelaterad skatt. Punktskatten på andra produkter som innehåller tobak samt på cigarettpapper utgör 60 procent av detaljhandelspriset. På elektroniska cigaretter tas det ut en punktskatt på 0,30 euro per milliliter vätska. 

Minimiskatten på cigaretter är 273,00 euro per 1 000 stycken och på rulltobak 166,50 euro per kilogram. Minimiskatten på cigarrer och cigariller är 0,27 euro per styck. Det finns ett klart hälsopolitiskt mål med minimiskatten, i och med att man genom den garanterar att skatt till ett bestämt eurobelopp tas ut för billiga produkter oberoende av deras pris. I praktiken har minimiskatten på cigaretter sedan juli 2019 tillämpats när priset på cigaretter varit högst 7,94 euro per 20 stycken. Minimiskatten tillämpas på rulltobak när priset på ett paket tobak på 30 gram är högst 7,04 euro. Minimiskatten på cigarrer och cigariller tillämpas å sin sida på produkter vars pris är högst 72 cent. 

I augusti 2016 trädde den nya tobakslagen i kraft. Genom lagen ändrades regleringen rörande tobaksprodukter i många avseenden. Bland annat inkluderades elektroniska cigaretter och vätskor som används för dem i tobakslagens tillämpningsområde, vilket i praktiken möjliggjorde lansering av dessa produkter på marknaden. Andra ändringar av betydelse med tanke på beskattningen var förbudet mot distansförsäljning av tobaksprodukter och begränsningen av resandeinförsel från länder utanför EES-området, samt förbudet mot användning av karakteristiska dofter och smaker i cigaretter och löstobak. Smakförbudet träder i kraft den 20 maj 2020. 

Lagstiftningen i Europeiska unionen 

Europeiska unionens harmoniserade punktskattelagstiftning omfattar cigaretter, cigarrer och cigariller, rulltobak samt annan pip- och cigarettobak. Andra produkter som innehåller tobak, vätska för elektroniska cigaretter och cigarettpapper omfattas däremot inte av unionens lagstiftning. Nationell punktskatt tas emellertid ut för dem i Finland. 

De bestämmelser om harmoniserad punktskatt på tobak som är förpliktande för medlemsstaterna ingår i rådets direktiv 2011/64/EU om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror, nedan tobaksskattedirektivet. Medlemsstaterna kan på nationell nivå fritt reglera sin skattenivå och skattestruktur utifrån sina egna politiska premisser, bara de iakttar de minimiskattenivåer som fastställts för tobaksvaror i direktivet, direktivets definitioner samt övriga bestämmelser om beskattningen och dess struktur. För Finlands del är direktivets begränsningar inte av särskilt stor betydelse, eftersom de skattenivåer som Finland tillämpar avsevärt överskrider de minimiskattenivåer som fastställs i direktivet.  

2.2  Praxis

Priserna på tobaksprodukter 

Genom de senaste årens skattehöjningar har man eftersträvat en måttlig och stegvis prisstegring på tobaksprodukter. Skattehöjningarnas sammanlagda påverkan på priserna har ändå varit stor. Effekterna av 2019 års höjningar av punktskatten på tobak har inte ännu till alla delar inträtt, eftersom de skattskyldiga vanligtvis frisläpper en stor mängd tobaksprodukter för konsumtion precis innan skattehöjningarna träder i kraft, med följden att skattehöjningarnas effekter på produkternas priser förverkligas ungefär ett halvt år efter att skattehöjningarna trätt i kraft. Det bedöms att genomsnittspriset på cigaretter kommer att ha fördubblats sedan år 2008 när den sista skattehöjningen för år 2019 har genomförts. Genomsnittspriset har då stigit från lite över 4 euro till ungefär 8 euro per 20 stycken. Skattebelastningen bedöms då ha ökat till att vara ungefär 2,3 gånger så stor som den var år 2008. Punktskatten på ett cigarettpaket till genomsnittspris var ungefär 2,30 euro för 20 stycken år 2008, medan den uppskattas vara 5,50 euro för 20 stycken när 2019 års skattehöjningar har genomförts.  

Genomsnittspriset på rulltobak uppskattas stiga lite mer än på cigaretterna, till ungefär 2,6 gånger 2008 års nivå, efter att 2019 års skattehöjningar har genomförts. Skattebelastningen på rulltobak till genomsnittspris har därmed stigit till att vara 3,4 gånger så stor som den var år 2008.  

Egenrullade cigaretter är fortfarande billigare än fabrikstillverkade cigaretter, vilket även beror på att fabrikstillverkade cigaretter är en produkt med högre förädlingsgrad. Ett fabrikstillverkat cigarettpaket till genomsnittspris uppskattas efter genomförandet av 2019 års skattehöjning kosta ca 8,10 euro per 20 stycken, medan egenrullade cigaretter uppskattas kosta ca 4,70—5,50 euro per 20 stycken medräknat filter och cigarettpapper beroende på hur mycket rulltobak en cigarett innehåller.  

Även skattebelastningen på cigarrer bedöms ha mer än fördubblats under åren 2009—2019 som en följd av skattehöjningarna. Eftersom den andel av cigarrernas pris som utgörs av punktskatten på tobak ändå ursprungligen varit klart lägre än motsvarande andel av cigaretternas pris, har skattehöjningarna inneburit en avsevärt måttfullare prisstegring. Det bedöms att cigarrernas genomsnittspris kommer att ha vuxit med ungefär 45 procent, när 2019 års höjning slutligen har genomförts.  

Vätskor för elektroniska cigaretter frisläpptes på marknaden i Finland först år 2017, vilket innebär att det tills vidare bara finns knapphändiga uppgifter om deras priser. På basis av ungefärliga prisuppgifter kostar en patron med 10 milliliter nikotinhaltig vätska för elektroniska cigaretter ca 7,50—8,20 euro.  

Konsumtionen av tobaksprodukter 

I Finland konsumerades det enligt uppskattningarna år 2018 knappt 4 miljarder cigarretter och drygt 600 000 kilogram rulltobak eller annan pip- och cigarettobak. Från år 2008 har konsumtionen av cigaretter enligt uppskattningarna minskat med ungefär en fjärdedel och konsumtionen av rulltobak med ungefär en femtedel. Dock verkar minskningen av konsumtionen av rulltobak på senare tid ha stabiliserats. Den minskade konsumtionen av tobaksprodukter kan i huvudsak anses bero på de prisstegringar som skett till följd av skattehöjningarna och på andra tobakspolitiska åtgärder vars syfte varit att minska konsumtionen. 

Cigaretterna utgör den överlägset största delen av de konsumerade tobaksprodukterna. En sammanräkning av antalet fabrikstillverkade cigaretter som sålts i Finland och antalet egenrullade cigaretter visar att rulltobakens kalkylerade andel av samtliga produkter som konsumeras är ca 15 procent. Enligt Institutet för hälsa och välfärds tobaksstatistik verkar användningen av snus samtidigt ha blivit vanligare, men det finns inga tillgängliga uppgifter om konsumtionsmängderna.  

Till skillnad från de andra tobaksprodukterna har konsumtionen av cigarrer vuxit stadigt under 2010-talet. År 2017 ökade mängden beskattade cigarrer avsevärt till följd av en ökning av antalet billiga cigariller. Efter det verkar mängden konsumerade cigarrer ha sjunkit till sin tidigare nivå.  

Elektroniska cigaretter har hittills konsumerats i mycket ringa omfattning. Ungefär 6 000 liter vätskor för elektroniska cigaretter beskattades år 2018. Av dessa var största delen nikotinhaltiga vätskor, eftersom nikotinfria vätskor för elektroniska cigaretter inte nämnvärt har anmälts till beskattning. 

Skatteintäkter 

På grund av skattehöjningarna har skatteintäkterna av punktskatten på tobak klart vuxit. År 2018 var skatteintäkterna av punktskatten på tobak 1 115 miljoner euro, varav cigaretternas andel utgjorde nästan 90 procent. Hur skatteintäkterna utvecklas varierar lite från år till år beroende på hur aktörerna förbereder sig inför skattehöjningar, dvs. överlåter produkter från ett skattefritt lager till skattepliktig konsumtion före höjningen. På grund av upplagringen var skatteintäkterna för år 2018 exceptionellt höga. 

* En del av den skatt som inflöt år 2014 överfördes till år 2013. 

Resandeinförsel och smuggling 

Höjningar av priserna på inhemska tobaksprodukter skapar lätt incitament såväl till skattefri resandeinförsel som till smuggling och övrig grå införsel som faller utanför beskattningen, eftersom prisskillnaden i förhållande till tobaksprodukter som säljs i närområdena är stor. Tills vidare har dock den konsumtion som inte statistikförs, dvs. konsumtionen av tobaksprodukter som inte beskattas i Finland, varit relativt stabil. 

Den cigarettkonsumtion som inte statistikförs bedöms ha utgjort ca 11—13 procent av hela konsumtionen år 2018. Hela cigarettkonsumtionen beräknas ha omfattat ca 4,5 miljarder cigaretter, varav resandeinförselns andel utgjorde ca 8 procent och andelen insmugglade cigaretter 3—5 procent.  

På basis av intervjuundersökningar har det beräknats att resenärer år 2018 förde in ca 350 miljoner cigaretter från utlandsresor. Mängden införda cigaretter har sjunkit stadigt under de senaste 10 åren. Resandeinförseln dämpas av tobakslagens begränsning rörande varningstexter, som innebär att en resenär får föra in bara 200 cigaretter som saknar finsk- och svenskspråkiga varningstexter i landet. Införseln av tobaksprodukter begränsas dessutom av att tobaksprodukter får föras in från länder utanför EES-området bara i samband med resor som varar mer än 24 timmar.  

Också smugglingen av cigaretter kan i nuläget anses vara under kontroll, men det finns en potentiell risk för ökad smuggling. Smugglingen av tobak organiseras i Finland av internationella aktörer, och stora prisskillnader kan lätt få den att öka. Allmänt taget anses det ändå att t.ex. förfalskade cigaretter i motsats till vad som är fallet i många andra europeiska länder bara i ringa utsträckning når vårt land. 

Källa: Europeiska kommissionen, Tullens brottsbekämpning. 

* I priset ingår cigarettpapper, filter och 0,75—0,9 gram rulltobak. 

Samtidigt som reseinförseln av cigaretter har minskat för finländska resenärer med sig avsevärt mera snus än tidigare. Enligt intervjuundersökningar har resandeinförseln av snus fördubblats under två år från ca 9 miljoner dosor per år till ca 17 miljoner dosor 2018. Dessutom har olaglig förmedling av snus blivit vanligare. Enligt Tullens bedömning kostar en snusdosa vanligen ungefär 4 euro på svarta marknaden. 

Hälsomässiga och sociala konsekvenser av tobaksrökning 

Tobaksrökning är en av de väsentligaste riskfaktorer som påverkar sjukligheten och den förtida dödligheten. Det bedöms att varannan tobaksrökare dör i förtid på grund av tobaksrelaterade sjukdomar. De tobaksrelaterade sjukdomarna bedöms ha orsakat hälsovården direkta kostnader på ca 300 miljoner euro år 2012.  

Trots att rökningen har minskat rökte 15 procent av männen och 12 procent av kvinnorna i arbetsför ålder dagligen år 2017. Rökningen har på lång sikt minskat bland männen, och även bland kvinnorna har rökningen börjat minska under 2000-talet. Också bland unga har rökningen klart minskat under 2000-talet, men år 2017 rökte trots detta ca 6 procent av de 16-åriga pojkarna och 7 procent av flickorna dagligen. Istället har den dagliga användningen av snus ökat framför allt i de unga åldersgrupperna.  

Finländarnas genomsnittliga hälsotillstånd har under de senaste åren förbättrats i många avseenden, men de socioekonomiska hälsoskillnaderna är stora. Rökning är en central faktor i detta. På basis av Statistikcentralens inkomstfördelningsundersökning är rökning klart allmännare i hushåll som hör till de lägre inkomstklasserna.  

2.3  Bedömning av nuläget

Punktskatten på tobak har höjts åren 2009, 2010, 2012, 2014 och 2015, samt halvårsvis åren 2016—2019. Skattehöjningarna har motiverats såväl med statsfinansiella som med hälsopolitiska skäl. Syftet med skattehöjningarna har varit att åstadkomma en måttlig prisstegring på tobaksprodukter och därigenom förebygga tobaksrelaterade skador. Avsikten har varit att dimensionera höjningarna så att tobaksprodukternas prisstegring inte leder till att den inhemska försäljningen i betydande utsträckning ersätts med resandeinförsel som inte omfattas av skatten eller med smuggling. 

Genom åtgärder som påverkar tobaksprodukternas priser och beskattning kan man effektivt påverka tobaksrökningen bland befolkningen. Fastän man med hjälp av beskattningen kan bidra till att minska tobaksrökningen och de skador den orsakar, är det dock vid fastställandet av nivån på punktskatten på tobak viktigt att ta i beaktande att en prisstegring på inhemska tobaksprodukter skapar incitament både till resandeinförsel och till grå import, på grund av att prisskillnaden i förhållande till tobaksprodukter som säljs i närområdena är stor. Alltför stora engångshöjningar kan leda till att resandeinförseln och förmedlingen av illegala tobaksprodukter ökar okontrollerat, och därigenom till att skattebasen blir snävare och skatteintäkterna minskar utan att det uppkommer några positiva hälsoeffekter. Den grå och illegala marknaden för tobaksprodukter kan fortfarande anses vara under kontroll i Finland, men samtidigt är resandeinförselns andel i förhållande till hela cigarettkonsumtionen fortfarande förhållandevis stor. 

4.1  Förslag

I propositionen föreslås det att punktskatten på cigaretter, cigarrer och cigariller, pip- och cigarettobak samt rulltobak ska höjas med i genomsnitt 14 procent. Höjningarna koncentreras till punktskatten per enhet.  

Det föreslås att höjningarna av punktskatten på tobak ska genomföras i fyra steg under åren 2020 och 2021. Den första höjningen ska göras vid ingången av januari 2020, den andra vid ingången av juli 2020, den tredje vid ingången av januari 2021 och den fjärde vid ingången av juli 2021. Punktskatten höjs med lika många euro i varje steg. Genom att genomföra måttliga skattehöjningar halvårsvis blir uppföljningen av skattehöjningarnas effekter enklare än om en betydande stor engångshöjning skulle genomföras.  

Det föreslås att punktskatten per enhet på cigaretter ska höjas stegvis från 66,50 euro till 79,50 euro per 1 000 stycken (tabell 3). Den värderelaterade skatten på cigaretter föreslås kvarstå oförändrad och utgöra 52 procent av detaljhandelspriset. Dessutom föreslås det att minimiskatten på cigaretter ska höjas så att den relativa skattehöjningen är något förskjuten i riktning mot de billiga produkterna och så att den prisstegring i euro som följer av skattehöjningen blir lika stor för cigaretter i alla prisklasser. Minimiskatten på cigaretter ska stegvis höjas från nuvarande 273 euro till 312 euro per 1 000 stycken (tabell 3). Minimiskatten kommer i praktiken att tillämpas bara på sådana cigarettpaket med 20 cigaretter som kostar högst 8,94 euro. Höjningen av punktskatten på cigaretter är i genomsnitt sammanlagt ca 14 procent. År 2020 kommer punktskatten att höjas med ca 7 procent.  

Punktskatten per enhet på rulltobak föreslås stegvis bli höjd till 52,50 euro per kilogram (tabell 4). Det föreslås att minimiskatten på rulltobak ska höjas enligt samma principer som minimiskatten på cigaretter, dvs. så att den relativa skattehöjningen är något förskjuten i riktning mot de billiga produkterna. Minimiskatten på rulltobak kommer stegvis att höjas från nuvarande 166,50 euro per kilogram till 194,50 euro per kilogram (tabell 4). Minimiskatten kommer i praktiken att tillämpas på sådana paket med rulltobak som kostar högst 8,19 euro för 30 gram. 

Skattehöjningen för rulltobak är i genomsnitt sammanlagt ca 14 procent, alltså lika stor som för cigaretter. År 2020 kommer punktskatten att höjas med ca 7 procent. Sett till eurobelopp är skattehöjningen dock mindre per cigarett för rulltobak än för fabrikstillverkade cigaretter, då utgångsnivån i euro är lägre för rulltobak. 

Punktskatten per enhet på pip- och cigarettobak föreslås stegvis bli höjd från nuvarande 61,50 euro per kilogram till 75,50 euro per kilogram, medan den värderelaterade skatten förblir oförändrad (tabell 5).  

Punktskatten per enhet på cigarrer föreslås stegvis bli höjd till 0,045 euro per styck (tabell 6). Det föreslås att minimiskatten på cigarrer ska höjas till 0,31 euro per styck så att skattebeloppet per styck är detsamma som punktskatten på de cigaretter som omfattas av minimiskatten. Punktskatten höjs med sammanlagt ca 13 procent, för billiga cigarrer höjs den dock med ca 15 procent.  

Det föreslås inte att punktskatten på vätskor för elektroniska cigaretter ska höjas, eftersom det viktigaste med tanke på beskattningen av vätskor för elektroniska cigaretter är att säkerställa att konsumtionen av dem omfattas av beskattningen i så heltäckande mån som möjligt. Fastställandet av skattenivån då punktskatten infördes var förenat med osäkerhetsfaktorer och skattenivån är i jämförelse med andra europeiska stater relativt hög. I första hand ska det ses till att det för konsumtionens del sker en förskjutning av handeln mot den beskattningsbara försäljningen i hemlandet. Konsumenterna av vätskor för elektroniska cigaretter är nämligen vana att skaffa produkterna via internethandel. Nikotinfria vätskor för elektroniska cigaretter har heller inte beskattats nämnvärt. Vid behov kan det senare läggas fram ett förslag till höjning av punktskatten på vätskor för elektroniska cigaretter. 

Punktskatten på andra produkter som innehåller tobak och på tobakspapper föreslås förbli oförändrad.  

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Ekonomiska konsekvenser  

Till följd av de föreslagna skattehöjningarna beräknas statens inkomster av punktskatten på tobak öka med sammanlagt 100 miljoner euro per år i förhållande till en situation med oförändrade skattesatser. Med beaktande av skattehöjningarnas tidpunkter, hur punktskatternas redovisningsperioder påverkar det årliga utfallet samt erfarenheterna av hur de skattskyldiga förbereder sig inför skattehöjningarna, bedöms höjningarna leda till att intäkterna av punktskatten på tobak kommer att öka med ca 17 miljoner euro år 2020 och med ca 57 miljoner euro år 2021. Skattehöjningarna får fullt genomslag på skatteintäkterna år 2022. På motsvarande sätt får den föregående regeringsperiodens sista skattehöjningar fullt genomslag på skatteintäkterna år 2020.  

Det är allmänt känt att de skattskyldiga vidtar förberedelser inför skattehöjningarna, och man försöker förutse omfattningen och konsekvenserna av den upplagring som föregår höjningarna. I motsats till vad som är fallet i fråga om andra punktskatter, kan de skattskyldiga när det gäller tobaksprodukter inte genom upplagring öka vinsten från sina produkter, eftersom punktskatten på tobak ska betalas för det pris som tobaksprodukter säljs till konsumenter. Upplagringen påverkar bara tidpunkten för den prisstegring och skatteintäktsökning som följer av skattehöjningarna, vilket kan beaktas då det bestäms när höjningarna ska träda i kraft. 

Skatteintäktskalkylerna är emellertid förknippade med osäkerhet, eftersom effekten på skatteintäkterna kan bli mindre än vad som förutsetts eller få genomslag senare än beräknat ifall höjningarna leder till en större minskning av konsumtionen än väntat eller andra effekter på marknaden för tobaksprodukter. Om däremot den statistikförda konsumtionen av tobaksprodukter inte minskar i enlighet med förväntningarna eller om priserna på tobaksprodukter ökar mer än väntat, kommer skatteintäkterna att öka mer än beräknat. Skatteintäkterna av punktskatten på tobak har varierat från kalenderår till kalenderår enligt hur aktörerna tidsmässigt har förlagt den upplagring av produkter som föregår skattehöjningar och hur lagernivåerna har ändrats. 

Till följd av skattehöjningarna kommer priset på cigaretter att stiga med i genomsnitt sammanlagt 12 procent, år 2020 med i genomsnitt 6 procent. Priset på cigaretter beräknas stiga med sammanlagt ungefär en euro per paket med 20 cigaretter, med beaktande av inflationsutvecklingen av de skattefria priserna på cigaretter. Effekten är i stora drag densamma på cigaretter i alla prisklasser. Vid prisuppskattningarna har man utgått från att skattehöjningarna i sin helhet överförs på priserna. Som en följd av skattehöjningarna bedöms cigaretternas genomsnittspris stiga till ca 9 euro för ett cigarettpaket med 20 cigaretter. 

Diagram 1. Utvecklingen av cigaretternas genomsnittspris samt den beräknade prisutvecklingen som följd av de föreslagna skattehöjningarna 

Priset på rulltobak kommer att stiga med i genomsnitt sammanlagt 12 procent, år 2020 med i genomsnitt 6 procent. Med beaktande av den beräknade inflationsutvecklingen av de skattefria priserna kommer priset på en påse rulltobak att stiga med sammanlagt ungefär en euro per 30 gram, vilket innebär ca 0,5—0,6 euro per 20 stycken beroende på hur mycket rulltobak som finns i en cigarett. 

Priset på cigarrer kommer att stiga med sammanlagt i genomsnitt 7 procent, varav 3 procent år 2020. Den genomsnittliga prisstegringen är ca 6 cent per cigarr, när inflationsutvecklingen i fråga om de skattefria priserna beaktas. Prisstegringen på grund av skattehöjningen är i eurobelopp ungefär lika stor för cigarrer som beskattas enligt den normala skattestrukturen och cigarrer som omfattas av minimiskatten. Priset på annan pip- och cigarettobak kommer att stiga med i genomsnitt 9 procent, år 2020 med i genomsnitt 5 procent.  

På grund av de föreslagna höjningarna av punktskatten på tobak beräknas förändringen av konsumentprisindexet på grund av skattehöjningen på årsnivå vara ca 0,1 procentenheter större än utan höjningar.  

Den statistikförda konsumtionen förväntas minska till följd av skattehöjningarna. Vid bedömningen av förändringen har man använt en priselasticitet på -0,38 för efterfrågan på tobaksprodukter, vilken baserar sig på resultat av en undersökning som genomförts utgående från inhemskt material (Friman 2017: Savukkeiden verotus ja kysynnän hintajousto Suomessa; Beskattningen av och priselasticiteten för efterfrågan på cigaretter, på finska) och är i linje med internationella forskningsresultat. När detaljhandelspriserna på tobaksprodukter stiger på grund av skattehöjningarna beräknas konsumtionen av tobaksprodukter minska med ca 4 procent i förhållande till en situation utan skattehöjningar. En del av minskningen av konsumtionen kan dock ersättas med ökad skattefri resandeinförsel, smuggling och annan grå import som faller utanför beskattningen, vilket innebär att minskningen av den totala konsumtionen kan bli mindre än minskningen av den statistikförda konsumtionen.  

Bedömningen av skattehöjningarnas konsekvenser försvåras av det faktum att tobak är beroendeframkallande och att det därför är möjligt att minskningen av konsumtionen realiseras först på längre sikt. Prisförändringarna kan också leda till att konsumtionen flyttas mellan olika tobaksproduktgrupper. Som en följd av skattehöjningarna blir prisskillnaden mellan cigaretter och snus som säljs olagligt på marknaden större och därför kan det hända att konsumtionen till någon del flyttas från tobaksprodukter som är belagda med punktskatt i Finland till snus. 

De föreslagna höjningarna av punktskatten på tobak har olika konsekvenser för aktörerna inom tobaksindustrin, beroende på företagens marknad. Marknaden för tobaksprodukter är mycket koncentrerad såväl i Finland som internationellt, och t.ex. finns i praktiken tre aktörer på marknaden för cigaretter i Finland. Betydande skattehöjningar som genomförs med täta intervaller kan leda till en situation där marknaden för tobaksprodukter koncentreras ytterligare. Detta kan också påverka aktörernas verksamhetsförutsättningar i Finland.  

Samhälleliga konsekvenser  

Konsumtionen av tobaksprodukter förväntas minska till följd av skattehöjningarna. Nyttan av de minskade hälsorisker som en minskad konsumtion medför kommer dock att realiseras först på lång sikt. I och med att tobaksrökning är vanligare i de lägre socialgrupperna, kan den minskade tobaksrökningen antas jämna ut hälsoskillnaderna mellan olika socialgrupper. Undersökningar ger också vid handen att konsumtionen bland unga kommer att minska mer än bland vuxna när priset på tobaksprodukter, speciellt de billigare, stiger. Den minskade konsumtionen kan försvaga lönsamheten för tobaksprodukternas försäljare. 

Höjningarna av punktskatten på tobaksprodukter kan leda till ökad smuggling, eftersom prisskillnaden mellan tobaksprodukter i Finland och våra närområden är stor. En ökad prisskillnad kan dessutom leda till en ökning av sådan införsel där tobaksprodukter som genom resandeinförsel lagligen förts in i landet vidareförmedlas illegalt inom landet.  

Punktskatten på tobak är en regressiv skatt, vilket innebär att andelen betalad skatt i proportion till de disponibla inkomsterna är högre i de lägre inkomstklasserna än i de högre. Tobaksrökning är dessutom vanligare i de lägre socialgrupperna, och skattehöjningen har således relativt sett en större inverkan på köpkraften i de lägre inkomstklasserna. Samtidigt har det i dylika statiska beräkningar inte beaktats vilken effekt skattehöjningarna har på benägenheten att minska rökningen eller sluta röka helt. I sådana fall har man inte beaktat de positiva effekter på välmåendet och de disponibla inkomsterna som är en följd av den minskade rökning som eftersträvas med skattehöjningen. 

Skattehöjningarnas inverkan på inkomstskillnaderna har bedömts på basis av Statistikcentralens konsumtionsundersökning från år 2016. De föreslagna höjningarna motsvarar ungefär 0,3 procent av de disponibla inkomsterna i den lägsta inkomstdecilen. I den högsta inkomstdecilen motsvarar höjningarna i genomsnitt ca 0,02 procent och i hushållen i genomsnitt ca 0,08 procent. De föreslagna skattehöjningarna är till sin karaktär regressiva, vilket innebär att de påverkar de disponibla inkomsterna i hushåll med lägre inkomster mest. Dessa beräkningar är dock förenade med betydande osäkerhetsfaktorer, eftersom mängden konsumerad tobak är mycket underrapporterad i konsumtionsundersökningar. 

Eftersom en större andel av rökarna är män, kommer de föreslagna skattehöjningarna att i större utsträckning beröra män än kvinnor. 

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Tobaksbeskattningen består av flera element, och skattehöjningarna kan därför genomföras på olika sätt. I fråga om cigaretter och rulltobak föreslås det att skattehöjningarna ska genomföras genom att punktskatten per enhet höjs, medan den värderelaterade skatten ska förbli oförändrad. Alternativet är att också den värderelaterade skatten höjs. Fördelen med en höjning av den värderelaterade skatten skulle vara att höjningen skulle stärka de mekanismer som får skattebeloppet att stiga när detaljhandelspriserna stiger. Också i det fall att den värderelaterade skatten i sig inte höjs ökar emellertid dess belopp då punktskatten per enhet höjs, eftersom den värderelaterade skatten beräknas på basis av produktens slutpris, inklusive skatt. Vilken struktur som väljs för skattehöjningarna för de billigaste cigaretterna och rulltobak i den lägre prisklassen har däremot inte någon betydelse, eftersom en fast minimiskatt per enhet tas ut för dessa produkter. 

I Finland har det ansetts att man effektivt kan beskatta cigaretter i alla prisklasser med en skattestruktur som är baserad på en kombination av tre element. Varje cigarett beskattas med punktskatt per enhet. I en skattestruktur som är kraftigt baserad på punktskatt per enhet är emellertid skattens andel av priset mindre ju dyrare cigaretter det är fråga om. Detta anses kunna leda till problem på en marknad som den i Finland, som för de dyrare cigaretternas del är mycket koncentrerad. Tack vare den värderelaterade skatten har den relativa skattebelastningen på dyra cigaretter kunnat hållas tillräckligt hög utan att belastningen på billiga cigaretter behövt sänkas, eftersom man med hjälp av minimiskatten garanterat att skatten på billiga cigaretter hållits på en tillräckligt hög nivå med tanke på hälsopolitiken. För de förmånligaste cigaretterna utgör skattens belopp för närvarande drygt 70 procent av detaljhandelspriset och för de dyraste drygt 65 procent. En skattemodell med stark betoning på priset per enhet skulle å sin sida leda till en betydande höjning av priset på billiga cigaretter, vilket i sin tur kunde öka incitamenten till resandeinförsel och grå import. Tack vare den värderelaterade skatten har punktskatten på tobak dessutom automatiskt följt inflationen också de år då skatten inte har höjts.  

Vidare måste man beakta att skattestrukturen för cigaretter i Finland i nuläget till stor del baserar sig på punktskatt per enhet, eftersom ungefär en tredjedel av cigaretterna år 2018 beskattades genom minimiskatt per enhet. Med hjälp av den nuvarande skattestrukturen i fråga om tobak kan det anses vara möjligt att uppnå de hälsorelaterade och statsfinansiella mål som uppställts för beskattningen.  

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

Trots att punktskatten på tobak har harmoniserats varierar nivån på tobaksbeskattningen betydligt i EU-länderna, och detsamma gäller därmed även priserna på tobaksprodukter. Vid jämförelse av respektive EU-lands cigaretter i genomsnittsprisklassen har Finland fjärde högst skatte- och prisnivå. Beskattningen av cigaretter är högst i Irland, Storbritannien och Frankrike. Vid en jämförelse av skattebelastningen i euro måste man dock utöver prisnivåerna i de olika länderna även beakta prisnivåerna i närområdena. 

Skattestrukturen varierar betydligt mellan medlemsstaterna även för cigaretternas del, och den tillämpade skattestrukturen är inte beroende av skattenivån. De flesta medlemsstater använder sig liksom Finland av en minimiskatt. 

Prisnivån på cigaretter i Sverige och Danmark är lägre än i Finland. Genomsnittspriset på cigaretter är ca 80 procent av det i Finland.  

Estland har under de senaste åren höjt punktskatten på tobak årligen, men trots det är prisskillnaderna på tobaksprodukter mellan Finland och Estland fortfarande stora. Genomsnittspriset på cigaretter i Estland är ungefär hälften av det i Finland. 

Genom höjningarna av punktskatten på tobak möter Estland i stor utsträckning samma utmaningar som Finland i fråga om resandeinförsel och grå import. På grund av den stora prisskillnaden mellan cigaretter i Estland och dess närområden kan man anta att Estland även i fortsättningen kan höja punktskatten på tobak endast måttligt.