1.1  Tausta

Pääministeri Antti Rinteen hallituksen hallitusohjelman mukaan tupakkaveroa korotetaan hallituskaudella asteittain yhteensä 200 miljoonalla eurolla. Tässä esityksessä ehdotettavilla korotuksilla toteutettaisiin puolet veronkorotuksesta asteittain vuosien 2020 ja 2021 aikana. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa. 

Esityksestä pyydettiin lausuntoa eräiltä ministeriöiltä, viranomaisilta ja toimialan yrityksiltä, kaupan alaa ja veronmaksajia edustavilta järjestöiltä sekä terveysjärjestöiltä. Lausuntopyynnöt ja saadut lausunnot ilmenevät HYPERLINK "https://vm.fi/hanke?tunnus=VM097:00/2019" Valtioneuvoston hankeikkunasta. 

2.1  Lainsäädäntö

Kansallinen lainsäädäntö 

Tupakkaverosta annetussa laissa (1470/1994), jäljempänä tupakkaverolaki, määritellään verotettavat tupakkatuotteet ja säädetään veron määräämisen perusteista. Tupakkaveroa kannetaan savukkeista, sikareista ja pikkusikareista sekä irtotupakasta. Irtotupakka on verotuksellisesti jaettu kahteen eri tuoteryhmään, jotka ovat savukkeiksi käärittävä hienoksi leikattu tupakka, jäljempänä kääretupakka, sekä muu piippu- ja savuketupakka. Tupakkaveroa kannetaan myös muista tupakkaa sisältävistä tuotteista ja savukepaperista. Vuoden 2017 alusta tupakkavero laajennettiin koskemaan myös sähkösavukkeissa käytettäviä nesteitä.  

Tupakkaverolakiin kirjatun tavoitteen mukaan tupakkaveron tarkoituksena on muun ohella edistää niitä terveyspoliittisia tavoitteita, joista säädetään tupakkalaissa (549/2016). Tupakkalain tavoitteena on puolestaan ihmisille myrkyllisiä aineita sisältävien ja riippuvuutta aiheuttavien tupakkatuotteiden ja muiden nikotiinipitoisten tuotteiden käytön loppuminen. 

Tupakkavero määrätään arvoperusteisena verona eli prosenttiosuutena tuotteen vähittäismyyntihinnasta sekä yksikköverona eli kappale- tai kilogrammaperusteisena verona. Vähittäismyyntihinnalla tarkoitetaan verovelvollisen ilmoittamaa vähittäismyyntihintaa. Halpahintaisista savukkeista, kääretupakasta ja sikareista kannetaan hintaan perustuvan veron osan ja yksikköveron sijaan yksikköperusteista vähimmäisveroa. Sähkösavukenesteistä kannetaan ainoastaan yksikköveroa nesteen määrän perusteella, ja muita tupakkaa sisältäviä tuotteita verotetaan ainoastaan hintaan sidotulla verolla. 

Sikareiden verorakenne perustui vuoden 2017 loppuun saakka ainoastaan arvoperusteiseen osaan, mutta vuoden 2018 alusta sikareilla on ollut savukkeiden tapaan arvo-, yksikkö- ja vähimmäisveroon perustuva verorakenne. Muutoksen tarkoituksena oli yhdenmukaistaa tupakkatuotteiden verotusta siten, ettei sikareiden verorakennetta hyödyntämällä voida pitää markkinoilla savukkeiden kaltaisia mutta kevyemmin verotettuja pikkusikareita.  

Tupakkaveroa on korotettu vuodesta 2009 lähtien joka vuosi lukuun ottamatta vuosia 2011 ja 2013. Vuosina 2016—2019 veroa on korotettu puolivuosittain. Veronkorotukset on pääasiallisesti toteutettu korottamalla tupakkaveron yksikköveroa. Lisäksi savukkeiden ja kääretupakan vähimmäisveron taso asetettiin kaikissa veronkorotuksissa siten, että korotus lievästi painottuisi halpahintaisiin tuotteisiin. 

Vuoden 2019 heinäkuun alusta savukkeiden yksikköperusteinen vero on 66,50 euroa 1 000 kappaletta kohti ja arvoperusteinen vero 52 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Sikareiden ja pikkusikareiden vero on 0,025 euroa kappaleelta ja arvoperusteinen vero 34 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Piippu- ja savuketupakasta kannetaan yksikköperusteista veroa 61,50 euroa kilogrammalta ja arvoperusteista veroa 48 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Kääretupakasta kannetaan yksikköperusteista veroa 44,50 euroa kilogrammalta ja arvoperusteista veroa 52 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Muun tupakkaa sisältävän tuotteen ja savukepaperin vero on 60 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Sähkösavukkeiden vero on 0,30 euroa millilitralta sähkösavukenestettä. 

Savukkeiden vähimmäisvero on 273,00 euroa 1 000 kappaletta kohti ja kääretupakan 166,50 euroa kilogrammalta. Sikareiden ja pikkusikareiden vähimmäisvero on 0,27 euroa kappaleelta. Vähimmäisverolla on selvä terveyspoliittinen tavoite, koska sillä turvataan se, että halpahintaisista tuotteista peritään hinnasta riippumatta tietty euromäärä veroa. Käytännössä savukkeiden vähimmäisvero on vuoden 2019 heinäkuusta lähtien tullut sovellettavaksi silloin, kun savukkeiden hinta on enintään 7,94 euroa 20 kappaleelta. Vähimmäisveroa sovelletaan kääretupakkaan, jonka hinta on enintään 7,04 euroa 30 gramman tupakkapussilta. Sikareiden ja pikkusikareiden vähimmäisveroa kannetaan puolestaan enintään 72 sentin hintaisista tuotteista. 

Vuoden 2016 elokuussa tuli voimaan uusi tupakkalaki, jolla muutettiin monelta osin tupakkatuotteita koskevaa sääntelyä. Muun muassa sähkösavukkeet ja niissä käytettävät nesteet otettiin tupakkalain soveltamisalan piiriin ja siten käytännössä mahdollistettiin niiden markkinoilletulo. Muita verotuksen kannalta keskeisiä muutoksia olivat tupakkatuotteiden etämyyntikielto ja matkustajatuontirajoitus ETA-alueen ulkopuolelta sekä tunnusomaisten tuoksujen ja makujen käyttökielto savukkeissa ja irtotupakassa. Makuainekielto tulee voimaan 20.5.2020.  

Euroopan unionin lainsäädäntö 

Euroopan unionin yhdenmukaistetun valmisteverolainsäädännön piiriin kuuluvat savukkeet, sikarit ja pikkusikarit, kääretupakka sekä muu piippu- ja savuketupakka. Muut tupakkaa sisältävät tuotteet, sähkösavukenesteet ja savukepaperi eivät kuulu unionin lainsäädännön alaisuuteen, mutta niistä kannetaan kansallista valmisteveroa Suomessa. 

Jäsenvaltioita velvoittavat säännökset yhdenmukaistetusta tupakkaverotuksesta sisältyvät valmistettuun tupakkaan sovellettavan valmisteveron rakenteesta ja verokannoista annettuun neuvoston direktiiviin 2011/64/EU, jäljempänä tupakkaverodirektiivi. Jäsenvaltiot voivat kansallisesti säätää verotasonsa ja verorakenteensa omista poliittisista lähtökohdistaan vapaasti, kunhan ne noudattavat tupakkaverodirektiivissä tupakkatuotteille säädettyjä vähimmäisverotasoja, määritelmiä sekä muita verotukseen ja sen rakenteeseen liittyviä säännöksiä. Suomen kannalta direktiivin rajoitukset eivät ole kovin merkittäviä, sillä Suomen soveltamat verotasot ylittävät vähimmäisverotasot huomattavasti. 

2.2  Käytäntö

Tupakkatuotteiden hinnat 

Viime vuosina toteutetuilla veronkorotuksilla on tavoiteltu tupakkatuotteiden maltillista ja asteittaista hinnannousua. Veronkorotusten yhteenlaskettu vaikutus hintoihin on kuitenkin ollut suuri. Vuoden 2019 veronkorotusten vaikutukset eivät ole vielä kaikilta osin toteutuneet, sillä ennen veronkorotusten voimaantuloa verovelvolliset luovuttavat tyypillisesti kulutukseen suuria määriä tupakkatuotteita, minkä vuoksi veronkorotusten vaikutukset tuotteiden hintoihin toteutuvat noin puoli vuotta veronkorotusten voimaantulon jälkeen. Arvioiden mukaan savukkeiden keskihinta on kaksinkertaistunut vuodesta 2008, kun viimeisinkin vuoden 2019 veronkorotus on toteutunut. Keskihinta on tällöin kasvanut hieman yli neljästä eurosta noin kahdeksaan euroon 20 kappaleelta. Verorasituksen arvioidaan tällöin kasvaneen noin 2,3-kertaiseksi vuoteen 2008 verrattuna. Keskihintaisesta savukeaskista kannetun tupakkaveron määrä oli noin 2,30 euroa 20 kappaleelta vuonna 2008, kun vuoden 2019 veronkorotusten toteuduttua sen arvioidaan olevan 5,50 euroa 20 kappaleelta. 

Kääretupakan keskihinnan arvioidaan nousevan hieman savukkeita enemmän, noin 2,6-kertaiseksi vuoden 2008 tasoon verrattuna, kun vuoden 2019 veronkorotukset ovat toteutuneet. Keskihintaisen kääretupakan verorasitus on tällöin kasvanut 3,4-kertaiseksi vuoteen 2008 verrattuna.  

Itse käärityt savukkeet ovat yhä tehdasvalmisteisia savukkeita halvempia, mikä johtuu myös siitä, että tehdasvalmisteinen savuke on pidemmälle jalostettu tuote. Keskihintaisen tehdasvalmisteisen savukeaskin arvioidaan maksavan vuoden 2019 veronkorotusten toteuduttua noin 8,10 euroa 20 kappaleelta, kun taas itse käärityn savukkeen arvioidaan maksavan noin 4,70—5,50 euroa 20 kappaleelta filtteri ja savukepaperi mukaan luettuina riippuen siitä, miten paljon kääretupakkaa savuke sisältää.  

Myös sikareiden tupakkaverorasituksen arvioidaan yli kaksinkertaistuneen vuosien 2009—2019 veronkorotusten seurauksena. Koska tupakkaveron osuus sikareiden hinnasta on kuitenkin alun perin ollut selvästi alhaisempi kuin sen osuus savukkeiden hinnasta, veronkorotukset ovat merkinneet huomattavasti maltillisempaa hinnannousua. Sikareiden keskihinnan arvioidaan kasvaneen yhteensä noin 45 prosenttia, kun viimeisinkin vuoden 2019 korotus on toteutunut.  

Sähkösavukenesteet ovat Suomessa tulleet markkinoille vasta vuodesta 2017 lähtien, joten tietoa niiden hinnoista on hyvin vähän olemassa. Viitteellisten hintatietojen perusteella nikotiinipitoista sähkösavukenestettä sisältävä 10 millilitran säiliö maksaa noin 7,50 — 8,20 euroa.  

Tupakkatuotteiden kulutus 

Suomessa kulutettiin arvioiden mukaan vuonna 2018 vajaa 4 miljardia savuketta sekä runsas 600 000 kilogrammaa kääre- tai muuta piippu- ja savuketupakkaa. Vuodesta 2008 lukien savukkeiden kulutus on arvioiden mukaan vähentynyt noin neljänneksen ja kääretupakan noin viidenneksen. Kääretupakan kulutuksen lasku näyttää kuitenkin aivan viime aikoina tasaantuneen. Merkittävimpinä syinä tupakkatuotteiden kulutuksen laskuun voidaan pitää veronkorotuksista seurannutta hintojen nousua ja muita tupakkapoliittisia toimenpiteitä, joilla on pyritty vähentämään kulutusta. 

Savukkeet muodostavat selvästi suurimman osan tupakkatuotteiden kulutuksesta. Kun lasketaan yhteen sekä kotimaassa myydyt tehdasvalmisteiset että itse käärityt savukkeet, kääretupakan osuus kaikista kulutetuista tuotteista on karkeasti arvioiden noin 15 prosenttia. Toisaalta nuuskan käyttö näyttää Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tupakkatilaston mukaan yleistyneen, mutta sen kulutusmääristä ei ole käytettävissä tietoja.  

Muista tupakkatuotteista poiketen sikareiden kulutus on 2010-luvulla tasaisesti kasvanut. Vuonna 2017 sikareiden verotettu määrä kasvoi merkittävästi johtuen halpojen pikkusikareiden määrän kasvusta. Sittemmin sikareiden kulutusmäärä näyttää alentuneen aiemmalle tasolleen.  

Sähkösavukkeiden kulutus on toistaiseksi hyvin vähäistä. Sähkösavukenesteitä verotettiin noin 6 000 litraa vuonna 2018. Näistä valtaosa oli nikotiinipitoisia nesteitä, sillä nikotiinittomia sähkösavukenesteitä ei juurikaan ole ilmoitettu verotettavaksi. 

Verotuotot 

Tupakkaveron tuotot ovat kasvaneet veronkorotusten myötä selvästi. Vuonna 2018 tupakkaveron tuotto oli 1 115 miljoonaa euroa, josta savukkeiden osuus oli lähes 90 prosenttia. Verotuoton kehitykseen liittyy vuosittain pientä vaihtelua riippuen siitä, miten toimijat ajoittavat varautumisensa veronkorotukseen eli luovuttavat tuotteita verottomasta varastosta verolliseen kulutukseen ennen korotusta. Vuoden 2018 verotuotto oli varastoinnin takia poikkeuksellisen korkea. 

* osa vuoden 2014 verokertymästä siirtyi vuodelle 2013 

Matkustajatuonti ja salakuljetus 

Kotimaisten tupakkatuotteiden hintojen nousu luo helposti kannustimia sekä verovapaalle matkustajatuonnille että salakuljetukselle ja muulle verotuksen ulkopuolelle jäävälle harmaatuonnille, sillä tupakkatuotteiden hintaerot lähialueisiin nähden ovat suuret. Toistaiseksi tilastoimaton eli Suomessa verottamattomien tupakkatuotteiden kulutus on kuitenkin ollut suhteellisen vakaata. 

Savukkeiden tilastoimattoman kulutuksen arvioidaan olleen noin 11—13 prosenttia kokonaiskulutuksesta vuonna 2018. Savukkeiden kokonaiskulutuksen on arvioitu olleen noin 4,5 miljardia savuketta, josta matkustajatuonnin osuus oli noin 8 prosenttia ja salakuljetettujen savukkeiden osuus 3—5 prosenttia.  

Haastattelututkimusten perusteella on laskettu, että matkustajat toivat mukanaan ulkomaanmatkoilta noin 350 miljoonaa savuketta vuonna 2018. Tuotujen savukkeiden määrä on laskenut tasaisesti viimeisen 10 vuoden aikana. Matkustajatuontia hillitsee tupakkalain varoitusmerkintöihin perustuva rajoitus, jonka mukaan matkustaja saa tuoda mukanaan Suomeen ainoastaan 200 kappaletta sellaisia savukkeita, joissa ei ole suomen- ja ruotsinkielisiä varoitusmerkintöjä. Lisäksi tupakkatuotteiden maahantuontia rajoittaa se, että ETA-alueen ulkopuolelta tupakkatuotteita saa tuoda mukanaan vain yli 24 tuntia kestävältä matkalta.  

Myös savukkeiden salakuljetuksen voidaan sanoa olevan tällä hetkellä hallinnassa, mutta potentiaali salakuljetuksen lisääntymiseen on olemassa. Tupakan salakuljetus on Suomessa kansainvälisten toimijoiden organisoimaa, ja suuret hintaerot voivat lisätä sitä herkästi. Yleisesti ottaen arvioidaan kuitenkin, että Suomeen tulee esimerkiksi väärennettyjä savukkeita hyvin vähän toisin kuin moneen muuhun Euroopan maahan. 

Lähde: Euroopan komissio, Tullin rikostorjunta. 

* Hinta sisältää savukepaperin ja filtterin sekä 0,75—0,9 grammaa kääretupakkaa. 

Samaan aikaan kun savukkeiden matkustajatuonti on vähentynyt, suomalaiset matkustajat tuovat mukanaan merkittävästi aiempaa enemmän nuuskaa. Haastattelututkimusten mukaan nuuskan matkustajatuonti on kahden vuoden aikana kaksinkertaistunut vuosittaisesta noin yhdeksästä miljoonasta rasiasta noin 17 miljoonaan rasiaan vuonna 2018. Lisäksi nuuskan laiton välittäminen on yleistynyt. Nuuskarasia maksaa pimeillä markkinoilla Tullin arvion mukaan tyypillisesti noin neljä euroa. 

Tupakoinnin terveydelliset ja sosiaaliset vaikutukset 

Tupakointi on yksi merkittävimmistä sairastavuuden ja ennenaikaisen kuolleisuuden riskitekijöistä. On arvioitu, että joka toinen tupakoija kuolee ennenaikaisesti tupakan aiheuttamiin sairauksiin. Vuonna 2012 tupakoinnista aiheutuvien sairauksien välittömien terveydenhuollon kustannusten arvioitiin olevan noin 300 miljoonaa euroa. 

Tupakoinnin vähenemisestä huolimatta vuonna 2017 työikäisistä miehistä päivittäin tupakoi 15 prosenttia ja naisista 12 prosenttia. Miesten tupakointi on vähentynyt pitkällä aikavälillä, ja myös naisten tupakointi on 2000-luvun vaihteen jälkeen kääntynyt laskuun. Nuorten tupakointi on selvästi vähentynyt 2000-luvulla, mutta vuonna 2017 silti 16-vuotiaista pojista noin kuusi prosenttia ja tytöistä seitsemän prosenttia tupakoi päivittäin. Sen sijaan nuuskan päivittäinen käyttö on lisääntynyt etenkin nuorissa ikäryhmissä. 

Suomalaisten keskimääräinen terveydentila on viime vuosina monessa suhteessa kohentunut, mutta sosioekonomiset terveyserot ovat suuret. Tupakointi on tässä yksi keskeinen tekijä. Tilastokeskuksen tulonjakotutkimuksen perusteella tupakointi on selvästi yleisempää alempiin tuloluokkiin kuuluvissa kotitalouksissa. 

2.3  Nykytilan arviointi

Tupakkaveroa on korotettu vuosina 2009, 2010, 2012, 2014, 2015 sekä puolivuosittain vuosina 2016—2019. Veronkorotuksia on perusteltu sekä valtiontaloudellisilla että terveyspoliittisilla syillä. Veronkorotuksilla on tavoiteltu maltillista tupakkatuotteiden hintojen nousua ja siten tupakan aiheuttamien haittojen ehkäisemistä. Tavoitteena on ollut mitoittaa korotukset niin, että tupakkatuotteiden hinnannousu ei johtaisi merkittävissä määrin kotimaisen myynnin korvautumiseen veron ulkopuolelle jäävällä matkustajatuonnilla tai salakuljetuksella. 

Tupakkatuotteiden hintaan ja verotukseen vaikuttavat toimenpiteet ovat tehokas keino vaikuttaa tupakointiin väestötasolla. Vaikka verotuksella voidaan vaikuttaa tupakoinnin ja siitä aiheutuvien haittojen vähentämiseen, tupakkaverotuksen tasoa määritettäessä on tärkeää ottaa huomioon, että kotimaisten tupakkatuotteiden hintojen nousu luo kannustimia sekä matkustajatuonnille että harmaatuonnille lähialueilla myytävien tupakkatuotteiden suurien hintaerojen vuoksi. Liian suuret kertakorotukset voivat johtaa matkustajatuonnin ja laittomien tupakkatuotteiden välittämisen hallitsemattomaan kasvuun sekä sitä kautta veropohjan kaventumiseen ja verotuottojen laskuun ilman positiivisia terveysvaikutuksia. Tupakkatuotteiden harmaiden ja laittomien markkinoiden voidaan sanoa olevan Suomessa edelleen hallinnassa, mutta samalla kuitenkin matkustajatuonnin osuus savukkeiden kokonaiskulutuksesta on edelleen suhteellisen suuri. 

4.1  Ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että savukkeiden, sikareiden ja pikkusikareiden, piippu- ja savuketupakan ja kääretupakan veroa korotettaisiin keskimäärin 14 prosenttia. Korotukset kohdistettaisiin yksikköperusteiseen veroon. 

Tupakkaveron korotus ehdotetaan toteutettavaksi neljässä vaiheessa vuosina 2020 ja 2021. Ensimmäinen korotus tehtäisiin vuoden 2020 alusta, toinen heinäkuun 2020 alusta, kolmas vuoden 2021 alusta ja neljäs korotus heinäkuun 2021 alusta. Korotukset olisivat euromääräisesti yhtä suuria kaikissa vaiheissa. Maltilliset korotukset puolivuosittain helpottaisivat veronkorotuksen vaikutusten seurantaa sen sijaan, että tehtäisiin huomattavan suuri kertaluonteinen korotus. 

Savukkeiden yksikköveroa ehdotetaan korotettavaksi vaiheittain 66,50 eurosta 79,50 euroon tuhannelta kappaleelta (taulukko 3). Savukkeiden arvoperusteisen veron ehdotetaan säilyvän ennallaan 52 prosentissa vähittäismyyntihinnasta. Savukkeiden vähimmäisveroa ehdotetaan korotettavaksi siten, että suhteellinen veronkorotus lievästi painottuisi halpahintaisiin tuotteisiin ja euromääräinen hinnannousu olisi saman suuruinen kaiken hintaisilla savukkeilla. Savukkeiden vähimmäisveroa korotettaisiin vaiheittain nykyisestä 273 eurosta 312 euroon tuhannelta kappaleelta (taulukko 3). Vähimmäisvero tulisi käytännössä sovellettavaksi enintään 8,94 euron hintaiseen 20 kappaleen savukeaskiin. Savukkeiden veronkorotus olisi keskimäärin yhteensä noin 14 prosenttia. Vuonna 2020 korotus olisi noin seitsemän prosenttia. 

Kääretupakan yksikköperusteista veroa ehdotetaan korotettavaksi vaiheittain 52,50 euroon kilogrammalta (taulukko 4). Kääretupakan vähimmäisveroa ehdotetaan korotettavaksi samoin periaattein kuin savukkeiden vähimmäisveroa eli siten, että suhteellinen veronkorotus lievästi painottuisi halpahintaisiin tuotteisiin. Kääretupakan vähimmäisvero nousisi vaiheittain nykyisestä 166,50 eurosta kilogrammalta 194,50 euroon kilogrammalta (taulukko 4). Vähimmäisveroa sovellettaisiin käytännössä enintään 8,19 euron hintaiseen 30 gramman kääretupakkapussiin. 

Kääretupakan veronkorotus olisi keskimäärin yhteensä noin 14 prosenttia eli saman verran kuin savukkeilla. Vuonna 2020 korotus olisi noin seitsemän prosenttia. Euromääräisesti kääretupakan veronkorotus olisi kuitenkin yhtä savuketta kohden tehdasvalmisteisia savukkeita pienempi, sillä kääretupakan veron euromääräinen lähtötaso on matalampi. 

Piippu- ja savuketupakan yksikköperusteista veroa ehdotetaan korotettavaksi vaiheittain 75,50 euroon nykyisestä 61,50 eurosta kilogrammalta arvoperusteisen veron säilyessä ennallaan (taulukko 5).  

Sikareiden yksikköperusteista veroa ehdotetaan korotettavaksi vaiheittain 0,045 euroon kappaleelta (taulukko 6). Sikareiden vähimmäisveroa ehdotetaan korotettavaksi 0,31 euroon kappaleelta siten, että veron määrä olisi kappaletta kohden sama kuin vähimmäisveron piirissä olevilla savukkeilla. Veronkorotus olisi keskimäärin yhteensä noin 13 prosenttia, halpahintaisilla sikareilla kuitenkin noin 15 prosenttia. 

Sähkösavukenesteiden veroa ei ehdoteta korotettavaksi, sillä sähkösavukenesteiden verotuksen kannalta tärkeintä on varmistaa, että niiden kulutus tulee mahdollisimman kattavasti verotuksen piiriin. Verotason mitoitus veron käyttöönoton yhteydessä sisälsi epävarmuuksia ja verotaso on eurooppalaisessa vertailussa suhteellisen korkea. Ensisijaista on varmistaa kulutuksen siirtymä kotimaiseen verolliseen myyntiin tilanteessa, jossa sähkösavukenesteiden kuluttajat ovat tottuneet hankkimaan tuotteet Internet-kaupan avulla. Verotettavaksi ei ole myöskään tullut juuri lainkaan nikotiinittomia sähkösavukenesteitä. Tarvittaessa sähkösavukenesteiden veroa voidaan ehdottaa korotettavaksi myöhemmin. 

Muun tupakkaa sisältävän tuotteen ja savukepaperin verojen ehdotetaan säilyvän ennallaan. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset 

Ehdotettavien veronkorotusten seurauksena valtion tupakkaverotulojen arvioidaan kasvavan yhteensä 100 miljoonaa euroa vuositason vaikutuksena verrattuna tilanteeseen, jossa veromääriin ei tehtäisi muutoksia. Ottaen huomioon veronkorotusten ajoitukset, valmisteverojen tilitysjaksojen vaikutuksen vuosikertymään ja kokemukset verovelvollisten varautumisesta veronkorotukseen, vuoden 2020 tupakkaverokertymän arvioidaan kasvavan korotuksen seurauksena noin 17 miljoonaa euroa ja vuoden 2021 tupakkaverokertymän noin 57 miljoonaa euroa. Veronkorotuksen tuottovaikutus toteutuu täysimääräisenä vuonna 2022. Vastaavasti edellisen hallituskauden viimeisten veronkorotusten tuottovaikutus toteutuu täysimääräisesti vuonna 2020.  

Verovelvollisten varautuminen tupakkaveron korotuksiin on yleisesti tiedossa, ja veronkorotuksia edeltävän varastoinnin suuruutta ja vaikutuksia pyritään ennakoimaan. Toisin kuin muissa valmisteveroissa, tupakkaverovelvolliset eivät voi varastoinnilla kasvattaa tuotteistaan saamia katteita, koska tupakkavero on maksettava siitä hinnasta, jolla tupakkatuotteita myydään kuluttajille. Varastoinnilla vaikutetaan ainoastaan veronkorotuksista seuraavan hinnannousun ja verotuoton lisäyksen ajoitukseen, mikä voidaan tupakkaveron korotusten voimaantulon ajoituksessa ottaa huomioon. 

Verotuottoarvioihin sisältyy joka tapauksessa epävarmuutta. Ennakoitua suurempi kulutuksen lasku tai muut vaikutukset tupakkamarkkinoihin voivat johtaa siihen, että verotuottovaikutus jää ennustettua pienemmäksi tai toteutuu arvioitua myöhemmin. Verotuotto vastaavasti kasvaa arvioitua enemmän, jos tupakkatuotteiden tilastoitu kulutus ei vähene odotusten mukaisesti tai tupakkatuotteiden hinnat kasvavat odotettua enemmän. Tupakkaveron tuottoon on sisältynyt vaihtelua kalenterivuodesta toiseen sen mukaan, miten toimijat ovat ajoittaneet veronkorotuksia edeltävän varastoinnin ja miten varastotasoja on muutettu. 

Veronkorotuksen seurauksena savukkeiden hinnat nousisivat keskimäärin yhteensä 12 prosenttia, vuonna 2020 keskimäärin kuusi prosenttia. Savukkeiden hintojen arvioidaan nousevan yhteensä noin euron 20 kappaleen savukeaskilta, kun savukkeiden verottomien hintojen inflaatiokehitys otetaan huomioon. Vaikutus olisi suurin piirtein sama kaiken hintaisilla savukkeilla. Hinta-arvioissa on oletettu, että veronkorotukset siirtyisivät täysimääräisinä hintoihin. Veronkorotusten seurauksena savukkeiden keskihinnan arvioidaan nousevan noin yhdeksään euroon 20 kappaleen savukeaskilta. 

Kuva 1. Savukkeiden keskihinnan kehitys sekä ennustettu hintakehitys ehdotettujen veronkorotusten seurauksena 

Kääretupakan hinnat nousisivat yhteensä keskimäärin yhteensä 12 prosenttia, vuonna 2020 keskimäärin kuusi prosenttia. Verottomien hintojen ennustettu inflaatiokehitys huomioiden yhden kääretupakkapussin hinta nousisi yhteensä noin euron 30 grammalta, mikä tarkoittaa noin 0,5—0,6 euroa 20 kappaleelta riippuen siitä, miten paljon yhdessä savukkeessa on kääretupakkaa. 

Sikareiden hinnat nousisivat yhteensä keskimäärin seitsemän prosenttia, josta kolme prosenttia vuonna 2020. Keskimäärin hinnannousu olisi noin kuusi senttiä sikarilta, kun verottomien hintojen inflaatiokehitys otetaan huomioon. Veronkorotuksesta aiheutuva hinnannousu olisi euromääräisesti suurin piirtein saman suuruinen normaalin verorakenteen mukaisesti verotetuilla ja vähimmäisverotetuilla sikareilla. Muun piippu- ja savuketupakan hinta nousisi keskimäärin yhdeksän prosenttia, vuonna 2020 keskimäärin viisi prosenttia. 

Ehdotettujen tupakkaveron korotusten takia kuluttajahintaindeksin muutoksen ennustetaan olevan vuositasolla veronkorotuksen takia noin 0,1 prosenttiyksikköä suurempi kuin ilman korotusta. 

Tilastoidun kulutuksen arvioidaan veronkorotuksen vuoksi vähenevän. Muutoksen arvioinnissa on käytetty tupakkatuotteiden kysynnän hintajoustoa -0,38, joka perustuu kotimaisella aineistolla tehtyyn tutkimukseen (Friman 2017: Savukkeiden verotus ja kysynnän hintajousto Suomessa) ja on linjassa kansainvälisten tutkimustulosten kanssa. Veronkorotuksesta seuraavan tupakkatuotteiden vähittäishintojen nousun seurauksena tupakkatuotteiden kulutuksen arvioidaan vähenevän noin neljä prosenttia verrattuna tilanteeseen, jossa veronkorotuksia ei tehtäisi. Osa kulutuksen vähenemisestä voi kuitenkin korvautua lisääntyneellä verovapaalla matkustajatuonnilla, salakuljetuksella ja muulla verotuksen ulkopuolelle jäävälle harmaatuonnilla, jolloin kokonaiskulutuksen väheneminen voi jäädä pienemmäksi.  

Veronkorotusten vaikutusten arviointia vaikeuttaa se, että tupakka on riippuvuutta aiheuttava tuote, joten kulutuksen vähenemä voi myös toteutua vasta pidemmällä aikavälillä. Hintamuutokset voivat myös johtaa siihen, että tapahtuu kulutuksen siirtymää eri tupakkatuoteryhmien välillä. Veronkorotusten seurauksena savukkeiden hintaero kasvaa laittomilla markkinoilla myytävään nuuskaan nähden, joten kulutus saattaa joiltain osin siirtyä Suomessa verollisina myytävistä tupakkatuotteista nuuskaan. 

Ehdotettu tupakkaveron korotus kohdistuu tupakkateollisuuden toimijoihin eri tavoin riippuen yritysten markkinoista. Tupakkamarkkinat ovat niin Suomessa kuin kansainvälisestikin erittäin keskittyneet, ja esimerkiksi savukemarkkinoilla on Suomessa käytännössä kolme toimijaa. Merkittävät ja tiheään tehdyt veronkorotukset saattavat johtaa tilanteeseen, jossa tupakkamarkkinat muuttuvat entistä keskittyneemmiksi. Tällä saattaa olla myös vaikutusta eri toimijoiden toimintaedellytyksiin Suomessa.  

Yhteiskunnalliset vaikutukset 

Veronkorotuksen seurauksena tupakkatuotteiden kulutuksen arvioidaan vähenevän. Kulutuksen vähenemisestä johtuva terveyshaittojen vähenemä realisoituu kuitenkin vasta pitkällä aikavälillä. Väestötasolla arvioituna tupakoinnin vähentymisen voidaan olettaa tasaavan eri sosiaaliryhmien välisiä terveyseroja, sillä tupakointi on yleisempää alemmissa sosiaaliryhmissä. Tutkimuksissa on myös todettu, että tupakkatuotteiden, erityisesti halvempien, hintojen noustessa tupakkatuotteiden kulutus vähenee erityisesti nuorisolla aikuisia herkemmin. Kulutuksen väheneminen voi vaikuttaa tupakkatuotteiden myyjien kannattavuutta heikentävästi. 

Tupakkatuotteiden veronkorotus voi johtaa tupakkatuotteiden salakuljetuksen lisääntymiseen, sillä tupakkatuotteiden hintaerot Suomen ja lähialueiden välillä ovat suuria. Hintaeron lisääntyminen voi lisäksi johtaa sellaisen tuonnin lisääntymiseen, jossa laillisesti matkustajatuontina tuotuja tupakkatuotteita välitetään kotimaassa laittomasti. 

Tupakkavero on regressiivinen vero, eli maksettujen verojen osuus suhteutettuna käytettävissä oleviin tuloihin on korkeampi matalimmissa tuloluokissa kuin ylemmissä. Tupakointi on myös yleisempää alimmissa sosiaaliryhmissä ja siten veron korotuksen vaikutus ostovoimaan on suhteellisesti voimakkaampi alimmissa tuloluokissa. Toisaalta tällaisissa staattisissa laskelmissa ei ole otettu huomioon veronkorotuksen vaikutusta tupakoinnin vähentämiseen tai lopettamiseen. Tällöin ei ole huomioitu niitä positiivisia vaikutuksia hyvinvointiin ja käytettävissä oleviin tuloihin, joita veronkorotuksella tavoitellusta tupakoinnin vähenemisestä syntyy.  

Veronkorotuksen vaikutuksia tuloeroihin on arvioitu käyttäen Tilastokeskuksen kulutustutkimusta vuodelta 2016. Ehdotettu korotus vastaa käytettävissä oleviin tuloihin suhteutettuna alimmassa tulokymmenyksessä noin 0,3 prosenttia. Ylimmässä tulokymmenyksessä vastaava suhde on noin 0,02 prosenttia ja kotitalouksilla keskimäärin noin 0,08 prosenttia. Ehdotettu veronkorotus on luonteeltaan regressiivinen eli vaikuttaa suhteutettuna käytettävissä oleviin tuloihin enemmän matalampituloisten kotitalouksien asemaan. Näihin arvioihin liittyy kuitenkin huomattavaa epävarmuutta johtuen siitä, että tupakan kulutusmäärä on kulutustutkimuksessa huomattavan aliraportoitu. 

Koska suurempi osuus tupakoitsijoista on miehiä, ehdotettu veronkorotus kohdistuisi enemmän miehiin. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Tupakkaverotuksessa on useita elementtejä, mistä johtuen veronkorotus voitaisiin toteuttaa eri tavoin. Savukkeiden ja kääretupakan osalta veronkorotus ehdotetaan toteutettavaksi yksikköperusteista veroa korottamalla siten, että arvoperusteinen vero säilyisi ennallaan. Vaihtoehtona olisi korottaa myös arvoperusteista veroa. Arvoperusteisen veron korottamisen etuna olisi, että se voimistaisi mekanismia, jolla veron määrä nousee jatkossa vähittäismyyntihintojen noustessa. Toisaalta arvoveron määrä kasvaa yksikköveroa korotettaessa, vaikkei siihen itsessään tehtäisikään korotuksia, sillä arvoperusteinen vero lasketaan tuotteen verollisesta loppuhinnasta. Halvimpien savukkeiden tai halvemman hintaluokan kääretupakan verotukseen veronkorotuksen rakenteella ei ole merkitystä, sillä niitä verotetaan kiinteällä, yksikköperusteisella vähimmäisverolla. 

Suomessa on katsottu, että tupakkaverotuksen kolmen veroelementin yhdistelmään perustuvalla verorakenteella on tehokkaasti verotettu kaiken hintaisia savukkeita. Yksikköverolla verotetaan jokaista savuketta. Vahvasti yksikköveroon perustuvassa verorakenteessa veron osuus hinnasta on kuitenkin sitä pienempi mitä kalliimmasta savukkeesta on kysymys. Tämä olisi ongelmallista etenkin Suomen kaltaisilla markkinoilla, joilla kalliimpien savukkeiden markkinat ovat pitkälti keskittyneet. Arvoperusteisen veron ansiosta kalliiden savukkeiden suhteellinen verorasitus on voitu asettaa riittävän korkeaksi alentamatta kuitenkaan halpojen savukkeiden verorasitusta, sillä vähimmäisverolla turvataan se, että halpojen savukkeiden vero on terveyspoliittisesti riittävän korkea. Edullisempien savukkeiden tupakkaveron määrä on tällä hetkellä runsas 70 prosenttia vähittäismyyntihinnasta, ja kalleimpien runsas 65 prosenttia. Toisaalta vahvasti yksikköperusteinen veromalli aiheuttaisi merkittävän hinnannousun halvoille savukkeille, mikä voisi lisätä riskiä savukkeiden matkustajatuonnin samoin kuin harmaatuonnin kasvulle. Arvoveron ansiosta tupakkaveron määrä on myös automaattisesti seurannut inflaatiota sellaisinakin vuosina, joina veronkorotuksia ei ole tehty.  

Lisäksi on huomattava, että Suomessa savukkeiden verorakenne painottuu jo nykyisin suurelta osin yksikköperusteiseen verotukseen, sillä yksikköperusteisella vähimmäisverolla verotettiin vuonna 2018 noin kolmasosa savukkeista. Voidaankin arvioida, että nykyinen tupakkaveron rakenne toteuttaa verolle asetetut terveydelliset ja valtiontaloudelliset tavoitteet hyvin.  

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Tupakkaverotuksen taso ja siten myös tupakkatuotteiden hinnat vaihtelevat EU-maissa huomattavasti huolimatta siitä, että tupakkaverotusta on yhdenmukaistettu. Suomessa on EU-maiden neljänneksi korkein vero- ja hintataso, kun vertaillaan kunkin maan keskihintaisia savukkeita. Savukkeiden verotus on korkeinta Irlannissa ja Iso-Britanniassa sekä Ranskassa. Euromääräisiä verorasituksia vertailtaessa on kuitenkin otettava eri maiden hintatasojen lisäksi huomioon niiden lähialueiden hintatasot. 

Myös savukkeiden verorakenne vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioiden kesken, eikä jäsenvaltioiden soveltama verorakenne ole riippuvainen niiden soveltamasta savukeverotuksen tasosta. Useimmissa jäsenvaltioissa on käytössä Suomen tapaan vähimmäisvero. 

Ruotsin ja Tanskan savukkeiden hintataso on alhaisempi kuin Suomessa. Savukkeiden keskihinta on noin 80 prosenttia Suomeen verrattuna.  

Viro on viime vuosina korottanut tupakkaveroa vuosittain, mutta tästä huolimatta tupakkatuotteiden hintaerot Suomen ja Viron välillä ovat edelleen suuret. Savukkeiden keskihinta on Virossa noin puolet Suomeen verrattuna. 

Tupakkaveron korotuksia tehdessään Viro kohtaa matkustajatuonnin ja harmaatuonnin osalta pitkälti samat haasteet kuin Suomi. Viron ja sen lähialueiden välisen savukkeiden suuren hintaeron takia on oletettavaa, että Viron on mahdollista jatkossakin korottaa tupakkaveroaan vain maltillisesti.