Allmänt

Propositionen uppdaterar lagstiftningen om olycksfall i militärtjänst inom den aviserade tidsramen och den nya lagstiftningen är nödvändig. Målet är att garantera att de som fullgör väpnad och vapenfri tjänstgöring och civiltjänst och de som deltar i krishanteringsuppdrag skydd på rätt nivå för olycksfall och sjukdomar som är relaterade till tjänstgöringen. Definitionen av ersättningsgilla skadefall preciseras. Syftet är att skador och sjukdomar som orsakats i tjänstgöringen samt ett förvärrande av redan befintliga sjukdomar eller skador till följd av tjänstgöringen ska ersättas i tillräckligt stor omfattning. För att förtydliga lagstiftningen föreslår regeringen två olika lagar. Den ena gäller de som fullgör värnplikt hemma i Finland och den andra de som deltar i krishanteringsuppdrag i utlandet. 

Lagen om ersättning för olycksfall i militärtjänst och tjänstgöringsrelaterad sjukdom ska tillämpas på samma personkrets som den nuvarande lagstiftningen. All verksamhet inom ramen för tjänstgöringen ska fortfarande innefattas av det skydd som lagen ger. Misshandel som sker på den fritid som ingår i tjänstgöringen men som inte beror på tjänstgöringen ingår inte i de fall som ersätts enligt den föreslagna lagen.  

Skyddet inom ramen för krishanteringsuppdrag ingår i en helt ny lag. En väsentlig reform är att de som deltar i civil krishantering får samma skydd som de som deltar militär krishantering. Skyddet gäller också gränsbevakningsmän som deltar i verksamheten inom ramen för Europeiska unionens gränsförvaltningsbyrå. Samtidigt med den aktuella propositionen behandlar riksdagen också en proposition om ändring av lagen om försvarsmakten, territorialövervakningslagen och värnpliktslagen (RP 94/2016 rd). Där föreslår regeringen att den lag om ersättning för olycksfall och tjänstgöringsrelaterad sjukdom i krishanteringsuppdrag som föreslås i den här propositionen ska tillämpas på den personal som deltar i verksamhet för att lämna internationellt bistånd och i annan internationell verksamhet. Vidare behandlar riksdagen för närvarande också en proposition om ändring av den lagstiftning inom inrikesministeriets förvaltningsområde som gäller lämnande och mottagande av internationellt bistånd (RP 107/2016 rd). Där konstateras det att avsikten är den lag om ersättning för olycksfall och tjänstgöringsrelaterad sjukdom i krishanteringsuppdrag som föreslås i den här propositionen också ska tillämpas på polismän som deltar i verksamhet för att lämna internationellt bistånd och på gränsbevakningsmän som i en annan EU-medlemsstat lämnar gränsförvaltningsbistånd som bygger på solidaritetsklausulen. Hänvisningarna till de nu aktuella lagarna bedöms när lagarna i de tidigare propositionerna behandlas, påpekar social- och hälsovårdsutskottet. Hänvisningsförslagen är relevanta med avseende på det nu aktuella lagförslaget. Utskottet framhåller dock att försvarsutskottet i sitt utlåtande hänvisar till sin utfrågning av de sakkunniga, där det framkom att en lag som är avsedd för en krishanteringsomvärld inte lämpar sig för de mest krävande internationella militära biståndsuppdragen i krigsområden.  

Sammantaget anser utskottet att propositionen är behövlig och fyller sitt syfte. Social- och hälsovårdsutskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.  

Försvarsutskottets utlåtande

I utlåtandet lyfter försvarsutskottet fram en del missförhållanden som kom fram vid utfrågningen av de sakkunniga. De gäller mer heltäckande ersättningspraxis för krishanteringspersonal än för värnpliktiga, bedömning av medicinska orsakssamband, tiden på sex månader för ersättning för förvärrande av lyte, skada eller sjukdom som orsakats av ett olycksfall och vissa andra frågor. Försvarsutskottet framhåller vidare att hälso- och sjukvården men också rehabiliteringen måste ordnas på behörigt sätt för de som ingår i lagarnas personkrets. Trots vissa brister i lagförslagen anser försvarsutskottet att det är viktigt att lagstiftningen kan träda i kraft den 1 januari 2017. Samtidigt föreslår försvarsutskottet att social- och hälsovårdsministeriet före utgången av 2018 lämnar en utredning till riksdagen om hur de nya lagarna fungerar och en proposition för att korrigera de olägenheter som försvarsutskottet lyfter fram.  

Flertalet av de frågor som försvarsutskottet lyfter fram påpekades också vid utfrågningen av de sakkunniga i social- och hälsovårdsutskottet. Frågorna behandlas närmare längre fram i betänkandet. Vad gäller att följa upp hur lagarna fungerar håller social- och hälsovårdsutskottet med försvarsutskottet och anser att en rapport behövs för att man ska få en uppfattning av hur de fungerar. Det krävs en omsorgsfull utredning och en bedömning utifrån den av ett eventuellt behov att ändra lagarna. Utskottet framhåller att uppföljningen måste pågå tillräckligt länge för att den ska ge relevant information.  

Hälso- och sjukvård och rehabilitering

De sakkunniga tog upp frågor om sjuklighet, vård och behandling och rehabilitering vad beträffar både beväringar och soldater. De föreslagna lagarna avser ersättning för förluster som uppkommer till följd av skador och sjukdomar som beror på olycksfall i tjänstgöring. Däremot ingår inte behandling av skador och sjukdomar eller rehabilitering i lagförslagen. De föreslagna lagarna medför inga ändringar i behandlingen av ersättningsgilla skador och sjukdomar och rehabilitering i samband med dem. Försvarsmakten ordnar hälso- och sjukvård för dem som ingår i dess ansvar på det området. Den tillhandahåller själv primärvård och har avtalat om specialiserad sjukvård som ges på sjukhusen i sjukvårdsdistrikten. Försvarsmakten står för kostnaderna för vård under tjänstgöringstiden.  

Yrkessoldater och olycksfall i arbetet

Det är enligt utskottet befogat att bestämmelserna om olycksfall i arbetet som yrkessoldater drabbas av inte ändras, precis som regeringen föreslår. Detta motiverar utskottet med att det inte är lämpligt att göra skillnad mellan olika yrkesgrupper i det lagstadgade skyddet vid olycksfall i arbetet och yrkessjukdomar. Yrkessoldater åtnjuter samma skydd som statligt anställda. Det leder lätt till svårkontrollerbar och mycket detaljerad lagstiftning om risknivån inom olika yrkesområden måste beaktas. Om skyddet för en yrkesgrupp byggs ut, måste nämligen också behoven av utvidgat skydd hos andra grupper vägas in.  

Ersättning för olycksfall i militärtjänst och tjänstgöringsrelaterad sjukdom

Bedömning av medicinskt orsakssamband. I propositionen redogör regeringen inte lika ingående för medicinska orsakssamband under särskilda förhållanden i militärtjänst som vid förhållandena under krishanteringsuppdrag. Det inverkar inte på tolkningen av bestämmelserna eftersom de är likadana i båda lagarna. Alla faktorer relaterade till tjänstgöring måste beaktas från fall till fall och en bedömning göras av om de har ett samband med att en skada eller en sjukdom har uppkommit eller med att ett lyte, en skada eller en sjukdom från förr har förvärrats. I den allmänna motiveringen till propositionen redogörs det noga för förhållandena vid krishanteringsinsatser och det beror på att de föreslagna ändringarna framför allt är relaterade till förändrade förhållanden vid insatserna. Några liknande förändringar i förhållandena kan inte påvisas i värnpliktigas tjänstgöring och det behövs därför inte ingående beskrivning av förhållande i det här fallet.  

Vid utfrågningen av de sakkunniga föreslogs det att den försäkrades egen beskrivning läggs till bland de faktorer som ska beaktas när orsakssambandet bedöms. Utskottet menar att det inte behövs. Bestämmelsen nämner sättet på vilket skadan uppkom och det kommer vanligen fram i det som den skadade själv berättar. Vid ett skadefall kan det som andra närvarande berättar och all annan information om förhållandena vid skadefallet spela en viktig roll.  

Ersättning vid misshandel. De sakkunniga framhöll att bestämmelsen (7 §) om ersättning vid misshandel bör preciseras för att det ska vara lättare att fastställa orsaken. Bestämmelsen i lagförslaget stämmer överens med rådande tolkningspraxis, påpekar utskottet. Misshandel som en beväring utsätts för på sin fritid ersätts inte, om det saknas ett samband med tjänstgöringen. Denna praxis föreslås bli intagen i lagen. I vissa fall kan det vara svårt att få reda på motivet till misshandel, men den som tillämpar lagen ges rätt att tolka när det kan anses att tjänstgöringen är den främsta orsaken till ett misshandelsfall. Tolkningen ska ta hänsyn till all den information som det går att få fram om händelsen. Exempelvis det att någon använder militäruniform räcker inte för att förklara motivet, utan uniformen är en av de faktorer som beaktas vid bedömningen. Tolkningsproblemen försvinner inte nödvändigtvis av att man utvidgar ersättningsvillkoren. I stället förskjuts gränsen för vad som är ersättningsgillt. Utskottet anser att det inte finns någon anledning att utvidga ersättningsrätten vid misshandel som sker på fritiden.  

Maximitiden för ersättning när ett lyte, en skada eller sjukdom förvärras. I flera av yttrandena till utskottet anförs det kritik mot sexmånadersfristen för att betala ut ersättning när ett lyte, en skada eller en sjukdom till följd av en militärskada (6 § 2 mom.) eller en sjukdom eller en skada som betraktas som tjänstgöringsrelaterad sjukdom (9 § 3 mom.) förvärras. När ett lyte, en skada eller sjukdom förvärras handlar det om att de skadelidande har ett lyte, en skada eller sjukdom från förr och att de förvärras på grund av ett olycksfall eller tjänstgöringen. Enligt vad utskottet erfar är sexmånadersfristen motiverad i medicinskt hänseende och viktig med avseende på ersättningsverksamheten. Motiven till fristen är desamma som vid ersättning av väsentligt förvärrad skada eller sjukdom enligt lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar. Fristen är inte den lagstadgade ersättningstiden utan längsta tillåtna ersättningstiden. Förvärrade men, skador och sjukdomar kan i första hand bara ersättas för den tid de förvärras. Enligt uppgifter till utskottet är tiden i de mest förekommande fallen betydligt kortare än sex månader. Ju lindrigare grad av förvärrat tillstånd desto kortare är den sannolika ersättningstiden. För själva olycksfallsskadan eller en tjänstgöringsrelaterad sjukdom föreslås ingen ersättningsfrist utan de ersätts utan restriktioner.  

Tjänstgöringsrelaterad sjukdom. Lagen får bestämmelser om de sjukdomar som ersätts som tjänstgöringsrelaterad sjukdom. Vid vissa av sjukdomarna hänvisar paragrafen till lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar. Enligt ett av sakkunnigyttrandena är kopplingen inte oproblematisk. Utskottet anser att hänvisningen är relevant för en avgränsning av de skador och sjukdomar som ersätts som tjänstgöringsrelaterade sjukdomar. I yttrandet föreslår den sakkunniga att lagen bara ska föreskriva om kriterierna för när rätt till ersättning inte uppkommer på grundval av en skada som tillstöter eller en sjukdom som upptäcks under tjänstgöring. Utskottet anser inte detta vara någon ändamålsenlig eller lagtekniskt fungerande lösning.  

De sakkunniga tog också upp bedömningen av orsakssamband vid en tjänstgöringsrelaterad sjukdom och jämförde formuleringen i lagförslaget med bedömning av orsakssamband vid en yrkessjukdom. En tjänstgöringsrelaterad sjukdom är en skada eller en sjukdom som sannolikt har uppstått som en följd av tjänstgöring, om den inte ska betraktas som en yrkessjukdom. Många sjukdomar är multifaktoriella och det måste beaktas vid en medicinsk sannolikhetsbedömning av orsakssambandet. Beroende på fallet kan det tolkas som ett begränsande kriterium om det krävs att någon faktor ska vara den sannolika huvudorsaken såsom det är föreskrivet i definitionen av yrkessjukdomar. Det väsentliga är att sjukdomen sannolikt har orsakats av tjänstgöringen oberoende av om det eventuellt finnas andra faktorer i bakgrunden eller inte.  

Dagpenningens belopp. Dagpenning är en ersättning för inkomstbortfall. Den ska ersätta bortfall av arbetsinkomst och därför är beloppet kopplat till den skadelidandes inkomstnivå vid tidpunkten för skadefallet. Ofta har de som fullgör värnplikt inga betydande arbetsinkomster eller inga inkomster alls och då ligger ersättningen i nivå med minimiskyddet. Dagpenning betalas ut under ett år räknat från skadefallet. Därefter får den skadelidande olycksfallspension om arbetsoförmågan fortsätter. När lagen bereddes ansågs det vara rättvist att inkomstbortfall till följd av långvarig och bestående arbetsoförmåga ersätts med ett belopp som motsvarar minst den genomsnittliga inkomstnivån. Däremot ansågs det inte vara motiverat att ersätta temporär arbetsoförmåga med en dagpenning som är högre än i dag. I sådana fall ansågs det befogat att ersätta det verkliga inkomstbortfallet, som är kortvarigt. Vid utfrågningen av de sakkunniga behandlades frågan om dagpenning relativt ingående. Vad beträffar den diskussionen konstaterar utskottet att varken beloppet eller kriterierna för sjukdagpenningen är frågor som hör hemma i det aktuella lagförslaget.  

Ersättning vid dödsfall och allvarlig invaliditet. Om en värnpliktig avlider till följd av tjänstgöringen får maka och barn familjepension enligt lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar. Dessutom är miniminivån på familjepension tryggad eftersom kriteriet föreslås vara minimibeloppet av årsarbetsinkomsten multiplicerat med tre. Räknat enligt 2017 års nivå är beloppet 42 240 euro. Därmed är exempelvis efterlevandepension utan inkomstjämkning cirka 16 890 euro om året om personen inte har barn. Vid ett barn är familjepensionen ungefär 10 560 euro om året. Begravningshjälpen uppgår till ungefär 4 780 euro.  

För personer som tjänstgjort i militär krishantering infördes ersättning vid dödsfall på grund av olycksfall 2009 utifrån avtal (försvarsministeriet och Statskontoret ingick ett avtal om en förmån motsvarande gruppolycksfallsförsäkring för personal i militär krishantering). Denna ersättningspraxis föreslås bli inskriven i lagen om krishanteringsuppdrag. Det handlar om en sådan individuell rättighet som måste regleras i lag. Krishanteringspersonal föreslås få en tilläggsersättning för bestående men och det beror på att ersättningen nämns i avtalet om ersättning motsvarande gruppolycksfallsförsäkring. På grundval av lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar betalas en menersättning ut för bestående men till följd av skada eller sjukdom. Ersättningen är en engångsersättning i invaliditetsklasserna 1–5 och en fortlöpande månatlig ersättning i invaliditetsklasserna 6–20. Denna ersättning ges således också ut till de som blir invalidiserade när de är värnpliktiga.  

I lagen om värnpliktiga föreslås de nya förmånerna inte ingå eftersom regeringen enligt propositionen inte anser att det föreligger samma kriterier som i fråga om personer som deltar i krishantering. Bakgrunden till de extra ersättningarna är att förhållandena har blivit betydligt mer krävande, bland annat i Afghanistan. Däremot går det inte att påvisa att förhållandena för värnpliktiga har förändrats väsentligt på samma sätt vid krishantering. Det har inte heller skett någon ökning i dödsfall eller allvarliga olyckor under tjänstgöring. Försvarsmakten utför fortlöpande förebyggande arbete för att öka säkerheten vid tjänstgöring. I arbetet beaktas både arten av tjänstgöring och förändringar i förhållandena. Vid utfrågningen av de sakkunniga anfördes det kritik mot att förmånerna för värnpliktiga är sämre än för de som deltar i krishanteringsinsatser. Utskottet framhåller att bestående invaliditet eller död är lika allvarliga händelser oberoende av om de tillstöter vid en krishanteringsinsats, i militärtjänst eller på en repetitionsövning. Följaktligen bör man framöver bedöma om ersättningarna på grundval av dödsfall eller allvarlig invaliditet bör vara lika för alla grupper.  

Psykiskt stöd efter tjänstgöring. Lagen om värnpliktiga har inga sådana bestämmelser om psykiskt stöd oberoende av olycksfall eller tjänstgöringsrelaterad sjukdom efter avslutad tjänstgöring som det ingår i lagen om krishantering. Enligt uppgifter till utskottet är det inte nödvändigt med sådana bestämmelser. Efter krishanteringsinsatser kan det uppstå så stora anpassningsproblem att personerna behöver professionell hjälp. Det går inte att jämställa hemförlovning efter militärtjänst med hemförlovning efter en krishanteringsinsats. Att fullfölja värnplikt är inte en så stor psykisk belastning att man kan utgå från att beväringarna behöver psykiska stödinsatser. Om det sker något under tjänstgöringen som ger upphov till psykiskt trauma, kan det ersättas som psykisk chock enligt den föreslagna lagen. När tjänstgöringen i övrigt avbryts av psykiska orsaker, hänvisas personen till uppsökande ungdomsarbete, så kallad time out-verksamhet, eller hälso- och sjukvården.  

Ersättning för olycksfall och tjänstgöringsrelaterad sjukdom vid krishanteringsuppdrag.

Beträffande maximitiden för ersättning när en sjukdom, ett lyte eller en skada förvärras och motiven till tjänstgöringsrelaterad sjukdom hänvisar utskottet till det som sägs om frågorna i avsnittet om värnpliktiga.  

Psykisk chock. Vid utfrågningen av de sakkunniga kom det fram att begreppet direkt delaktig i paragrafen också bör gälla hela den nationella krishanteringsgruppen vid en fredsbevarande insats (så kallat kollektivt trauma), inte bara de som är närvarande vid eller nära händelsen. Händelsen i fråga behöver dock inte uppfylla kriterierna för ett olycksfall, eftersom en psykisk chock kan uppstå till följd av tjänstgöringen som helhet utan någon klar enskild händelse och den ersätts då som en tjänstgöringsrelaterad sjukdom, sägs det i propositionen. Följaktligen ersätts också besvär till följd av så kallat kollektivt trauma som tjänstgöringsrelaterad sjukdom på grundval av den föreslagna lagen. Utskottet framhåller också att ersättningen vid psykiska störningar inte är begränsade till den här bestämmelsen, utan som det sägs i motiven har psykiska faktorer inte uteslutits som sjukdomsframkallande faktorer vid tjänstgöringsrelaterade sjukdomar. Om någon som tjänstgjort konstateras lida av en psykisk sjukdom som inte uppfyller kriterierna för psykisk chock, bör ersättning på grundval av den allmänna bestämmelsen om tjänstgöringsrelaterad sjukdom (6 § 1 mom. 4 och 5 punkten) övervägas.  

Behandling av ärenden i försäkringsdomstolen

Lagen om rättegång i försäkringsdomstolen träder i kraft den 1 januari 2017, och utskottet konstaterar att det med avseende på 6 § i den lagen är oklart om krishanteringsexpertisen är representerad när försäkringsdomstolen behandlar ersättningsärenden enligt lagförslag 2. I 6 § i lagen om rättegång i försäkringsdomstolen finns bestämmelser om experters deltagande i behandlingen av mål och ärenden i försäkringsdomstolen när det är fråga om mål eller ärenden som gäller olycksfall i militärtjänst. Däremot står det inget uttryckligen om att krishanteringsexpertis ska vara företrädd. Utskottet förespråkar expertdeltagande när mål och ärenden som gäller olycksfall i militärtjänst, inklusive krishantering överlag, behandlas i försäkringsdomstolen och påpekar att det bör utredas huruvida lagen behöver preciseras i syfte att undvika tolkningsproblem. Tidsplanen är nu brådskande och därför går det inte att utreda frågan i detta sammanhang.  

Uppföljning och analys av lagreformens effekter

Utskottet ser det som viktigt att man grundligt följer och analyserar konsekvenserna av reformen. Det är Statskontoret som ska verkställa de föreslagna nya lagarna, och det ska då samarbeta nära med exempelvis försvarsmakten, försvarsministeriet och den civila krishanteringen inom inrikesministeriets förvaltningsområde. Enligt inkommen utredning kommer erfarenheterna av tillämpningen av de nya lagarna att behandlas i delegationen för olycksfall i militärtjänst vid Statskontoret. Delegationen har också företrädare för social- och hälsovårdsministeriet. Den sektorsövergripande delegationen har spelat en aktiv roll i bakgrunden när lagreformen tagits fram, och arbetet med att utveckla hela ersättningssystemet och skyddsnätet vid olycksfall i militärtjänst fortsätter inom den ramen. (Utskottets förslag till uttalande)