1
Bakgrund
På grund av det anfallskrig som Ryssland inledde i Ukraina den 24 februari 2022 har redan cirka 5,4 miljon människor flytt till grannländer. Kommissionen lade den 2 mars 2022 fram ett förslag (COM(2022)91 final) om att aktivera tillämpningen av direktivet om tillfälligt skydd 2001/55/EG (nedan direktivet om tillfälligt skydd) för att människor som flytt från Ukraina ska kunna beviljas skydd snabbt och på enhetliga grunder i alla medlemsstater. Rådet för rättsliga och inrikes frågor godkände genomförandebeslutet i ärendet den 4 mars och det trädde i kraft samma dag.
Eftersom ärendet om att aktivera tillämpningen av direktivet om tillfälligt skydd var brådskande överlämnades det till riksdagen först i form av en E-skrivelse (E 19/2022 rd) den 28 februari 2022. Likaså överlämnades en utredning om solidariteten att ta emot människor som flyr undan kriget, vilken i sak anknyter till beviljandet av tillfälligt skydd, till riksdagen som en E-skrivelse (E 29/2022 rd). Med den här skrivelsen kompletteras den behandlingsinformation och den lägesbild som konstateras i de nämnda E-skrivelserna.
Kommissionen utfärdade den 8 mars 2022 ett meddelande (COM(2022) 107 final) om EU-åtgärder för att bemöta migrationseffekterna av Rysslands storangrepp. Meddelandet behandlades i E-skrivelsen E 29/2022 rd.
Kommissionen utfärdade den 23 mars 2022 ett meddelande (COM(2022) 131 final) med anvisningar för genomförandet av rådets genomförandebeslut (EU) 2022/382, bland annat om säkerheten för dem som anländer från Ukraina, barnens ställning, utbildning, hälso- och sjukvård, arbete och boende.
3
Beslutets huvudsakliga innehåll
3.1
Lägesbild om människor som flytt från Ukraina
Enligt bedömningar av FN:s flyktingorgan UNHCR har redan cirka 5,4 miljoner människor flytt från Ukraina sedan kriget började. Flera miljoner har flytt internt inom Ukraina. Den största andelen flyende har tagit sig till Polen, Ungern, Slovakien, Rumänien och Moldavien. I början av mars ökade antalet flyende till EU drastiskt varje dag och var som högst nästan 200 000 personer om dagen. Under april-maj har antalet jämnat ut sig till cirka 40 000 personer om dagen. I början av maj har cirka 2,5 miljoner människor registrerat sig för tillfälligt skydd och drygt 21 000 har sökt asyl. I slutet av 2021 bodde det över en halv miljon tredjelandsmedborgare i Ukraina. Det bedöms att mer än en tredjedel av dem nu har flytt till EU. På grund av den allmänna mobiliseringen i Ukraina är det i huvudsak kvinnor, barn och äldre som har flytt. Ukrainska medborgare kan resa utan visum inom Schengenområdet i 90 dygn om de har ett biometriskt pass. Många av dem som flydde i början hade släktingar eller bekanta i EU:s medlemsstater att resa till. Situationen håller dock på att förändras och allt fler av dem som framöver anländer är mer utsatta och i behov av hjälp. Man vet även att människor har återvänt till Ukraina när krigshandlingarna i allt större utsträckning har förlagts till östra Ukraina. Det är ännu för tidigt att säga hur möjligheten att återvända utvecklar sig och om det blir ett mer omfattande fenomen.
Inom EU behandlas migrationseffekterna av situationen i Ukraina i tre olika forum: (1) rådets krismekanism med fokus på strategisk diskussion IPCR, (2) nätverket för beredskap och krishantering Blueprint Network som administreras av kommissionen och (3) den solidaritetsplattform som kommissionen inrättat till följd av situationen i Ukraina för diskussion om medlemsstaternas behov av stödåtgärder och bemötandet av behoven.
3.2
Tillfälligt skydd och solidaritet gentemot dem som får skydd
Genom direktivet om tillfälligt skydd som antogs 2001 skapades det ett system för situationer av massiv tillströmning av tredjelandsmedborgare till EU då medborgarna inte kan återvända till sina hemländer på grund av i synnerhet krig, våld eller kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Det lämpar sig för situationer när de människor som anländer till unionen kommer från vissa länder eller vissa geografiska regioner oberoende av om de kommer på egen hand eller med assistans, till exempel via ett evakueringsprogram. Direktivets syfte är att göra det möjligt att bevilja en större grupp skydd på en och samma gång utan att behovet behöver prövas individuellt.
Direktivet om tillfälligt skydd förutsätter att medlemsstaterna under hela den tid skyddet gäller vid behov samarbetar för att överföra människor som får skydd från en medlemsstat till en annan, förutsatt att dessa har gett sitt samtycke. Syftet är att nå samförstånd om en fördelning av de fördrivna personerna på olika medlemsstater baserat på frivillighet för både de mottagande staterna och de anlända själva. Diskussionen om beredskapen att ta emot och behoven att överföra personer som omfattas av genomförandebeslutet till andra medlemsstater förs inom ramen för den solidaritetsplattform som inledde sitt arbete den 11 mars.
Till dags dato har överföringarna haft en mycket liten kvantitativ effekt för de stater som har tagit emot stora skaror människor som flytt undan kriget i Ukraina. Det viktigaste här har blivit att underlätta överföringarna inom EU för att människorna ska kunna söka sig till önskad stat, och att ge korrekt information om situationen i medlemsstaterna, möjligheten till tillfälligt skydd och vilka kommunikationer som står till förfogande. Betydelsen av överföringarna i stort kan emellertid öka vid en utdragen kris när människornas möjligheter att förflytta sig på egen hand minskar och mottagningskapaciteten i vissa länder samtidigt överskrids. Det har uppskattats att cirka hälften av dem som flytt från Ukraina är minderåriga. Bland dem finns det en betydande andel ensamkommande minderåriga där det är uppenbart att de behöver hjälp. Även om överföringarna spelar en liten roll sett till det totala antalet människor som flytt från Ukraina kan de ha en avsevärd betydelse för vissa sårbara grupper, som personer med funktionsnedsättningar eller minderåriga som har begränsade möjligheter att förflytta sig på egen hand. Det mest väsentliga är således den principiella beredskapen att stödja dessa länder på alla behövliga sätt. Överföringarna är en form av solidaritet som står till buds. En överföring som myndigheterna genomför samordnat och vid en överenskommen tidpunkt ger bättre möjlighet att förutse och förbereda mottagningen och direkt hänvisa människorna till skydd än vid andra ankomstsätt.
Moldavien har utsatts för ett särskilt tryck i och med att dess mottagningsförmåga redan har överskridits. Landet har bett om bilateralt stöd av EU:s medlemsstater. Redan 11 medlemsstater i EU, liksom Norge, Schweiz och Liechtenstein utanför EU, har redan åtagit sig en överföring av totalt cirka 19 500 människor från Moldavien. Kommissionen har önskat att även andra medlemsstater har beredskap för överföringar från Moldavien. Det bör beaktas att överföringar endast kan göras med samtycke av personerna i fråga. Till exempel Polen har i EU-diskussionerna lyft fram att många hellre blir kvar närmare den ukrainska gränsen. Den här situationen har blivit aktuell även vid överföring av människor från Moldavien. I början av maj har det överförts knappt 1300 personer från Moldavien.
Finland har på ministernivå meddelat sig vara berett att ta emot fördrivna personer från Ukraina även i form av överföringar och Finland har mottagit bilaterala begäranden om att ta emot personer som får tillfälligt skydd. Ukrainas ambassad i Finland lämnade den 22 mars 2022 en begäran till Finland att överväga möjligheten och beredskapen att ta emot barn och personer med funktionsnedsättningar från Ukraina och samtal har förts med Ukrainas beskickning i Finland om behoven. Ukraina fick svar med en not den 7 april där det konstaterades att Finland i det första skedet har beredskap att ta emot 20 personer med rörelsenedsättningar som behöver tillgängliga mottagningsförhållanden samt deras närstående familjemedlemmar, och 30 minderåriga barn utan vårdnadshavare. I diskussionerna på ministernivå har det kommit fram att det i Estland finns ett stort antal människor som flytt från Ukraina och önskemålet är ett tätare samarbete med Finland för att ta emot dem. Finlands beredskap att vid behov ge stöd har framförts till Estland. Det primära för närvarande är att underlätta för människorna att förflytta sig på egen hand och vid behov överföra sårbara personer. Diskussioner har ännu inte förts om hur många som överförs eller tidsplanerna. Också Polen har i bilaterala diskussioner på ministernivå uttryckt sitt önskemål om samarbete med Finland för att underlätta för fördrivna personer att förflytta sig vidare. Tillsvidare har detta inte lett till närmare samtal om hur stödet ska ges eller i vilken form.
3.3
Kommissionens senaste åtgärder i anslutning till tillfälligt skydd
Kommissionen utfärdade den 23 mars ett meddelande (COM(2022) 131 final) om EU:s beredskap att ta emot människor från Ukraina, i synnerhet i frågor om säkerhet, barnens ställning, utbildning, hälso- och sjukvård, arbete och boende. I sitt meddelande betonade kommissionen samordningen av resurser och expertis, internationell organisering mellan medlemsstaterna och utanför dem, samt en effektiv och flexibel finansiering för att främja solidaritet och samarbete i genomförandet av tillfälligt skydd. Enligt kommissionen ligger fokus nu på att tillgodose behoven på kort och medellång sikt, men situationen är samtidigt en påminnelse om vikten av reformer på lång sikt i den heltäckande migrations- och asylpolitiken.
Kommissionen offentliggjorde i samband med det extra möte rådet för rättsliga och inrikes frågor höll den 28 mars en plan omfattande tio punkter med de viktigaste åtgärderna för att stärka den europeiska samordningen vid mottagningen av människor som flyr undan kriget i Ukraina.
1. En europeisk databas med uppgifter om registreringarna av tillfälligt skydd i medlemsstaterna
2. Samordning på EU-nivå gällande transport- och informationsnav i medlemsstaterna
3. Effektivare mottagningssystem och säkerställande av adekvat vård och boende
4. Uppdatering av de nationella beredskapsplanerna för att täcka behoven på lång och medellång sikt
5. Gemensamma förfaranden för att ta emot barn
6. Gemensam plan mot människohandel: förebyggande av människohandel och hjälp till offren
7. Samordning på EU-nivå för att stärka solidariteten med Moldavien
8. Stärkt samarbete med länder utanför EU som kan ge människor som flyr från Ukraina skydd
9. Beaktande av frågor om EU:s interna säkerhet
10. Adekvata resurser och finansiering
3.4
Innehållet i rådets genomförandebeslut
Rådets genomförandebeslut trädde i kraft den 4 mars 2022. Det tillämpas på följande kategorier av personer som fördrivits från Ukraina den 24 februari 2022 eller senare till följd av de ryska väpnade styrkornas militära invasion som inleddes den dagen.
a) Ukrainska medborgare bosatta i Ukraina före den 24 februari 2022.
b) Statslösa personer och medborgare i andra tredjeländer än Ukraina som åtnjöt internationellt skydd eller motsvarande nationellt skydd i Ukraina före den 24 februari 2022.
c) Familjemedlemmar till personer som avses ovan.
Dessutom ska medlemsstaterna tillämpa antingen detta beslut eller tillräckligt skydd enligt sin nationella rätt vad gäller statslösa personer och medborgare från andra tredjeländer än Ukraina som på grundval av ett giltigt permanent uppehållstillstånd som utfärdats i enlighet med ukrainsk rätt kan visa att de var lagligen bosatta i Ukraina före den 24 februari 2022 och som inte kan återvända till sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion på trygga och varaktiga villkor. I Finland är det motiverat att tillämpa rådets genomförandebeslut på dessa personer.
Medlemsstaterna får besluta att tillämpa beslutet även på andra statslösa personer och medborgare från andra tredjeländer än Ukraina som var lagligen bosatta i Ukraina och som inte kan återvända till sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion på trygga och varaktiga villkor.
Medlemsstaterna uppmanas att överväga att utvidga det tillfälliga skyddet till att omfatta även människor som flydde från Ukraina kort före den 24 februari 2022 då spänningarna ökade eller som befann sig i unionens territorium strax före detta datum och som till följd av den väpnade konflikten inte kan återvända till Ukraina.
Medlemsstaterna kan tillämpa genomförandebeslutet även på andra personer. Statsrådet beslutade den 8 mars att införa tillfälligt skydd för de tre ovan beskrivna personkategorierna. I Finland ges dessutom ukrainska medborgare som redan vistas i och har anlänt till Finland och deras familjemedlemmar och som till följd av den väpnade konflikten inte kan återvända till Ukraina tillfälligt skydd (statsrådets beslut 149/2022). Beslutet trädde i kraft genast och gäller under den tid som rådets genomförandebeslut (EU) 2022/382 är i kraft.
Enligt genomförandebeslutet ska medlemsstaterna använda EU:s nätverk för beredskap för migration och krishantering (Blueprint Network) och bidra till unionens gemensamma situationsmedvetenhet genom utbyte av relevant information genom EU:s arrangemang för integrerad politisk krishantering (IPCR). Kommissionen koordinerar samarbetet och informationsutbytet och övervakar medlemsstaternas mottagningsberedskap och behov av ytterligare stöd. För detta övervakar och ser kommissionen kontinuerligt över situationen i samarbete med medlemsstaterna, Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex), Europeiska unionens asylbyrå (EUAA) och Europol. Dessutom ger Frontex, EUAA och Europol operativt stöd till de medlemsstater som begär deras hjälp för att klara av situationen, även för tillämpningen av detta beslut.
Genomförandebeslutet tillämpas ett år, det vill säga fram till den 4 mars 2023, om inte tillämpandet avslutas tidigare. Kommissionen kan när som helst föreslå för rådet att det tillfälliga skyddet upphör på grundval av att situationen i Ukraina gör det möjligt för dem som beviljats tillfälligt skydd att tryggt och varaktigt återvända. Tillämpningen kan utan separata åtgärder förlängas med sex månader i taget i högst ett år, om det anses att den ursprungliga tidsperioden inte räcker för att medlemsstaterna effektivt ska kunna hantera situationen eller om situationen fortfarande inte tillåter att personer som får tillfälligt skydd tryggt kan återvända till Ukraina.
5
Beslutets konsekvenser
i) Konsekvenserna för EU:s budget
Kommissionen har framhållit att de olika befintliga finansieringsinstrumenten i EU:s budget så flexibelt som möjligt inom ramen för anslagen i EU:s budget kommer att utnyttjas för att bemöta behoven hos dem som flyr undan kriget i Ukraina. Kommissionen har bland annat föreslagit författningsändringar med inverkan på användningen av fonderna för inrikes frågor genom vilka flexibiliteten ökas för att underlätta utnyttjandet av finansieringsinstrumenten. Utöver finansieringsinstrumenten för inrikes frågor framhäver kommissionen även särskilt betydelsen av de sammanhållningspolitiska fonderna för att bemöta situationen.
Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordningarna om EU:s asyl-, migrations- och integrationsfond (programperiod 2014–2020 och 2021–2027) och horisontalförordningen trädde i kraft den 11 april 2022. Ändringen syftar till att underlätta användningen av medlen i Europeiska unionens fonder inom området för inrikes frågor genom att förlänga den stödberättigande perioden för kostnader under programperioden 2014–2020 och frigöra oanvända medel för att de bättre ska kunna bemöta den ökade flyttningsrörelsen från Ukraina till följd av invasionen samt gränsbevakningens behov. En U-skrivelse, U 28/2022 rd, har överlämnats om kommissionens förslag till ändring av förordningen.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/562 om ändring av förordningarna (EU) nr 1303/2013 och (EU) nr 223/2014 vad gäller sammanhållningspolitiska insatser för flyktingar i Europa (CARE) trädde i kraft den 8 april 2022. I förordningen ändrades den reglering som tillämpas på de sammanhållningspolitiska fonderna och fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt (FEAD) under programperioden 2014–2020 för att Europa ska kunna visa flyktingar solidaritet och hjälpa människor som flyr undan kriget i Ukraina. Utgifterna för de migrationsutmaningar Rysslands militära invasion föranleder är retroaktivt berättigade till stöd med början från den 24 februari 2022. En E-skrivelse, E 26/2022 rd, har överlämnats om kommissionens förslag till ändring av förordningen och därefter en U-skrivelse U 30/2022 rd.
Bindningsgraden för Finlands disponibla medel för programperioden 2014–2020 är redan hög, och kommissionens förslag har enligt en preliminär bedömning ingen betydande inverkan på genomförandet av programmen.
Kommissionen lade den 22 april 2022 fram ett förslag till ändringsbudget 3/2022 (COM (2022) 262 final) för fastställande av anslagen till EU:s asyl-, migrations- och integrationsfond samt Instrumentet för gränsförvaltning och visering i årets EU-budget. En separat fortsatt U-skrivelse upprättas om förslaget (U 35/2021 rd).
ii) Konsekvenserna för den nationella budgeten
Mottagningen av människor som ges tillfälligt skydd medför kostnader på samma sätt som asylsökande, vilket i avsevärd grad är beroende av hur många av dem som får skydd själva kan trygga sin försörjning genom rätten att arbeta. De som får tillfälligt skydd med stöd av 109 § i utlänningslagen (301/2004) omfattas under den tid det tillfälliga skyddet varar av mottagningslagen och är berättigade till de tjänster som anges i den.
Regeringen har beslutat att staten ersätter kommunerna kostnaderna för flyktingtjänsterna från att det tillfälliga skyddet infördes. Tillsvidare har förläggningarna under Migrationsverket ansvaret för att ordna tjänsterna och de produceras i flexibelt samarbete mellan kommunerna och förläggningarna. Till de tjänster som ersätts hör utöver inkvartering när så avtalas även bland annat social- och hälsovårdstjänster, sysselsättningstjänster samt tjänster för att hjälpa barn som flyr undan kriget och att säkerställa förutsättningarna för lärande så att barnens rättigheter tillgodoses:
- småbarnspedagogik med statsunderstöd 2022 samt med stöd av en temporär lag 2023
- förberedande undervisning före den grundläggande utbildningen
- undervisning i finska eller svenska som andraspråk samt i det egna modersmålet
- tillräckliga elevvårdstjänster för att hjälpa barn som flyr undan kriget.
Anslagen för de ovannämnda delområdena reserveras i en tilläggsbudget för 2022 och framöver i budgeten och planen för de offentliga finanserna efter behov.
Enligt bedömningen nu är behoven av tilläggsanslag för migrationshelheten totalt cirka 570 miljoner euro 2022, cirka 780 miljoner euro 2023 och 470 miljoner euro 2024. Mottagandets andel av migrationshelheten är cirka 500 miljoner euro 2022 och 2023 och 160 miljoner euro 2024.
Anslagsbehovet baserar sig på en uppskattning enligt vilken det 2022 lämnas 60 000 ansökningar om tillfälligt skydd och 6 000 asylansökningar. De som ansöker om tillfälligt skydd kan komma till Finland antingen på egen hand eller genom överföringar inom ramen för solidariteten. Antalet asylansökningar 2023 uppskattas till 5 000 och 2024 till 5 500. De ekonomiska konsekvenserna påverkas väsentligt av hur många Finland stannar för att ta emot och ge tillfälligt skydd.
MEDEVAC-evakueringar av medicinska skäl ingår inte i uppskattningarna ovan av antalet ansökningar om tillfälligt skydd.
Kostnaderna för mottagning av sökande betalas ur statsbudgetens moment 26.40.01 Migrationsverkets och statliga förläggningars omkostnader, 26.40.21 Mottagande av flyktingar och asylsökande samt 26.40.63 Stöd till mottagningsverksamhetens kunder. Kostnader för eventuella överföringar av personer som får tillfälligt skydd ingår inte i de kostnader som presenteras här. Att betala utgifter för att ordna överföringar ur moment 26.40.21 förutsätter en ändring i momentets beslutsdel som föreslås i den andra tilläggsbudgeten för 2022. Dessutom föreslås i en tilläggsbudget 2 miljoner euro för att förbereda sjukvårdskostnaderna för MEDEVAC-evakueringar. De fysiska överföringarna av MEDEVAC-ärenden täcks av EU:s civilskyddsmekanism (UCPM), där 75 % av kostnaderna täcks av EU-finansiering och 25 % nationellt ur statsbudgetens moment 26.30.20 Räddningsväsendets särskilda utgifter.
iii) Konsekvenser för myndigheterna inom området för mottagning
Målet är att de personer som får tillfälligt skydd så fort som möjligt ska finna sin plats i samhället, inklusive arbetsliv och tjänster. Av denna anledning har det förts diskussioner om när rätten att arbeta ska börja för personer med tillfälligt skydd. Den som söker tillfälligt skydd har i enlighet med direktivets syfte rätt att arbeta genast när hens ansökan om tillfälligt skydd har registrerats. En sådan ändring i utlänningslagen bereds för närvarande som ett led i ändringen av 5 kap. om arbete (TEM007:00/2020).
Migrationsverket har höjt inkvarteringskapaciteten, det finns for närvarandet totalt 62 enheter. En ansenlig del, circa 70 procent, av de anlända inkvarteras fortfarande privat.
Migrationsverket har berett en temporär handlingsmodell som kan användas för att ersätta kommunerna för kostnaderna för att ordna inkvartering och mottagningstjänster för personer som får tillfälligt skydd. Kommunerna kan tillhanda mottagningstjänster för personer som får tillfälligt skydd utan att det inrättas en egen förläggning i kommunen. Många kommuner har redan genast efter Rysslands invasion tagit emot personer från Ukraina och tillhandahållit dem inkvartering och andra tjänster. Syftet med den nya modellen är att ukrainare som bosatt sig i en viss kommun kan fortsätta att bo där om de så vill.
Den nya handlingsmodellen är frivillig för kommunerna. I handlingsmodellen kan kommunen ingå ett tidsbegränsat avtal med en förläggning om vilka mottagningstjänster kommunen själv ordnar i sitt område. De kan vara enbart inkvartering eller enligt avtal även hälso- och sjukvårdstjänster och nödvändiga socialtjänster. Alla som har ansökt om eller som får tillfälligt skydd är skrivna vid någon förläggning även om personen i fråga bor privat eller i en inkvartering som tillhandahålls av kommunen.
Migrationsverket betalar kommunerna ersättning via förläggningen. Ersättning kan betalas från att det tillfälliga skyddet infördes den 4 mars 2022, vid behov således även retroaktivt för mars–april.
Regeringen bedömer senast före utgången av juni 2022 vilka tilläggsbeslut och lagändringar som behövs för att säkerställa tjänsterna för dem som får tillfälligt skydd samt förutsättningarna för hemortsrätt.