3.2
Konsekvenser för myndigheterna
I Finland ansvarar Verket för finansiell stabilitet för insättningsgarantisystemet. Verket för finansiell stabilitet förvaltar också Stabilitetsfonden, som är en fond utanför budgeten som är sammansatt av resolutionsfonden och insättningsgarantifonden. Den beslutanderätt som gäller insättningsgarantisystemets funktion överförs till centrala delar från Verket för finansiell stabilitet till EU-nivå.
Verket för finansiell stabilitets uppgifter minskar ändå inte, eftersom Verket för finansiell stabilitet fortfarande ska svara för den praktiska förvaltningen av insättningsgarantisystemet i Finland och för verkställigheten av de beslut som resolutionsfonden fattar i insättningsgarantifrågor samt ska fungera som huvudsaklig kontaktyta till både kreditinstitut och insättare. Uppgifterna i anslutning till förvaltningen av den nationella insättningsgarantifonden förblir också oförändrade åtminstone under återförsäkringsperioden och koassuransperioden enligt kommissionens förslag.
3.3
Ekonomiska konsekvenser
3.3.1
Insättningsgarantins betydelse
Insättningsgarantins funktion har ansetts vara av principiell och praktisk betydelse för banksystemets stabilitet och därigenom för den finansiella stabiliteten i vidare bemärkelse. Med hjälp av insättningsgarantin upprätthålls det allmänna förtroendet för banksystemet, förhindras insättningsflykt och således stärks det finansiella systemets stabilitet. Insättningsgarantisystemet är en del av det mera övergripande skyddsnätet för den finansiella sektorn, vilket dessutom omfattar banktillsyn, centralbanksfinansiering och resolutions- och insolvensförfaranden för banker.
Insättningsgarantins trovärdighet baserar sig på systemets förmåga att sköta eventuella utbetalningshändelser. Förmågan beror i sin tur på tillgängliga finansiella medel. När insättningsgarantisystemets betalningsförmåga sviker kommer det ofta fram att staterna i sista hand tagit på sig ansvaret för ett fungerande och stabilt banksystem, vilket kan leda till att även staternas egen betalningsförmåga kollapsar och hela det finansiella systemets stabilitet rubbas. Ofta leder redan ett beaktansvärt hot om denna möjlighet till marknadspanik, som kan orsaka allvarliga stabilitetsproblem. På grund av dessa betydande principiella och praktiska konsekvenser har insättningsgarantisystemet även kopplingar till den ekonomiska och monetära unionens funktionsduglighet i euroområdets medlemsstater.
Den senaste tidens utveckling har dock minskat insättningsgarantins betydelse för att trygga banksektorns allmänna stabilitet. När insättningar prioriterades i och med resolutionsdirektivet minskade risken för att insättarna skulle drabbas av förluster om banken får problem, och således minskade också risken för insättningsflykt. De stärkta kapitaltäckningsbestämmelserna verkar i samma riktning eftersom en solid bank vid behov kan trygga sin likviditet med hjälp av kortvarig finansiering från centralbanken.
Finansieringen av insättningsgarantin har i princip genomförts på två sätt i Europeiska unionen. Av de kreditinstitut som omfattas av skyddet har antingen tagits ut avgifter till en insättningsgarantifond eller så har kreditinstitutet varit skyldiga att förbereda sig på efterhandsbetalningar vid en utbetalningshändelse. Direktivet om insättningsgaranti innehåller en skyldighet till förhandsfondering. De fonderade medlen ska före 2024 uppgå till 0,8 % av de täckta insättningarna.
Direktivets målsatta förhandsfonderingsgrad för insättningsgarantin är dock låg i förhållande till de täckta insättningarna hos bankerna. Detta leder till att även välfonderade insättningsgarantisystem, som överskrider målnivån, vid en eventuell utbetalningshändelse inte kan täcka sitt finansieringsbehov själva, framför allt inte om utbetalningshändelsen berör en medelstor eller stor inlåningsbank.
3.3.2
3.3.3
Kommissionens förslag
Enligt kommissionen vore en övergång till en gemensam insättningsgaranti en effektivare helhetslösning än det nuvarande systemet med nationellt organiserad insättningsgaranti. Målet är en situation där bankens hemstat inte har någon betydelse för insättarens riskbedömning, om insättningen till sitt belopp och övriga egenskaper överensstämmer med direktivet om insättningsgaranti. Ett annat viktigt mål är att bryta kopplingen mellan insättningsgarantin och hemstatens budgetrisk. De risker som hänför sig till insättningsgarantin fördelas också på en större grupp aktörer och då kan man tänka att den gemensamma insättningsgarantin följer den verksamhetsmodell som är typisk för försäkringar.
I kommissionens föreslagna insättningsgarantifond (European Deposit Insurance Fund, EDIF), som hör till det europeiska insättningsgarantisystemet, skulle det 2024 finnas medel motsvarande 0,8 % av de täckta insättningarna, enligt situationen 2011 44 miljarder euro. Beloppet av de fonderade medlen ändras när beloppet av de täckta insättningarna ändras. År 2024 finns det sannolikt mer täckta ersättningar i bankunionens banker än 2011, då beloppet var 5 500 miljarder euro. De bidrag som bankerna betalar till den gemensamma fonden fastställs enligt en riskbaserad metod och varje nationellt insättningsgarantisystem ska följa den ovannämnda finansieringsbanan som fastställts av kommissionen.
I kommissionens förslag ökar inte bankernas betalningsbörda jämfört med nuläget. Bankernas bidrag till den gemensamma fonden kompenseras av avgifterna till den nationella fonden, så den sammanlagda avgiften stiger inte. Bankernas insättningsgarantiavgifter hänförs på olika sätt och så att 2024, då man övergår till den gemensamma fonden, uppfyller EDIF direktivets fonderingskrav och de nationella fonderna har inte längre motsvarande förpliktelse.
Riskerna för banksystemen i bankunionens medlemsstater ligger på mycket olika nivå och sålunda avviker också sannolikheterna för utbetalningshändelser avsevärt från varandra. I flera EU-stater råder dessutom en sådan situation att insättningsgarantifonden inte alls har fyllts. Den genomsnittliga fonderingsgraden i euroområdet var något över 0,3 % 2012. Det är uppenbart att i en sådan situation är kostnaderna för och nyttan av den gemensamma insättningsgarantin inte jämnt fördelad inom bankunionen.
I kommissionens förslag har man identifierat skillnaderna i risknivå och försökt beakta dem i de olika stegen i insättningsgarantisystemets uppbyggnad genom att begränsa den gemensamma fondens andel vid utbetalningshändelser och av den nationella fondens slutliga förlust. Tanken då man begränsar de gemensamma riskerna är att i början, då man genom åtgärderna enligt kommissionens meddelande försöker minska riskerna för banksektorn och krympa de nationella skillnaderna, vilar ett större ansvar för en eventuell utbetalningshändelse på det nationella insättningsgarantisystemet. Då skillnaderna i risker jämnas ut ökar så småningom det gemensamma ansvaret.
Under återförsäkringsperioden, som pågår till 2019, är den gemensamma fondens andel 20 %, under koassuransperioden ökar andelen med 20 procentenheter om året och vid full försäkring 2024 når den 100 %. Även för den gemensamma fondens del är deltagandet i en enskild utbetalningshändelse under återförsäkringsperioden begränsat till 20 % av fondens målnivå eller 10 gånger målnivån 0,8 % för den nationella fonden.
En central fråga för den gemensamma insättningsgarantin som fortfarande är öppen gäller EDIF:s möjlighet och metoder att få tilläggsfinansiering utöver bankernas bidrag. Fonden lånar vid behov medel till den nationella fonden som likviditetsstöd eller för att täcka förluster. Det kan räcka länge innan lånet betalas tillbaka, eftersom den nationella fonden finansierar återbetalningen med avgifter som tas ut hos bankerna och vilka som mest är 0,5 % av de täckta insättningarna per år. Exempelvis för Finlands del vore tilläggsavgifterna cirka 375 miljoner euro om året. Den gemensamma fonden kan få ett finansiellt underskott framför allt de första åren om den måste delta i betydande utbetalningshändelser.
I kommissionens förslag nämns som källor för tilläggsfinansiering lån från insättningsgarantifonder i medlemsstater som står utanför bankunionen eller andra tredje aktörer. Bestämmelserna om alternativa finansieringskällor motsvarar bestämmelserna om den gemensamma resolutionsfondens upplåning. Med stöd av dessa bestämmelser har man i EKOFIN-rådet kommit överens om nationella limiter för medlemsstaterna för lån till den gemensamma resolutionsfonden. Även förslagen om en offentlig säkerhetsmekanism för den gemensamma resolutionsfonden baserar sig på dessa bestämmelser. I meddelandet om ett fullbordande av bankunionen påskyndar kommissionen en gemensam säkerhetsmekanism och att de nationella limiterna för lån ska ersättas med en limit för lån som beviljas från ESM. Det måste också anses som mycket sannolikt att man i fortsättningen kommer att behandla även frågan om tilläggsfinansiering till EDIF inom ramen för dessa förslag.
Den gemensamma fonden är förenad med en möjlighet till moralflykt. För att undvika detta behövs målmedvetna enhetliga åtgärder för att begränsa riskerna för banksystemen och enskilda banker. De viktigaste åtgärderna, som borde vidtas i snabb takt, hänför sig till kapitaltäckningsreglerna och där till frågor om arten av kapital samt nationella undantag. Man måste också komma konkret vidare när det gäller att minska statsriskerna i bankernas balansräkningar.
3.3.4
Banksektorn och insättningsgarantin i Finland
Banksektorn i Finland är rätt stor i förhållande till ekonomins storlek. I slutet av 2014 var banksektorns sammanräknade balansräkning cirka 553 miljarder euro, vilket motsvarade cirka 270 % av värdet av totalproduktionen. Till den finländska banksektorns särdrag hör framför allt koncentration och starka band till de andra nordiska länderna. De tre största bankkoncernernas, av vilka två är i utländsk ägo, andel av sektorns sammanräknade balansräkning är cirka 80 %. Dessa aktörers andel av hela sektorns insättningar var 77 % i slutet av 2014.
Till följd av koncentrationen är också insättningarna hos de finländska bankerna mycket snedvridet fördelade. Den största bankkoncernens andel av insättningarna är drygt en tredjedel och de två störstas klart över hälften. I november 2015 hade hushåll och företag (exkl. finansinstitut) insättningar på sammanlagt cirka 112,4 miljarder euro hos finländska inlåningsbanker. I utländska bankers filialer i Finland uppgick hushållens och företagens insättningar åter till cirka 5,6 miljarder euro, så de insättningar som omfattades av det finländska insättningsgarantisystemet var något under 107 miljarder euro. Inlåningsbankerna ska täcka dessa insättningar och räntan på dem upp till sammanlagt höst 100 000 euro. I slutet av 2014 uppgick de täckta insättningarna enligt uppskattning till sammanlagt cirka 75 miljarder euro.
Depositionerna är av betydelse både för bankerna som en stabil kapitalanskaffningsmetod och särskilt för hushållen som en sparform och ett betalningsmedel. Hos de banker som är verksamma i Finland utgörs drygt 30 % av insättningar, vilket är klart mindre än i euroområdet i genomsnitt (cirka 45 %). Skillnaden förklaras delvis med att derivatens andel i balansräkningen är rätt stor hos en bank. Insättningarnas andel av hushållens finansiella förmögenhet utgör åter cirka 30 %.
I insättningsgarantifonden, som förvaltas av Verket för finansiell stabilitet, finns för närvarande endast cirka 60 miljoner euro, eftersom avgifter har samlats in under endast ett år. I VTS-fonden, som tidigare skötte insättningsgarantifondens uppgift och som fortfarande sköts av sina medlemsbanker, finns nästan en miljard euro. Dessa medel kan fortfarande användas vid en eventuell utbetalningshändelse, om medlen i verkets insättningsgarantifond inte räcker till. Bägge fondernas medel utgör sammanlagt cirka 1,3 % i relation till de uppskattade täckta insättningarna hos de finländska inlåningsbankerna. Fondens medel kan vid behov kompletteras med Verket för finansiell stabilitets upplåning, som sker med riksdagens samtycke.
Insättningsgarantisystemet i Finland är tämligen välfonderat jämfört med de flesta andra EU-stater, men i praktiken räcker medlen endast till att sköta utbetalningshändelser i de minsta bankerna. Om en systemviktig stor eller medelstor bank drabbas av allvarliga svårigheter blir det sannolikt fråga om att ställa den under krisförvaltning och rekonstruera den genom att tillämpa resolutionsbefogenheterna. Då används insättningsgarantifondens medel för att täcka resolutionskostnaderna endast i en situation där bankens alla skulder som omfattas av investeraransvaret har omvandlats till nytt kapital. Detta minskar insättningsgarantisystemets finansieringsbehov vid en resolution.
Om man tänker enbart på insättningsgarantisystemets förmåga att sköta eventuella utbetalningshändelser i Finland är den uppenbara slutsatsen att man bör övergå till en gemensam insättningsgaranti. Det nationella systemet i Finland förmår sköta utbetalningarna med egna medel endast då det gäller de allra minsta bankerna. I en situation där en eller flera banker drabbas av allvarliga svårigheter är det sannolikt svårt att få lån på marknaden för att finansiera utbetalningarna på grund av det allmänna marknadsläget. Verket för finansiell stabilitets upplåning bokförs som offentlig skuld så den befintliga skuldnivån kan begränsa kapitalanskaffningen åtminstone om finansieringsbehovet är på större sidan.
Även om de finländska bankernas ekonomiska situation för närvarande är god och inga omedelbara hot finns inom synhåll, kan det gemensamma europeiska insättningsgarantisystemet minska eventuella risker för finska staten i framtiden. Förslaget är dock fortfarande förenat med en del öppna frågor, framför allt när det gäller tilläggsfinansieringen. Ett trovärdigt insättningsgarantisystem vilar på tillräckliga och snabbt tillgängliga finansiella medel. Utifrån kommissionens förslag är det inte klart hur avsikten är att lösa detta när det gäller den gemensamma insättningsgarantifonden.