1
Ehdotuksen tausta ja tavoite
Ehdotuksessa on kysymys eurooppalaisen talletussuojajärjestelmän perustamisesta. Ehdotus muodostaisi EU:n pankkiunionin kolmannen vaiheen. Pankkiunionin ensimmäisessä vaiheessa luotiin yhteinen pankkivalvontamekanismi Euroopan keskuspankin (EKP) yhteyteen ja hyväksyttiin Euroopan vakausmekanismille (EVM) mahdollisuus myöntää suoraa pääomatukea vaikeuksiin ajautuneille pankeille. Pankkiunionin toisessa vaiheessa luotiin yhteinen kriisinratkaisumekanismi, jossa EKP:n suorassa valvonnassa olevien ja rajat ylittävien pankkien kriisinratkaisua koskeva päätösvalta siirrettiin samassa yhteydessä perustetulle uudelle EU-virastolle, yhteiselle kriisinratkaisuneuvostolle, ja kriisinratkaisun rahoitus siirrettiin katettavaksi yhteisen kriisinratkaisuneuvoston hallinnoimasta yhteisestä kriisinratkaisurahastosta.
Pankkiunionin syventäminen on osa EU:n talous- ja rahaliiton syventämiseen liittyvää suunnitelmaa, joka on esitetty 22 kesäkuuta 2015 annetussa niin sanotussa viiden puheenjohtajan raportissa ja komission sen johdosta 21 lokakuuta 2015 antamassa tiedonannossa. Komissio katsoo, että talous- ja rahaliitto tarvitsee kokonaisuudessaan toimivan pankkiunionin, jotta voidaan varmistaa yhteisen rahapolitiikan tuloksellisuus, riskien nykyistä parempi hajauttaminen eri jäsenvaltioihin ja talouden riittävä rahoitus. Pankkiunionin toteuttaminen vahvistaa lisäksi talous- ja rahaliiton rahoitusvakautta palauttamalla pankkisektorille luottamuksen sellaisella toimenpideyhdistelmällä, jolla pyritään sekä riskien jakamiseen että vähentämiseen.
Komissio antoi 24 marraskuuta 2015 samanaikaisesti eurooppalaisen talletussuojajärjestelmän perustamista koskevan asetusehdotuksen kanssa tiedonannon ”Pankkiunionin toteuttaminen”, jossa se kuvaa suunnitelmaansa pankkiunionin syventämiseksi. Tiedonannossa komissio kiinnittää huomiota siihen, että jäsenvaltioiden tulee saattaa voimaan kansalliseen lainsäädäntöön pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi ja talletussuojadirektiivi sekä hyväksyä yhteistä kriisinratkaisurahastoa koskeva valtiosopimus aiemmin päätetyssä aikataulussa.
Tiedonannossa kiirehditään jäsenvaltioita toimeenpanemaan täydentävät rahoitusjärjestelyt yhteiselle kriisinratkaisurahastolle. ECOFIN-neuvosto saavutti marraskuussa 2015 yhteisymmärryksen näiden järjestelyjen toteuttamisesta kansallisina lainalimiittijärjestelyinä. Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden pitäisi pikaisesti korvata nämä lainalimiitit EVM:sta myönnettävällä lainalimiitillä ja lisäksi sopia pankkiunionin pysyvästä julkisesta varautumisjärjestelystä (common backstop), jonka pitäisi olla keskipitkällä aikavälillä fiskaalisesti neutraali.
Lisäksi komissio ilmoittaa olevansa sitoutunut harkitsemaan muita toimenpiteitä, joiden avulla pankkiunionin perustana olevaa, pankkialan harmonisoitua EU-lainsäädäntöä eli niin sanottua yhteistä sääntökirjaa voitaisiin tarkastella uudelleen tavoitteena vähentää pankkijärjestelmän riskejä ja pankkien ja niiden kotivaltioiden välistä kohtalonyhteyttä. Nämä ehdotukset on kuvattu valtioneuvoston tiedonannon johdosta antamassa selvityksessä E79/2015 vp.
Komissio korostaa yhteisen talletussuojajärjestelmän merkitystä pankkiunionin häiriönsietokyvyn (resilienssi) kannalta. Komissio katsoo, että kansalliset erot talletussuojassa johtavat sisämarkkinoiden eheyden rapautumiseen (fragmentoitumiseen) ja rajoittavat pankkien mahdollisuuksia rajat ylittävään toimintaan. Tavoitteena on, että talletusten turvallisuus ei vaihtelisi eri pankeissa riippuen niiden maantieteellisestä sijainnista pankkiunionissa.
2
Pääasiallinen sisältö
2.1
Yleiset periaatteet
Komissio ehdottaa yhteisestä kriisinratkaisumekanismista annettua asetusta (EU) N:o 806/2014 muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin yhteistä talletussuojajärjestelmää koskevat säännökset. Yhteiseen talletussuojajärjestelmään soveltuisivat siten yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevat yleiset periaatteet unionin oikeuden soveltamisesta, syrjimättömyydestä, valtiontukivalvonnasta ja jäsenvaltioiden budjettisuvereniteetin loukkaamattomuudesta (6 artikla), kansallisten viranomaisten velvollisuudesta noudattaa asetuksen perusteella tehtyjä päätöksiä sekä seuraamuksista (74 e artikla). Talletussuojajärjestelmä perustettaisiin kolmessa vaiheessa, joita olisivat jälleenvakuutusvaihe, rinnakkaisvakuutusvaihe ja täysvakuutusvaihe (1 artikla).
2.2
Soveltamisala
Asetusta sovellettaisiin yhteistä talletussuojajärjestelmää koskevien säännösten osalta pankkiunioniin osallistuvissa jäsenvaltioissa direktiivin 2014/49/EU (jäljempänä talletussuojadirektiivi) mukaisesti käyttöön otettuihin ja virallisesti tunnustettuihin talletussuojajärjestelmiin (jäljempänä osallistuva talletussuojajärjestelmä) ja niihin osallistuviin luottolaitoksiin. Pankkiunionin ulkopuoliset EU:n jäsenvaltiot voivat liittyä yhteiseen talletussuojajärjestelmään vain liittymällä pankkiunioniin.
2.3
Jälleenvakuutusvaihe
Jälleenvakuutusvaiheessa osallistuvat talletussuojajärjestelmät voisivat vaatia yhteisestä talletussuojarahastosta korvaustilanteessa tai osallistuessaan kriisinratkaisuun enintään 20 prosenttia likviditeettivajeestaan. Jälleenvakuutusvaihe olisi kolme vuotta siitä, kun yhteistä talletussuojajärjestelmää koskevia säännöksiä alettaisiin soveltaa (41 a artikla). Komission tarkoituksena on, että jälleenvakuutusvaihe alkaisi vuoden 2017 alusta.
Likviditeettivajeella tarkoitettaisiin korvaustilanteen kohteena olevan luottolaitoksen talletussuojan piirissä olevien talletusten (korvattavien talletusten) määrää, josta vähennettäisiin osallistuvan talletussuojajärjestelmän käytettävissä olevien varojen määrä, joka sillä olisi täytynyt olla korvaushetkellä, jos se olisi kerännyt kannatusmaksuja asetuksessa säädettävän rahoituspolun mukaisesti (omavastuuosuus), ja kolmen päivän kuluessa kerättävien talletussuojadirektiivin mukaisten ylimääräisten kannatusmaksujen määrä (41 b artikla). Likviditeettivaje = korvattavat talletukset – omavastuuosuus (rahoituspolun edellyttämät, käytettävissä olevat varat) – kolmen päivän kuluessa kerättävät ylimääräiset kannatusmaksut Komission esityksestä ei ilmene tarkemmin, millä perusteella arvioitaisiin, että ylimääräiset kannatusmaksut ovat kerättävissä kolmen päivän kuluessa.
Kriisinratkaisumenettelyn yhteydessä likviditeettivajeella tarkoitettaisiin kriisinratkaisumenettelyssä osallistuvan talletussuojajärjestelmän katettavaksi määrättävää osuutta kriisinratkaisun kustannuksista, vähennettynä sen käytettävissä olevien varojen määrällä, joka sillä olisi täytynyt olla kriisinratkaisupäätöksen hetkellä, jos se olisi kerännyt kannatusmaksuja asetuksessa säädettävän rahoituspolun mukaisesti (41 b artikla). Jälleenvakuutusvaiheessa yhteisestä talletussuojarahastosta katettaisiin talletussuojajärjestelmien kustannuksia kriisinratkaisumenettelyn yhteydessä vain silloin, kun kyse olisi yhteisen kriisinratkaisuneuvoston päätökseen perustuvasta tilanteesta (41 a ja 79 artikla).
Lisäksi yhteisestä talletussuojarahastosta katettaisiin 20 prosenttia osallistuvan talletussuojajärjestelmän ylivahingosta. Ylivahingolla tarkoitettaisiin korvaustilanteessa sitä tappiota, joka osallistuvalle talletussuojajärjestelmälle aiheutuu tallettajille maksamistaan korvauksista, joita se ei ole saanut perittyä takaisin korvaustilanteen aiheuttaneen luottolaitoksen maksukyvyttömyysmenettelystä, vähennettynä rahoituspolun mukaan määräytyvällä omavastuuosuudella ja yhden kalenterivuoden aikana kerättävien jälkikäteisten kannatusmaksujen määrällä. Kriisinratkaisumenettelyn yhteydessä ylivahingolla tarkoitettaisiin osallistuvan talletussuojajärjestelmän maksuosuutta, jota ei ole saatu perittyä takaisin kriisinratkaisumenettelyn aikana, vähennettynä rahoituspolun mukaan määräytyvällä omavastuuosuudella (41 c artikla).
2.4
Rinnakkaisvakuutusvaihe
Rinnakkaisvakuutusvaihe käynnistyisi jälleenvakuutusvaiheen jälkeen ja kestäisi neljä vuotta. Rinnakkaisvakuutusvaiheessa osallistuvat talletussuojajärjestelmät voisivat vaatia yhteisestä talletussuojarahastosta korvaustilanteessa tai osallistuessaan kriisinratkaisuun 20—80 prosenttia likviditeettitarpeestaan ja 20—80 prosenttia korvaustilanteesta tai kriisinratkaisun rahoittamisesta aiheutuneista tappioistaan (41 d artikla). Yhteisen talletussuojarahaston rahoittama osuus kasvaa vuosittain 20 prosenttiyksikköä (41 e artikla).
Likviditeettitarpeella tarkoitettaisiin korvaustilanteessa korvaustilanteen kohteena olevan luottolaitoksen korvattavien talletusten määrää ja kriisinratkaisumenettelyssä talletussuojajärjestelmän katettavaksi määrättävää osuutta kriisinratkaisun kustannuksista (41 f artikla). Rinnakkaisvakuutusvaiheessa osallistuvalla talletussuojajärjestelmällä ei siten olisi omavastuuosuutta, kuten jälleenvakuutusvaiheessa. Korvaustilanteessa tai kriisinratkaisun rahoittamisesta aiheutuvalla tappiolla (vahingolla) tarkoitettaisiin vastaavasti talletussuojajärjestelmän maksamien korvausten tai kriisinratkaisurahoituksen määrää, vähennettynä takaisin perityillä varoilla (41 g artikla). Myöskään tappioiden kattamisessa ei enää rinnakkaisvakuutusvaiheessa olisi omavastuuosuutta.
2.5
Täysvakuutus
Täysvakuutusvaihe alkaisi rinnakkaisvakuutusvaiheen jälkeen eli komission esittämän aikataulun mukaan vuonna 2024. Täysvakuutusvaiheessa yhteisestä talletussuojarahastosta katettaisiin osallistuvien talletussuojajärjestelmien likviditeettitarve sekä korvaustilanteesta tai kriisinratkaisun rahoittamisesta aiheutuneet tappiot täysimääräisinä. Likviditeettitarve ja tappio (vahinko) määräytyisivät samoin kuin rinnakkaisvakuutusvaiheessa (41 h artikla).
2.6
Osallistuvilta talletussuojajärjestelmiltä edellytettävä rahoituspolku
Talletussuojadirektiivissä on säädetty siirtymäajasta, jonka puitteissa kansallisten talletussuojajärjestelmien on saavutettava tavoitetaso, joka vastaa 0,8 prosenttia korvattavien talletusten kokonaismäärästä. Asetuksessa säädettäisiin rahoituspolusta, jota osallistuvien talletussuojajärjestelmien olisi noudatettava, jotta ne voivat olla yhteisen talletussuojarahaston tarjoaman vakuutussuojan piirissä eri vaiheissa. Komissio voisi kriisinratkaisuneuvostoa kuultuaan myöntää tilapäisen poikkeuksen rahoituspolun noudattamisesta jäsenvaltion suhdannevaiheeseen, kannatusmaksujen myötäsyklisyyden vaikutukseen tai kansallisen tason korvaustilanteeseen liittyen (41 j artikla).
Rahoituspolun mukainen tavoitetaso tulisi saavuttaa vuosittain 3 heinäkuuta mennessä:
– 2017 mennessä: 0,14 prosenttia;
– 2018 mennessä: 0,21 prosenttia;
– 2019 mennessä: 0,28 prosenttia;
– 2020 mennessä: 0,28 prosenttia;
– 2021 mennessä: 0,26 prosenttia
– 2022 mennessä: 0,20 prosenttia;
– 2023 mennessä: 0,11 prosenttia;
– 2024 mennessä: 0 prosenttia.
2.7
Menettely korvaus- ja kriisinratkaisutilanteissa ja päätöksentekoa koskevat säännökset
Asetuksessa säädettäisiin yhteisen talletussuojajärjestelmän toiminnassa noudatettavista menettelyistä korvaus- ja kriisinratkaisutilanteissa. Osallistuvilla talletussuojajärjestelmillä olisi velvollisuus ilmoittaa ennakoivasti kriisinratkaisuneuvostolle tiedossaan olevista olosuhteista, jotka saattavat johtaa korvaus- tai kriisinratkaisutilanteeseen (41 k artikla). Osallistuvien talletussuojajärjestelmien tulisi ilmoittaa kriisinratkaisuneuvostolle välittömästi korvaus- tai kriisinratkaisutilanteen syntymisestä (41 j artikla).
Saatuaan osallistuvan kriisinratkaisujärjestelmän ilmoituksen kriisinratkaisuneuvoston tulisi 24 tunnin kuluessa päättää johdon istunnossaan siitä, täyttyvätkö yhteisen talletussuojajärjestelmän käytön edellytykset ja määrittää, minkä verran varoja yhteisestä talletussuojarahastosta voidaan antaa osallistuvalle talletussuojajärjestelmälle. Jos korvaus- tai kriisinratkaisutilanteita on samanaikaisesti useita, eivätkä yhteisen talletussuojarahaston käytössä olevat varat riitä, varoja annetaan oikeutettujen korvausten ja käytettävissä olevien varojen suhteessa. Jos osallistuva talletussuojajärjestelmä on tyytymätön kriisinratkaisuneuvoston päätökseen, se voi vaatia sen muuttamista. Kriisinratkaisuneuvoston tulee ratkaista asia uudelleen 24 tunnin kuluessa (41 m artikla).
Yhteinen talletussuojajärjestelmä toimisi kriisinratkaisuneuvoston yhteydessä. Talletussuojaa koskevaa päätöksentekoa varten kriisinratkaisuneuvoston johdon istunnon ja täysistunnon kokoonpanoa täydennettäisiin talletussuojajärjestelmästä vastaavien viranomaisten edustajilla. Kriisinratkaisuneuvoston täysistunto toimisi kolmessa eri kokoonpanossa: yhteisessä täysistunnossa, kriisinratkaisutäysistunnossa ja talletussuojatäysistunnossa (43—49 a artiklat).
Eri kokoonpanojen toimivaltuudet talletussuojaa koskevassa päätöksenteossa olisivat vastaavat kuin kriisinratkaisun osalta. Yhteinen täysistunto käsittelisi kriisinratkaisuneuvoston yleistä toimintaa, taloutta ja hallintoa koskevat asiat. Johdon istunto valmistelisi täysistunnon ratkaisemat asiat ja tekisi talletussuojarahaston käyttöä koskevat päätökset. Talletussuojatäysistunto arvioisi yhteisen talletussuojajärjestelmän toimintaa ja antaisi johdon istunnolle erityiset ohjeet tilanteessa, jossa yhteisen talletussuojarahaston varojen käyttö 12 perättäisen kuukauden aikana ylittäisi 25 prosenttia rahaston lopullisesta tavoitetasosta. Talletussuojatäysistunto päättäisi myös lainan ottamisesta yhteiselle talletussuojarahastolle (50—56 artiklat). Kriisinratkaisutäysistunnon tehtävät säilyisivät ennallaan. Päätökset tehtäisiin yksinkertaisella enemmistöllä ja kullakin täysistunnon jäsenellä olisi yksi ääni. Erityisten ohjeiden antamisesta, lainan ottamisesta talletussuojarahastolle ja osallistuvan talletussuojajärjestelmän sulkemisesta yhteisen talletussuojajärjestelmän ulkopuolelle päätettäisiin määräenemmistöllä (52 artikla).
2.8
Yhteinen talletussuojarahasto
Asetuksella perustettaisiin yhteinen talletussuojarahasto, joka toimisi yhteisen kriisinratkaisurahaston tavoin kriisinratkaisuneuvoston yhteydessä ja sen hallinnoimana, erillään unionin talousarvioista. Asetuksessa säädettäisiin erikseen siitä, että yhteiseen talletussuojarahastoon liittyvät toimet eivät saa aiheuttaa vaikutuksia unionin tai jäsenvaltioiden valtiontaloudelliseen (fiskaaliseen) vastuuseen (74 a artikla).
Yhteinen talletussuojarahasto koostuisi luottolaitoksilta kerätyistä kannatusmaksuista. Osallistuvat talletussuojajärjestelmät laskuttaisivat kannatusmaksut suoraan luottolaitoksilta kriisinratkaisuneuvoston puolesta ja luottolaitokset maksaisivat kannatusmaksut suoraan yhteiseen rahastoon (74 a ja 74 c artikla). Järjestely poikkeaisi yhteisen kriisinratkaisumekanismin osalta säädetystä menettelystä, jossa kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset keräävät asetuksen perusteella määräytyvät vakausmaksut luottolaitoksilta ja siirtävät ne erillisen valtiosopimuksen nojalla yhteiseen kriisinratkaisurahastoon, joka muodostuu asteittain yhdistettävistä kansallisista rahasto-osuuksista.
Yhteisen talletussuojarahaston varat sijoitettaisiin kriisinratkaisurahastoa vastaavien periaatteiden mukaisesti. Komissiolle annettaisiin säädösvalta määrätä talletussuojarahaston hallintoa koskevista säännöistä ja sen sijoitusstrategiaa koskevista yleisistä periaatteista ja perusteista (75 artikla).
2.9
Talletussuojarahaston tavoitetasot
Yhteisen talletussuojarahaston tavoitetaso jälleenvakuutusvaiheen päättyessä olisi 20 prosenttia 4/9:sta talletussuojadirektiivin mukaisesta osallistuvien talletussuojajärjestelmien yhteenlasketusta lopullisesta tavoitetasosta. Talletussuojadirektiivin mukainen lopullinen tavoitetaso on 0,8 prosenttia korvattavien talletusten kokonaismäärästä. Rinnakkaisvakuutusvaiheen päättyessä yhteisen talletussuojarahaston tavoitetaso on talletussuojadirektiivin mukainen, osallistuvien talletussuojajärjestelmien yhteenlaskettu tavoitetaso (74 b artikla).
Luottolaitoksilta kerättävät kannatusmaksut jaksotettaisiin ajallisesti mahdollisimman tasaisesti tavoitetasojen saavuttamiseksi. Jos talletussuojarahaston varat vähenevät alle kahteen kolmasosaan tavoitetasosta olisi kannatusmaksut määrättävä siten, että tavoitetaso saavutetaan kuudessa vuodessa. Komissiolle siirrettäisiin säädösvalta määrätä perusteista kannatusmaksujen jaksottamiseksi ja näissä erityistapauksissa asetettavista maksuista tavoitetason saavuttamiseksi (74 b artikla).
2.10
Ennakolliset kannatusmaksut
Kriisinratkaisuneuvosto päättäisi vuosittain kannatusmaksujen kokonaismäärästä, jota osallistuvien talletussuojajärjestelmien olisi vaadittava luottolaitoksilta. Jälleenvakuutusvaiheessa kansalliset talletussuojaviranomaiset laskisivat riskiperusteisesti yksittäisten luottolaitosten kannatusmaksun määrät. Rinnakkaisvakuutusvaiheessa kriisinratkaisuneuvosto laskisi suoraan yksittäisten luottolaitosten maksettavaksi tulevien kannatusmaksujen määrät. Komissiolle siirrettäisiin laskennassa huomioitavia riskiperusteita koskeva säädösvalta (74 c artikla).
2.11
Ylimääräiset jälkikäteen kerättävät kannatusmaksut
Jos yhteisen talletussuojarahaston varat eivät jälleenvakuutusvaiheen jälkeen riittäisi korvaustilanteessa tarvittavien määrien suorittamiseen, kerättäisiin luottolaitoksilta jälkikäteen ylimääräistä kannatusmaksua. Kriisinratkaisuneuvosto laskisi suoraan luottolaitosten maksettavaksi tulevien kannatusmaksujen määrät. Kriisinratkaisuneuvosto voisi eräissä tapauksissa myöntää lykkäystä kannatusmaksujen maksamiseen. Komissiolle siirrettäisiin lykkäysten myöntämistä koskevien periaatteiden täsmentämistä koskeva säädösvalta (74 d artikla).
2.12
Yhteisen talletussuojarahaston lainanotto ja lainananto
Yhteisellä talletussuojarahastolla olisi toimivalta sopia lainan ottamisesta tai antamisesta pankkiunionin ulkopuolisten jäsenvaltioiden talletussuojajärjestelmien kanssa (74 f artikla). Lisäksi yhteisellä talletussuojarahastolla olisi toimivalta ottaa lainaa myös muista, vaihtoehtoisista rahoituslähteistä (74 g artikla). Vaihtoehtoisia rahoituslähteitä koskevat säännökset vastaavat yhteisen kriisinratkaisurahaston lainanottoa koskevia säännöksiä. Näiden säännösten perusteella ECOFIN-neuvostossa on sovittu yhteiselle kriisinratkaisurahastolle myönnettävistä jäsenvaltioiden kansallisista lainalimiiteistä. Myös yhteisen kriisinratkaisurahaston julkista varautumisjärjestelyä koskevat ehdotukset perustuvat näihin säännöksiin.
4
Oikeusperusta
Komission ehdotuksen oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 114 artikla, jonka mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tavallista lainsäädäntöjärjestystä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi. Ehdotuksella muutettaisiin yhteisestä kriisinratkaisumekanismista annettua asetusta ja sen oikeusperusta on sama kuin tässä asetuksessa.
Ehdotus on osa suunnitelmaa talous- ja rahaliiton syventämiseksi ja siihen liittyy vastaavia oikeudellisesti merkittäviä kysymyksiä, joita käsiteltiin yhteisen kriisinratkaisumekanismin perustamisen yhteydessä. Nämä kysymykset liittyivät erityisesti asetuksen tarkoittamaan toimivaltuuksien siirtoon kansallisilta viranomaisilta EU-tasolle, asetuksen tosiasiallisesta luonteesta yhtäältä suhteessa oikeusperustan edellyttämään yhteismarkkinoiden toteuttamiseen ja toisaalta talous- ja rahaliiton toimintaan sekä sen myötä jäsenvaltioiden budjettisuvereniteettiin ja siten myös eduskunnan asemaan.
Eduskunnan perustuslakivaliokunta on yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevan asetuksen säätämisen yhteydessä todennut, että EU-lainsäädäntöehdotuksen oikeusperustan riittävyyden arviointi on EU-oikeudellinen kysymys, joka kuuluu viime kädessä unionin tuomioistuimen toimivaltaan. Samalla perustuslakivaliokunta totesi, että merkittävällekään kansallisen viranomaistoimivallan siirtämiselle EU-tasolle ei ole valtiosääntöoikeudellista estettä, jos tälle on asianmukainen ja hyväksyttävä oikeusperusta perussopimuksissa (PeVL 28/2013 vp — U 58/2013 vp, s. 5)
Kysymystä SEUT 114 artiklan asianmukaisuudesta ja riittävyydestä erityisesti pankeilta kerättävien maksujen suhteen ei ratkaistu tyhjentävästi yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevan asetuksen säätämisen yhteydessä. Asetuksen säätämiseen johtaneissa neuvotteluissa päädyttiin osin oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä ratkaisuun, jossa luottolaitoksilta perittävät vakausmaksut peritään kansallisesti ja jäsenvaltiot sitoutuivat niiden siirtämiseen yhteiseen kriisinratkaisurahastoon erillisellä valtiosopimuksella. On oletettavaa, että esityksen oikeusperustan riittävyyteen liittyvät kysymykset nousevat esille ehdotuksen EU-käsittelyssä.
Ehdotuksen osalta keskeisin valtiosääntöoikeudellinen kysymys liittyy jäsenvaltioiden budjettisuvereniteetin turvaamiseen. Kuten kriisinratkaisun osalta, asetusehdotukseen sisältyy säännökset siitä, että yhteisen talletussuojajärjestelmän toiminnasta ei saa aiheutua vaikutuksia, jotka johtavat jäsenvaltioiden fiskaaliseen vastuuseen, mitä myös eduskunnan perustuslakivaliokunta on edellyttänyt (PeVL 28/2013 vp — U 58/2013 vp, s. 4—5).
Ehdotettuja säännöksiä voidaan pitää jäsenvaltioiden budjettisuvereniteetin osalta sinänsä muodollisesti riittävinä ja tehokkaina. Ottaen huomioon talletussuojarahaston suhteellisen alhainen ennakkorahastointitaso, varsinkin jälleenvakuutus- ja rinnakkaisvakuutusvaiheissa, voi ehdotuksen hyväksyminen lisätä tosiasiallista painetta sille, että jäsenvaltioiden tulisi tarjota yhteiselle talletussuojarahastolle täydentävää julkista rahoitusta. Tämä vastaa yhteisen kriisinratkaisurahaston osalta jo toteutunutta kehitystä ja kytkeytyy komission 24 marraskuuta 2015 antamassa tiedonannossa esitettyyn tavoitteeseen luoda kriisinratkaisurahastolle ripeästi yhteinen varautumisjärjestely. Komissio on esittänyt, että EVM:n tulisi toimia tässä roolissa. Jatkovalmistelussa on kiinnitettävä huomiota perustuslakivaliokunnan edellyttämään Suomelle aiheutuvien taloudellisten riskien ja EVM-sopimukseen liittyvien oikeudellisten kysymysten huolelliseen arviointiin (PeVL 28/2013 vp — U 58/2013 vp, s. 4—5).
5
Toissijaisuusperiaate ja suhteellisuusperiaate
5.1
Toissijaisuusperiaatteen toteutuminen
Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti (Euroopan unionista tehdyn SEU-sopimuksen 5 artiklan 3 kohta) toimia on toteutettava EU:n tasolla vain, jos jäsenvaltiot eivät voi yksin saavuttaa suunniteltuja tavoitteita riittävällä tavalla, vaan ne voidaan ehdotetun toiminnan laajuuden ja vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin EU:n tasolla.
Tällä hetkellä talletussuojajärjestelmät ovat kansallisia. Komission näkemyksen mukaan ne ovat siksi alttiita mittaville paikallisille häiriöille ja pankkien ja valtion välillä säilyy myös vahva yhteys. Tilanne heikentää talletussuojan yhdenmukaisuutta ja voi heikentää tallettajien luottamusta. Lisäksi huomattavat erot kansallisella tasolla toteutetussa talletussuojassa, johon vaikuttavat kansalliset erityispiirteet ja rahoitusmahdollisuudet, voivat vaarantaa sisämarkkinoiden vakauden ja yhtenäisyyden
Komissio katsoo, että ainoastaan Euroopan tason toimilla voidaan varmistaa asianmukainen talletussuoja kaikkialla sisämarkkinoilla ja heikentää kansallisen talletussuojajärjestelmän ja kyseisen valtion rahoitusaseman välistä yhteyttä. Komission arvion mukaan ehdotus on tämän vuoksi toissijaisuusperiaatteen mukainen.
Komission esittämää arviota toissijaisuusperiaatteen toteutumisesta voidaan pitää jossain määrin ristiriitaisena suhteessa esityksen oikeusperustan mukaiseen tarkoitukseen. Komissio perustelee ehdotuksen toissijaisuusperiaatteen mukaisuutta talletussuojan rahoitukseen liittyvillä seikoilla eikä niinkään sisämarkkinoiden toteuttamiseen liittyvillä harmonisointitoimenpiteillä. Ehdotusta sinänsä voidaan pitää toissijaisuusperiaatteen mukaisena. Ottaen huomioon pankkitoiminnan rajat ylittävä luonne ja kytkeytyneisyys erityisesti pankkiunioniin osallistuvissa jäsenvaltioissa voidaan perustellusti arvioida, ettei kansallisilla sääntelytoimenpiteillä olisi saavutettavissa talletussuojajärjestelmien yhdenmukaistamista. Näitä seikkoja olisi tarpeen täsmentää ehdotuksen jatkovalmistellussa.
5.2
Suhteellisuusperiaatteen toteutuminen
Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti (Euroopan unionista tehdyn SEU-sopimuksen 5 artiklan 4 kohta) unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden toteuttamiseksi.
Pankkiunionissa pankkien valvonta ja kriisinratkaisu toteutetaan samalla viranomaistasolla. Jännitteitä voi syntyä, jos Euroopan kriisinratkaisuviranomaisen on päätettävä pankin asettamisesta selvitystilaan tai sen kriisin ratkaisemisesta eikä se voi varmistaa, että talletukset on suojattu tässä prosessissa. Tämä aiheuttaa rahoitusvakauteen kohdistuvia riskejä. Viimeaikainen kriisi on tuonut esiin tarpeen toteuttaa nopeasti ja määrätietoisesti toimia, joita tuetaan Euroopan tason rahoitusjärjestelyin. Eurooppalaisella talletussuojajärjestelmällä voitaisiin varmistaa, että talletusten suojaamiseen sovelletaan kaikissa osallistuvissa jäsenvaltioissa samoja sääntöjä samalla tavalla. Riittävällä tukirahoituksella lievennettäisiin yksittäisten pankkien ongelmia siten, etteivät ongelmat muunnu luottamuksen puutteeksi koko pankkijärjestelmää kohtaan kyseisessä jäsenvaltiossa tai muissa jäsenvaltioissa, joiden markkinat mieltävät altistuvansa samanlaisille riskeille. Komission näkemyksen mukaan esitys on tämän vuoksi suhteellisuusperiaatteen mukainen.
Ehdotusta voidaan pitää suhteellisuusperiaatteen mukaisena. Yhteisellä talletussuojajärjestelmällä voidaan arvioida olevan keskeinen rahoitusmarkkinoiden vakautta ja yhteismarkkinoita ylläpitävä merkitys, jonka suhteen esitetyt toimet ovat oikeasuhtaisia.
10
Valtioneuvoston kanta
Suomi tukee vahvaa sijoittajanvastuuseen perustuvaa pankkiunionia ja sen kehittämistä. Ehdotusta eurooppalaisen talletussuojajärjestelmän perustamisesta tulee tarkastella osana muita toimenpiteiden kokonaisuutta, joilla pankkiunionin tehokkuutta lisätään ja vähennetään pankkisektorin toiminnasta julkiselle taloudelle aiheutuvia riskejä. Suomi tukee järjestelmää, jolla pankkien ja valtioiden välinen riippuvuus katkaistaan.
Suomi katsoo, että oikeissa olosuhteissa eurooppalaisen talletussuojajärjestelmän perustaminen voisi olla Suomen edun mukaista. Suomen pankkijärjestelmä on voimakkaasti keskittynyt, eikä se siksi tarjoa mahdollisuutta pankkitoiminnan riskien tehokkaaseen hajauttamiseen pankkitoimialan kesken. Erot eri maiden pankkisektorien sääntelyssä ja riskeissä ovat kuitenkin yhä niin suuret, että yhteisen talletussuojan hyödyt ja kustannukset jakautuisivat epätasaisesti. Yhteiseen talletussuojajärjestelmään siirtyminen ei siksi nykyiseltä pohjalta ole perusteltua.
Yhteisen talletussuojajärjestelmän luominen voi tulla kyseeseen vasta, kun siihen voidaan siirtyä tasavertaiselta pohjalta. Tämä edellyttäisi vähintään, että pankkisääntelyn ja –valvonnan käytännöt yhtenäistetään ja eri maiden pankkisektorien riskejä vähennetään. On myös huolehdittava siitä, että eroavuudet talletussuojan rahastointiasteissa eivät aseta jäsenvaltioita eriarvoiseen asemaan. Tarvittaessa yhdenvertaisuuden edellyttämä rahastoinnin taso tulee turvata kotivaltion toimin.
Suomi katsoo, että yhteiseen talletussuojaan siirtymisen aikataulun tulee olla ehdollinen yllä kuvattujen riskiä vähentävien toimien toteutumiselle. Näin ollen Suomi suhtautuu varauksellisesti komission esityksen mukaiseen aikatauluun, jonka mukaan yhteinen talletussuojajärjestelmän ensimmäinen vaihe aloittaisi toimintansa jo vuoden 2017 aikana.
Suomi katsoo, että komission esitykseen sisältyy useita kysymyksiä, joita tulee täsmentää jatkokäsittelyssä. Yhteisen talletussuojajärjestelmän toimivuus edellyttää, että talletussuojaa koskeva kansallinen lainsäädäntö, erityisesti korvattavien talletusten määritelmien osalta, on riittävän yhdenmukainen kaikissa osallistuvissa jäsenvaltioissa. Ehdotuksen jatkovalmistelussa tulee varmistaa, että yhteisen talletussuojarahaston varoja voidaan käyttää vain korvausten maksamiseen tallettajille ja kriisinratkaisuasetuksen mukaisiin kriisinratkaisutoimiin. Pankkien maksukyvyttömyystilanteiden laaja-alaista tarkastelua on syytä jatkaa ja selvittää, millä toimenpiteillä varmistetaan pankkeihin sovellettavan maksukyvyttömyyslainsäädännön toimivuus yhteisessä talletussuojärjestelmässä.