3.1  Förslagets tillämpningsområde

Den föreslagna förordningen ska tillämpas på den sektor som inte omfattas utsläppshandel inom ramen av unionens klimat- och energipolitik, den så kallade ansvarsfördelningssektorn, som omfattar utsläpp från bland annat byggnader, jordbruk, avfallshantering och transporter. Den föreslagna förordningen gäller inte i sig utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF). De regleras genom den gällande LULUCF-förordningen (EU) 841/2018. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och om ändring av förordning (EU) nr 525/2013 och beslut nr 529/2013/EU. Kommissionen har också lagt fram ett förslag till förordning ((COM)2021 554 final) om ändring av förordningen om LULUCF-sektorn, som en del av 55 %-lagstiftningspaketet.  

Kommissionens förslag till förordning om ansvarsfördelning har också en beröringspunkt till förslaget till förordning om utsläppshandelsdirektivet. Kommissionens förslag till ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen samt om ändring av beslut (EU) 2015/1814 om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och förordning (EU) 2015/757, samt kommissionens förslag av den 14 juli 2021 till beslut om ändring av beslut (EU) 2015/1814 om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem. Kommissionen föreslår att utsläppshandeln utvidgas till vägtransporter och uppvärmning av byggnader, men så att dessa sektorer fortfarande ska höra till ansvarsfördelningssektorn. Därtill föreslår kommissionen att den föreslagna förordningens tillämpningsområde ändras så att hänsyn tas till en utvidgning av utsläppshandeln till sjötransporter. 

3.2  Medlemsstatsspecifika utsläppsmål

För varje medlemsstat innehåller förslaget en reviderad, kvantitativ och i procent uttryckt skyldighet att minska utsläppen i ansvarsfördelningssektorn jämfört med 2005 års nivåer senast 2030. De nya skyldigheterna ska börja gälla 2023. De årliga utsläppstilldelningarna som koldioxidekvivalenter för varje år under perioden 2021–2030 ska fastställas senare genom en separat genomförandeakt. I den gällande förordningen ingår en motsvarande klausul under vilken kommissionen har utfärdat ett genomförandebeslut om utsläppstilldelningen. Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2020/2126 av den 16 december 2020 om fastställande av medlemsstaternas årliga utsläppstilldelningar för perioden 2021–2030 i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842. De gällande utsläppstilldelningarna för 2021 och 2022 ska inte påverkas. I likhet med den gällande förordningen ska medlemsstaterna åläggas att iaktta både den årliga utsläppstilldelningen och den linjära utsläppsbanan. 

I den gällande förordningen varierar medlemsstaternas minskningar av utsläppen mellan noll och 40 procent. Enligt kommissionens förslag ska de skärpta utsläppsåtagandena variera mellan 10 procent och 50 procent. Spannet för utsläppsmålen mellan medlemsstaterna ska med andra ord vara lika brett som i den gällande förordningen. Enligt kommissionens förslag ska ingen medlemsstats åtagande minska.  

Medlemsstaternas utsläppsminskningsskyldigheter ska enligt kommissionens förslag fastställas på liknande sätt som i den gällande ansvarsfördelningsförordningen. De nationella minskningsskyldigheterna tilldelas primärt som proportionella andelar utifrån bruttonationalprodukten per capita (BNP per capita). Kostnadseffektivitetsaspekterna har i tillämpliga fall beaktats för de länder med BNP/capita över EU-genomsnittet. Sådana länder är enligt kommissionens konsekvensbedömning Nederländerna, Belgien, Danmark, Tyskland, Frankrike, Irland, Luxemburg, Sverige, Österrike och Finland.  

I kommissionens konsekvensbedömning har de ovan nämnda medlemsstaterna delats in i fyra grupper enligt differensen mellan utsläppsminskningsskyldigheten enligt BNP/capita och den kostnadseffektiva förmågan att minska utsläppen enligt kommissionens bedömning. Enligt förslaget kan en medlemsstat dock åläggas en minskningsskyldighet på högst 50 procent.  

Grupp ett, som består av Frankrike, Luxemburg och Sverige, uppvisar en liten differens i beräkningsscenariot (mindre än fem procent). Enligt kommissionens förslag ska åtagandet för dessa tre medlemsstater höjas med ytterligare 0,5 procent jämfört med utsläppsminskningsskyldigheten enligt BNP/capita. Grupp två (Tyskland, Belgien, Nederländerna och Finland) består av länder där differensen är större, men ändå mindre 10 procent. På dessa länders utsläppstilldelning tillämpas BNP/capita. Det innebär att justeringen för kostnadseffektivitet inte påverkar Finlands utsläppsminskningsskyldighet. Grupp tre består av Österrike och Danmark, där differensen är omkring 15 procent. Dessa medlemsstaters utsläppsminskningsskyldighet sänks med 3 procent. Grupp fyra utgörs av Irland, vars differens är över 20 procent och vars utsläppsminskningsskyldighet minskar till 9 procent. För ingen medlemsstat ska utsläppsmålet höjas med mer än 12 procent. I genomsnitt höjs minskningsskyldigheten med cirka 11 procentenheter. Till exempel för Finland är höjningen från nuvarande 39 procent till 50 procent.  

Tabell 1. Medlemsstaternas utsläppsminskningsskyldigheter  

3.3  Ändringar i flexibiliteten enligt kommissionens förslag

Den gällande förordningen innehåller bestämmelser om flexibiliteter samt om reglerna för dessa. Sådana är bland annat så kallade tidsbestämda flexibiliteter som ger möjlighet att balansera variationer i utsläppsvolymerna från ett år till följande genom att spara, överlåta och låna av utsläppstilldelningen. Dessutom får en medlemsstat överföra en del sin av utsläppstilldelning till andra medlemsstater. En del medlemsländer kan också använda sig av engångsflexibilitet inom utsläppshandeln samt av flexibiliteten från LULUCF. Flexibiliteterna ska framför allt hjälpa medlemsstaterna att fullgöra sina skyldigheter på ett kostnadseffektivt sätt.  

Möjligheten till engångsöverföring av utsläppsrätter från utsläppshandelssektorn till ansvarsfördelningssektorn lämnas oförändrad. Enligt kommissionen vill man på så sätt svara på farhågorna gällande kostnadseffektivitet hos de medlemsstater som ålagts de största utsläppsmålen. Enligt den gällande förordningen är dessa länder Luxemburg, Sverige, Danmark, Finland, Nederländerna, Österrike, Belgien, Irland och Malta. Kommissionen föreslår att endast Malta ska ges en högre engångsflexibilitet på sju procent. Luxemburg och Irland ska få överföra högst fyra procent och de övriga länderna en volym som är högst två procent av ansvarsfördelningssektorns utsläpp 2005 för att täcka ansvarsfördelningssektorns utsläppsminskningsskyldighet. Finland hör till gruppen som får överföra två procent.  

Enligt den gällande förordningen kan medlemsstaterna använda den i förordningen fastställda mängden sänkkrediter för sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, den så kallade LULUCF-sektorn, för att täcka en del av ansvarsfördelningssektorns utsläppsminskningsskyldighet. Samtliga medlemsstater ska ha möjlighet att använda sig av flexibiliteten från LULUCF, men för varje medlemsstat fastställs i ansvarsfördelningsförordningen en maximigräns för användningen av sänkkrediten. Enligt kommissionen beräknas värdena för medlemsstaterna enligt hur stor del av ansvarsfördelningssektorns utsläpp härrör från jordbruket. 

I den gällande förordningen omfattar flexibiliteten från LULUCF inte markkategorin brukad skogsmark. Kommissionen föreslår att förordningens tillämpningsområde ska utvidgas till alla markkategorier. För att det i europeiska klimatlagen fastställda målet om minskning av utsläppen med minst 55 procent senast 2030 ska kunna nås, ska andelen för uttaget från LULUCF-sektorn begränsas till 225 Mt koldioxidekvivalenter. Kommissionen föreslår också att LULUCF-flexibiliteten ska begränsas till två femårsperioden, och för att en medlemsstat ska få använda sig av flexibiliteten för ansvarsfördelningssektorns skyldigheter måste den skyldighet som fastställts för LULUCF-sektorn överskridas.  

Kommissionen föreslår en ny flexibilitet i form av en frivillig tilläggsreserv (additional reserve) på unionsnivå, genom vilken ett eventuellt överskott från markanvändningssektorn kan användas på unionsnivå för ansvarsfördelningssektorns mål förutsatt att vissa kriterier uppfylls. Det är frivilligt för medlemsstaterna att delta i mekanismen. En medlemsstat som vill ta del av flexibiliteten måste dock överlåta överskottet från sin LULUCF-sektor till reserven.  

5.1  Allmänt om propositionens konsekvenser

Kommissionen antog ett meddelande om genomförandet av EU:s klimatmål 2030, som en del av 55 %-lagstiftningspaketet. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén: 55 %-paketet (”Fit for 55”): nå EU:s klimatmål 2030 för klimatneutralitet. (COM(2021) 550 final). Meddelandet kommer att behandlas i en separat E-skrivelse. I meddelandet betonar kommissionen att genomförandet av klimatmålet på en utsläppsminskning på minst 55 procent senast 2030 också åstadkommer en genomgripande förändring som behövs i ekonomi, samhälle och näringsliv och som skapar många möjligheter. I meddelandet poängteras också att den ekonomiska tillväxten är frikopplad från utsläppsutvecklingen, så att EU:s utsläpp har minskat med 24 procent sedan 1990 samtidigt som BNP har växt med över 62 procent. Under samma tidsspann har Finlands utsläpp minskat med 25,5 procent och BNP har växt med 63,4 procent. Enligt kommissionens bedömning omfattas cirka 2/3 av EU:s utsläpp av systemen för utsläppshandel och en tredjedel av dessa hänförs till den nya utsläppshandeln som omfattar vägtransporter och byggnader. 

Kommissionen har bedömt konsekvenser genom scenarier som ska ge en utsläppsminskning på minst 55 procent senast 2030. Kommissionen utgår i sina analyser från tre scenarier (MIX, MIX-CP och REG), av vilka MIX utgör underlaget för konsekvensbedömningen. Scenariot bygger på antagandet att utsläppshandeln utvidgas och att målen för energieffektivitet och förnybar energi skärps. Scenarierna baserar sig på modelleringarna PRIMES, CAPRI, GAINS och GLOBIOM med vilka man kan bedöma förslagens konsekvenser för unionen och de enskilda medlemsländerna.  

Kommissionen konstaterar i konsekvensbedömningarna att tillämpningsområdet för ansvarsfördelningsförordningen tills vidare lämnas oförändrat. Enligt kommissionens bedömning är det en kostnadseffektiv lösning som en del av den nu föreslagna ramen. Åtgärderna för minskning av ansvarsfördelningssektorns utsläpp ska verkställas huvudsakligen på nationell nivå. Samtidigt finns det också på unionsnivå relativt mycket sektorspecifik lagstiftning och politisk styrning som bidrar till att målen uppnås även inom de sektor som omfattas av ansvarsfördelning (bl.a. transport, cirkulär ekonomi, F-gaser).  

Hur mycket medlemsstaterna slutligen behöver minska utsläppen i ansvarsfördelningssektorn beror i hög grad på hur flexibiliteterna för sektorn utformas i den slutliga lagstiftningen.  

5.2  Förslagets konsekvenser för lagstiftning och internationella avtal

Europaparlamentets och rådets förordning är direkt tillämplig i medlemsstaterna och införs inte separat genom nationell lagstiftning. Gällande lagstiftning står utifrån en preliminär bedömning inte strid med den föreslagna förordningen, och behov att ändra lagstiftningen uppstår därför inte. Vid den fortsatta beredningen bör dock den pågående uppdateringen av klimatlagen (609/2015) beaktas. Nationella åtgärder för utsläppsminskning i ansvarsfördelningssektorn regleras delvis genom planer som hänför sig till den gällande klimatlagen.  

Förordningsförslaget strider inte heller mot internationella avtal. Förslaget till förordning anses ha positiva konsekvenser för arbetet med att uppnå de internationella klimatmålen samt för tillgodoseende av åtaganden enligt internationella konventioner om de grundläggande och mänskliga rättigheterna. 

5.3  Konsekvenser för samhället, ekonomin och marknaden

Kommissionen föreslår inga ändringar i kontroll- och övervakningsmekanismerna enligt den gällande ansvarsfördelningsförordningen. Om en medlemsstat inte når sitt årliga utsläppsmål ens efter att den har utnyttjat de tillgängliga flexibiliteterna, ska överskottet multipliceras med 1,08 och läggas till växthusgasutsläppen för påföljande år. Det innebär att medlemsstaten följande år behöver uppnå en större utsläppsminskning. Trots att kontroll- och övervakningsmekanismen lämnas oförändrad, leder misslyckande med att uppnå målen till att trycket på medlemsstaterna att minska sina utsläpp ökar och kan medföra merkostnader för medlemsstaterna. Kommissionen räknar i konsekvensbedömningen att flexibiliteterna enligt den föreslagna förordningen utnyttjas i sin helhet för att säkerställa att utsläppsminskningsåtgärderna är kostnadseffektiva.  

Varken den gällande ansvarsfördelningsförordningen eller kommissionens förslag har någon direkt budgetpåverkan för medlemsstaterna. Eventuell indirekt budgetpåverkan uppkommer med andra ord på nationell nivå och riktas på de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsförordningen.  

Kommissionen konstaterar i sin konsekvensbedömning att förslaget på unionsnivå skulle ha endast små direkta konsekvenser på sysselsättningen. Visserligen varierar konsekvenserna mellan medlemsstaterna, och i de regioner där sysselsättningen är mycket beroende av produktionen av fossila bränslen orsakar omställningen till ett koldioxidsnålt samhälle större effekter på sysselsättningen. 

Som underlag för beredningen av den nationella klimatpolitiken pågår för tillfället utredningar om det skärpta 2030-målets konsekvenser för Finland. Som en del av utarbetandet av den nationella klimatlagen har Teknologiska forskningscentralen VTT gjort en konsekvensbedömning, som färdigställs inom kort. Utredningen fokuserar framför allt på effekterna av utsläppsminskningsmålet 2030 som ska införas i klimatlagen. De alternativ som granskas är utsläppsmålen 55 procent, 60 procent och 65 procent. I samtliga scenarier i VTT:s modell för konsekvensbedömning ställdes det lägsta utsläppsmålet in på 47 procent, som är 3 procent lägre än det i ansvarsfördelningsförordningen föreslagna målet på 50 procent för Finland. I takt med att målet för de totala utsläppen skärps i modellen, riktas de kostnadsoptimala ytterligare utsläppsminskningarna till utsläppshandelssektorn som har högre marginalkostnader för utsläppsminskning än utsläppshandelssektorn. Med andra ord visar modellen att för att det ska vara möjligt att uppnå det i ansvarsfördelningsförordningen föreslagna målet på 50 procent måste flexibiliteten utnyttjas fullt ut inom utsläppshandelssektorn.  

Enligt preliminära resultat av VTT:s klimatlagsutredning innebär redan en skyldighet att minska utsläppen med 47 procent att det behövs betydande utsläppsminskningsåtgärder på de centrala delområdena inom sektorn. Jämfört med VTT:s utredning innebär kommissionens förslag att ansvarsfördelningssektorns utsläpp ska minskas med 50 procent att det krävs mer utsläppsminskningsåtgärder även i det fall att Finland utnyttjar den i ansvarsfördelningsförordningen föreskrivna möjligheten till engångsöverföring av 2 procent av utsläppsrätterna från utsläppshandeln till ansvarsfördelningssektorn (engångsflexibilitet), vilket för Finlands del är lika med 0,7 miljoner utsläppsrätter. Fullgörande av utsläppsminskningsskyldigheten kräver utöver engångsflexibiliteten även utnyttjande av andra flexibilitetsmekanismer eller ytterligare åtgärder. Till exempel om utsläppspriset ligger på 55 euro per ton blir priset på utnyttjande av hela engångsflexibiliteten cirka 38,5 miljoner euro per år.  

För närvarande saknas noggrannare beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna för ansvarsfördelningssektorn av utsläppsmålet 50 procent. Statsrådets kansli finansierar projektet Kolneutralt Finland 2035 – effekter av klimat- och energipolitiska åtgärder, i vilket man tar fram beräkningsanalyser av nya klimat- och energipolitiska åtgärders konsekvenser som stöd för utarbetandet av den nationella klimat- och energistrategin och den medellånga klimatpolitiska planen. Analyserna bygger på jämförelser mellan basscenariot (WEM) och politikscenariot (WAM). WAM-scenariot utgår från målen för den totala utsläppsminskningen enligt förslaget till klimatlag och i fråga om ansvarsfördelningssektorn från kommissionens förslag om 50 procent. 

Projektet Kolneutralt Finland 2035 avslutas hösten 2021 och tillhandahåller information om hur en utsläppsutveckling som överensstämmer med målen påverkar energisystemet, samhällsekonomin och sysselsättningen, användningen av naturresurserna, den biologiska mångfalden, den byggda miljön och människors hälsa. Vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna beaktas undantagsförhållandena till följd av coronapandemin 2020–2021. 

5.4  Miljökonsekvenser

5.5  Administrativa konsekvenser

Kommissionen konstaterar i konsekvensbedömningarna att tillämpningsområdet för ansvarsfördelningsförordningen lämnas oförändrat. Därmed är också rapporteringsskyldigheterna enligt ansvarsfördelningsförordningen oförändrade. Som helhet påverkas inte den administrativa börda som hänför sig till förordningen, men det är möjligt att indirekta administrativa konsekvenser uppstår när åtgärder för utsläppsminskning i ansvarsfördelningssektorn genomförs. I Finland ska dessa åtgärder genomföras i vilket fall som helst, bland annat för att uppnå det nationella klimatneutralitetsmålet.