MUISTIOYMPÄRISTÖMINISTERIÖ3.9.2021EU/2021/0823EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEN 2018/842/EU SITOVISTA KASVIHUONEKAASUPÄÄSTÖJEN VÄHENNYKSISTÄ JÄSENVALTIOISSA VUOSINA 2021—2030 JA PARIISIN SOPIMUKSEN SITOUMUSTEN TÄYTTÄMISEKSI (TAAKANJAKOASETUS) MUUTTAMISESTA
1
Tausta
Komissio antoi 14 päivänä heinäkuuta 2021 niin kutsutun 55-valmiuspaketin, joka koostuu 12 lainsäädäntöehdotuksesta, joista 11 annettiin 14 heinäkuuta 2021. Komission valmiuspaketin päämääränä on saavuttaa eurooppalaisen ilmastolain Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/1119, annettu 30 päivänä kesäkuuta 2021,puitteiden vahvistamisesta ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi sekä asetusten (EY) N:o 401/2009 ja (EU) 2018/1999 muuttamisesta (eurooppalainen ilmastolaki). (2021/1119/EU) velvoite vähentää EU:n kasvihuonekaasupäästöjä vähintään 55 % vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä ja saavuttaa vuoteen 2050 mennessä ilmastoneutraalius EU:n tasolla.
Yksi 55-valmiuspaketin lainsäädäntöehdotuksista on komission ehdotus EU:n taakanjakoasetuksen (2018/842/EU) muuttamisesta (KOM/2021/555 lopullinen). Asetusta sovelletaan niihin päästöihin, jotka eivät kuulu EU:n päästökauppadirektiivissä (2003/87/EY) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY, annettu 13 päivänä lokakuuta 2003, kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta unionissa ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta. säädetyn päästökauppajärjestelmän tai maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloussektoria (2018/841/EU, myöhemmin LULUCF) koskevan asetuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/841, annettu 30 päivänä toukokuuta 2018, maankäytöstä, maankäytön muutoksesta ja metsätaloudesta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen ja poistumien sisällyttämisestä vuoteen 2030 ulottuviin ilmasto- ja energiapolitiikan puitteisiin sekä asetuksen (EU) N:o 525/2013 ja päätöksen N:o 529/2013/EU muuttamisesta. soveltamisalaan. Näitä sektoreita ovat muun muassa liikenne- ja maataloussektori ja rakentaminen. Yhteensä EU:n taakanjakosektori vastaa 60 % EU:n kaikista kasvihuonekaasupäästöistä.
Voimassa oleva taakanjakoasetus sisältää jäsenmaille määritetyt määrälliset, prosentteina ilmaistut ja sitovat päästövähennysvelvoitteet vuosille 2021–2030. Kansalliset päästövähennysvelvoitteet määritellään pääosin suhteellisesti perustuen asukasta kohden laskettuun bruttokansantuotekriteeriin (BKT/asukas -kriteeri). Lisäksi asetus sisältää muun muassa säännöt vuotuisten päästökiintiöiden määrittämiseksi ja säännöt jäsenvaltioiden käytettävissä olevista erilaisista joustokeinoista.
Voimassa olevan asetuksen tarkoituksena on varmistaa, että EU saavuttaa tavoitteensa vähentää taakanjakoon kuuluvilla aloilla kasvihuonekaasupäästöjä vuoteen 2030 mennessä 30 % verrattuna vuoden 2005 tasoihin. Komissio on arvioinut, että voimassa olevien jäsenmaiden päästövähennystoimet johtavat EU:n tasolla 32 % päästövähennykseen vuoden 2005 päästöjen tasosta. Commission staff working document impact assessment report accompanying the document regulation of the European parliament and of the council amending Regulation (EU) 2018/842 on binding annual greenhouse gas emission reductions by Member States from 2021 to 2030 contributing to climate action to meet commitments under the Paris Agreement, SWD(2021) 611 final, s. 22. Tavoite ei näin ollen vastaa vuonna 2021 hyväksytyn eurooppalaisen ilmastolain tavoitetta vähentää kasvihuonekaasuja EU:n tasolla vähintään 55 % vuoteen 2030 mennessä. Tämän vuoksi komissio on antanut ehdotuksen taakanjakoasetuksen uudistamisesta siten, että taakanjakoasetus on linjassa vuodelle 2030 sovitun vähintään 55 %:n päästövähennystavoitteen saavuttamisen kanssa ja edistäisi vuoden 2050 hiilineutraalisuustavoitteen saavuttamista.
Komissio kuuli kansalaisia ja sidosryhmiä 12.11.2020–5.2.2021 välisenä aikana taakanjakoasetuksesta yhdessä päästökauppadirektiivin ja LULUCF-asetuksen valmistelun yhteydessä.
2
Ehdotuksen tavoite
Komission vaikutustenarvioinnin mukaan voimassa oleva taakanjakoasetuksen päästövähennystavoite ei ole riittävä varmistamaan EU:n ilmastolain vähintään 55 %:n päästövähennystavoitteen saavuttamisen vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä. Siten asetusehdotuksen ensisijaisena tavoitteena on uudistaa taakanjakoasetusta siten, että vähintään 55 % päästövähennystavoite saavutetaan ja määrittää tasapainoinen ja asteittainen päästövähennyspolku ilmastoneutraalisuuden saavuttamiseksi EU:ssa vuoteen 2050 mennessä.
Tämä tarkoittaa sitä, että taakanjakosektorin päästövähennysvelvoite EU:n tasolla kiristyisi 40 %:iin vuoden 2005 tasosta vuoteen 2030 mennessä. Jäsenvaltioiden maakohtaisia sitovia päästövähennystavoitteita muutettaisiin tämän tavoitteen mukaisesti. Komission ehdotuksessa tavoitteena on, että kiristyvät tavoitteet kohdistuvat jäsenmaihin kustannustehokkaalla ja yhdenmukaisella tavalla ottaen huomioon taakanjakoasetuksen eri sektoreiden päästövähennyspotentiaali ja oikeudenmukainen siirtymä.
3
Ehdotuksen pääasiallinen sisältö
3.1
Ehdotuksen soveltamisala
Asetusehdotusta sovelletaan EU:n ilmasto- ja energiapuitteiden ns. päästökauppaan kuulumattomaan sektoriin eli taakanjakosektoriin, johon sisältyy päästöjä muun muassa rakennussektorilta, maataloudesta, jätehuollosta ja liikenteestä. Asetusehdotus ei sellaisenaan koske maankäytöstä, maankäytön muutoksesta ja metsätaloudesta (LULUCF) aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjä ja poistumia. Näistä säädetään voimassa olevassa LULUCF-asetuksessa 841/2018/EU. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/841, annettu 30 päivänä toukokuuta 2018, maankäytöstä, maankäytön muutoksesta ja metsätaloudesta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen ja poistumien sisällyttämisestä vuoteen 2030 ulottuviin ilmasto- ja energiapolitiikan puitteisiin sekä asetuksen (EU) N:o 525/2013 ja päätöksen N:o 529/2013/EU muuttamisesta. Komissio on antanut asetusehdotuksen (KOM/2021/554 lopullinen) myös LULUCF-sektoria koskevan asetuksen muuttamisesta osana EU:n 55-valmiuspakettia.
Komission taakanjakoa koskevalla asetusehdotuksella on yhtymäkohta lisäksi päästökauppadirektiiviä koskevaan asetusehdotukseen. Komission ehdotus EU:n kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmän direktiivin 2003/87/EY, unionin kasvihuonekaasupäästöjen kappajärjestelmän markkinavakausvarantopäätöksen (EU) 2015/1814 ja asetuksen (EU) 2015/757 muuttamisesta sekä Euroopan komission 14 heinäkuuta 2021 antama päätösehdotus unionin kasvihuonekaasupäästöjen kappajärjestelmän markkinavakausvarantopäätöksen (EU) 2015/1814 muuttamisesta Komissio ehdottaa päästökauppaa laajennettavaksi tieliikenteeseen ja rakennusten lämmitykseen, mutta sektorit säilytettäisiin taakanjakosektorin soveltamisalalla. Komissio ehdottaa lisäksi, että asetusehdotuksen soveltamisalaa muutetaan siten, että se ottaa huomioon päästökaupan laajennuksen meriliikenteeseen.
3.2
Jäsenvaltiokohtaiset päästövähennystavoitteet
Ehdotus sisältää kullekin jäsenvaltiolle päivitetyn, määrällisen ja prosentteina ilmaistun päästövähennysvelvoitteen taakanjakosektorille vuodelle 2030 vuoteen 2005 verrattuna. Uudet velvoitteet astuisivat voimaan vuodesta 2023 alkaen. Vuotuiset päästökiintiöt hiilidioksidiekvivalentteina kauden 2021—2030 kullekin vuodelle vahvistettaisiin erillisellä täytäntöönpanosäädöksellä myöhemmin. Voimassa olevassa asetuksessa on vastaava kirjaus, jonka nojalla on annettu täytäntöönpanopäätös kiintiöistä. Komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2020/2126, annettu 16 päivänä joulukuuta 2020, jäsenvaltioiden vuotuisten päästökiintiöiden vahvistamisesta kaudelle 2021–2030 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2018/842 mukaisesti. Vuosien 2021 ja 2022 nyt voimassa olevat päästökiintiöt eivät muuttuisi. Jäsenvaltioilla olisi voimassa olevan asetuksen kaltaisesti velvoite noudattaa sekä vuotuisia päästökiintiöitä että lineaarista päästövähennyspolkua.
Voimassa olevassa asetuksessa jäsenvaltioille asetetut velvoitteet vaihtelevat nollasta prosentista 40 %:iin. Komission esityksessä kiristettyjen päästövähennysvelvoitteiden vaihteluväli olisi 10 %:sta 50 %:iin.
Päästövähennysvelvoitteiden haarukka jäsenvaltioiden välillä säilyisi siis yhtä leveänä kuin voimassa olevassa asetuksessa. Yhdenkään jäsenvaltion velvoite ei komission esityksen mukaan pienenisi.
Jäsenvaltiokohtaisten päästövähennysvelvoitteiden määräytyminen on komission ehdotuksessa samankaltainen kuin voimassa olevassa taakanjakoasetuksessa. Kansalliset päästövähennysvelvoitteet määritellään pääsääntöisesti suhteellisesti perustuen asukasta kohden laskettuun bruttokansantuotekriteeriin (BKT/asukas -kriteeri). Kustannustehokkuutta koskevat näkökohdat on otettu huomioon soveltuvin osin niiden jäsenvaltioiden kohdalla joiden BKT/asukas – luku ylittää EU:n keskiarvon. Komission vaikutusarvioinnin mukaan näitä valtioita ovat Alankomaat, Belgia, Tanska, Saksa, Ranska, Irlanti, Luxemburg, Ruotsi, Itävalta ja Suomi.
Komission vaikutusarvioinnissa edellä mainitut jäsenvaltiot on jaettu neljään ryhmään sen mukaan kuinka suuri ero BKT/asukas- kriteerin perusteella lasketun päästövähennysvelvoitteen ja komission arvioiman kustannustehokkaan päästövähennyspotentiaalin välillä on. Korkein mahdollinen päästövähennysvelvoite, minkä jäsenvaltio voi saada on esityksen mukaan kuitenkin 50 %.
Ryhmässä yksi, johon kuuluvat Ranska, Luxemburg ja Ruotsi, ero on laskentaskenaariossa pieni (alle viisi prosenttia). Nämä kolme jäsenvaltiota saisivat komission ehdotuksen mukaan 0,5 %:n verran lisätaakkaa verrattuna BKT/asukas-kriteerillä laskettuun päästövähennysvelvoitteeseensa. Toisen ryhmän muodostaa neljä jäsenvaltiota (Saksa, Belgia, Alankomaat ja Suomi), joissa ero on tätä suurempi, mutta kuitenkin alle 10 %. Näiden jäsenvaltioiden tavoitteisiin sovellettaisiin BKT/asukaslukuun pohjautuvaa laskentaa. Suomen osalta kustannustehokkuuskorjaus ei siis vaikuta päästövähennysvelvoitteeseen. Kolmannen ryhmän muodostaisivat Itävalta ja Tanska, joissa mainittu ero asettuu 15 %:n pintaan. Tällöin jäsenvaltiot saavat helpotusta päästövähennysvelvoitteeseensa 3 %:n verran. Neljännessä ryhmässä on Irlanti, jonka ero on yli 20 %, jonka päästövähennysvelvoite kevenee 9 %:iin. Minkään jäsenvaltion tavoitetta ei ole kuitenkaan korotettu yli 12 %:ia. Keskimäärin jäsenmaiden vähennysvelvoitteet nousevat n. 11 prosenttiyksikköä. Esimerkiksi Suomen velvoite nousee nykyisestä 39 %:sta tasolle 50 %.
Taulukko 1. Jäsenvaltiokohtaiset päästövähennysvelvoitteet
Vähennysvelvoite 2018/842/EU (%)
Uusi vähennysvelvoite komission ehdotuksessa (%)
3.3
Komission ehdotuksen muutokset joustokeinoihin
Voimassa olevaan asetukseen sisältyy joustoja ja niitä koskevia sääntöjä. Näitä ovat ns. ajalliset joustot, jotka tarjoavat mahdollisuuden tasapainottaa peräkkäisten vuosien päästömäärien vaihteluita tallettamalla, siirtämällä sekä lainaamalla päästökiintiöitä. Lisäksi on mahdollista siirtää päästöyksiköitä jäsenmaiden välillä. Kertaluonteinen päästöoikeuksien siirto päästökaupasta (ns ’one-off’ jousto) sekä ns LULUCF-jousto tarjoavat myös joustomahdollisuuksia joillekin jäsenmaille. Joustojen ensisijaisena tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita saavuttamaan velvoitteensa kustannustehokkaasti.
Kertaluontoinen päästöoikeuksien siirto päästökaupasta taakanjakosektorille säilyy samana. Joustolla pyritään komission mukaan vastaamaan korkeimmat päästövähennystavoitteet saaneiden jäsenvaltioiden kustannustehokkuuteen liittyviin huoliin. Näitä maita ovat voimassa olevan asetuksen mukaan Luxemburg, Ruotsi, Tanska, Suomi, Alankomaat, Itävalta, Belgia, Irlanti ja Malta. Komissio ehdottaa, että nyt ainoastaan Maltan one-off joustoa kasvatetaan seitsemään prosenttiin. Luxemburg ja Irlanti voisivat siirtää enintään neljä prosenttia ja muut maat määrän, joka olisi enintään kaksi prosenttia vuoden 2005 taakanjakosektorin päästöistä käytettäväksi taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitteen kattamiseen. Suomi lukeutuu tähän kahden prosentin joukkoon.
Jäsenvaltiot voivat käyttää voimassa olevan asetuksen mukaan asetuksessa määritellyn enimmäismäärän maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous, eli ns. LULUCF-sektorin poistoyksiköitä (nielusta) kattamaan taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitetta. Kaikki jäsenvaltiot voisivat käyttää LULUCF-joustoa, mutta jokaiselle jäsenvaltiolle määriteltäisiin taakanjakoa koskevassa asetuksessa enimmäismäärä kyseisen poistoyksikön käytölle. Komission mukaan jäsenvaltioiden luvut on määritelty sen perusteella kuinka suurta osaa maatalouden päästöt edustavat koko taakanjakosektorin päästöistä.
LULUCF-jousto voimassa olevassa asetuksessa ei kata maaluokista hoidettua metsämaata. Komissio ehdottaa, että soveltamisalaa laajennettaisiin kattamaan kaikkia maankäyttöluokkia. Jotta eurooppalaisen ilmastolain tavoite vähintään 55 % päästövähennystavoitteen saavuttamisesta vuoteen 2030 mennessä toteutuu, LULUCF-sektorin poistuman osuus tulee rajata 225 Mt CO2-ekv. Komissio ehdottaa myös, että LULUCF-jousto rajattaisiin kahteen viiden vuoden kauteen, Jäsenmaille jouston hyödyntäminen taakanjakosektorin velvoitteen kattamiseen edellyttää LULUCF-sektorille asetetun velvoitteen ylittämistä.
Uutena joustokeinona komissio esittää vapaaehtoista, EU-tason lisäistä varantoa (additional reserve), joka perustuu maankäyttösektorin mahdolliseen EU-tasolla syntyvään ylijäämään ja sen käyttämiseen taakanjakosektorin tavoitteiden täyttämiseen tiettyjen kriteereiden täyttyessä. Liittyminen tähän järjestelyyn olisi jäsenmaille vapaaehtoista. Jouston hyödyntäminen edellyttäisi kuitenkin, että jäsenmaa luovuttaa oman LULUCF-sektorin ylijäämänsä varantoon käytettäväksi.
4
Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteisiin
Komissio esittää oikeusperustaksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 192 artiklan 1 kohtaa (ympäristö). Valtioneuvosto pitää oikeusperustaa asianmukaisena. Asetuksen tavoitteena on SEUT 191 artiklan 1 mukaisesti ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen sekä sellaisten toimenpiteiden edistäminen, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin, ja erityisesti ilmastonmuutoksen torjumiseen. Säädösehdotus käsitellään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä ja ehdotuksen hyväksymisestä päätetään neuvostossa määräenemmistöllä.
Valtioneuvosto katsoo komission tavoin, että ehdotus on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 5 artiklassa mainitun toissijaisuusperiaatteen mukainen. Ilmastonmuutos on luonteeltaan valtioiden rajat ylittävä ongelma, jota ei voida ratkaista pelkästään kansallisilla tai paikallisilla toimilla. Euroopan unionin toiminnalla tehostetaan ilmastotoimia sekä täydennetään ja vahvistetaan kansallisia ja paikallisia toimia. Ilmastotoimien koordinointi on välttämätöntä Euroopan unionin tasolla ja mahdollisuuksien mukaan myös maailmanlaajuisesti.
Valtioneuvosto yhtyy komission näkemykseen siitä, että ehdotus on myös suhteellisuusperiaatteen mukainen. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että ehdotuksen tavoitteet ovat toteutettavissa EU:n toimielinten toimilla ja että toimilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeellista kyseisten tavoitteiden toteuttamiseksi. Eurooppalainen ilmastolaki (2021/1119/EU) asettaa EU:n laajuiseksi oikeudellisesti velvoittavaksi tavoitteeksi vähentää kasvihuonekaasuja vähintään 55 % vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä. Koska merkittävä osa kasvihuonekaasuista lukeutuu asetusehdotuksen soveltamisalaan, on voimassa olevan asetuksen muuttaminen välttämätöntä ilmastolain tavoitteiden saavuttamiseksi.
Komissio ehdottaa itselleen toimivaltaa antaa täytäntöönpanosäädöksiä päästökiintiöiden määrittämisestä. delegoituja asetuksia ja täytäntöönpanoasetuksia useamman säännöksen tarkentamiseksi tai täydentämiseksi. Ehdotetut toimivallan siirrot koskevat asetusehdotuksen 3 artiklaa. Komission ehdotus on muotoiltu riittävän tarkkarajaisesti ja se on siten suhteellisuusperiaatteen mukainen.
5
Ehdotuksen vaikutukset
5.1
Yleistä esityksen vaikutuksista
Komissio antoi osana 55-valmiuspakettia tiedonannon EU:n 2030 ilmastotavoitteen toimeenpanosta. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: Valmiina 55:een: Vuoden 2030 ilmastotavoitteesta totta matkalla kohti ilmastoneutraaliutta. (KOM/2021/ 55 lopullinen). Tiedonannosta laaditaan erillinen E-kirje. Tiedonannossa komissio korostaa, että vähintään 55 %:n ilmastotavoitteen toimeenpano vuoteen 2030 mennessä toteuttaa myös tarpeellisen talouden, yhteiskunnan ja teollisuuden rakennemuutoksen, joka luo monia mahdollisuuksia. Lisäksi tiedonannossa korostetaan päästökehityksen ja talouden kasvun erkaantumista: vuoden 1990 jälkeen EU:n kokonaispäästöt ovat vähentyneet 24 %:lla samalla kun BKT on kasvanut yli 62 %:lla. Samalla ajanjaksolla tarkasteltuna Suomen päästöt ovat vähentyneet 25,5 %:lla samalla kun BKT on kasvanut 63,4 %:lla. Komission arvion mukaan vuonna 2030 EU:n kokonaispäästöistä noin 2/3 sisältyisi päästökauppajärjestelmiin, ja näistä kolmasosa uuteen tieliikenteen ja rakennusten päästökauppaan.
Komissio on arvioinut vaikutuksia skenaarioilla, joiden tavoitteena on saavuttaa vähintään 55 %:n päästövähennystavoite vuoteen 2030. Komissio käyttää analyyseissään kolmea skenaarioita (MIX, MIX-CP ja REG), joista MIX-skenaario on vaikutusten arvioinnin pohjana. Skenaariossa oletuksena on päästökaupan laajentaminen ja tiukentuvat energiatehokkuus- ja uusiutuvan energian tavoitteet. Skenaarioiden taustalla ovat PRIMES-, CAPRI-, GAINS- ja GLOBIOM-mallinnukset, joiden avulla on mahdollista arvioida esitysten sekä EU:n laajuisia että jäsenmaakohtaisia vaikutuksia.
Komissio toteaa vaikutustenarvioissaan, että taakanjakoasetuksen soveltamisala pysyisi toistaiseksi samana. Komission arvion mukaan soveltamisalan säilyttäminen samana on kustannustehokas ratkaisu osana nyt ehdotettua kokonaisarkkitehtuuria. Taakanjakosektorin päästövähennystoimet toteutetaan pääasiallisesti kansallisella tasolla. Samalla kuitenkin myös EU-tasolla on jo nyt varsin paljon sektorikohtaista lainsäädäntöä ja poliittista ohjausta, joka osaltaan tukee tavoitteiden saavuttamista myös taakanjakoon kuuluvilla sektoreilla (muun muassa liikenne, kiertotalous, F-kaasut).
Jäsenvaltioiden lopulliseen päästövähennystarpeeseen taakanjakosektorilla vaikuttaa keskeisesti se, millaisiksi sektorilla käytettävissä olevat joustomahdollisuudet muodostuvat lopullisessa lainsäädännössä.
5.2
Ehdotuksen vaikutukset lainsäädäntöön ja kansainvälisiin sopimuksiin
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus on suoraan sovellettava jäsenvaltioissa eikä sitä panna erikseen täytäntöön kotimaisessa lainsäädännössä. Voimassa oleva lainsäädäntö ei ole alustavan arvion mukaan ristiriidassa asetusehdotuksen kanssa, joten lainsäädännön muutostarpeita ei tämän vuoksi syntyisi. Jatkovalmistelussa tulee kuitenkin huomioida valmistelussa olevan ilmastolain (609/2015) päivittäminen. Voimassa olevan ilmastolain suunnitelmien avulla määritetään osin toimet, joilla taakanjakosektorin päästövähennystoimia kansallisesti toteutetaan.
Asetusehdotus ei ole ristiriidassa kansainvälisten sopimusten kanssa. Asetusehdotuksella katsotaan olevan positiivisia vaikutuksia kansainvälisten ilmastotavoitteiden saavuttamisessa sekä kansainvälisten perus- ja ihmisoikeussopimusten velvoitteiden edistämisessä.
5.3
Yhteiskunnalliset, taloudelliset ja markkinavaikutukset
Komission ehdotuksessa ei muuteta voimassa olevan taakanjakoasetuksen valvonta- ja seurantamekanismeja. Jos jäsenvaltio ei pääse vuotuiseen päästövähennystavoitteeseensa joustokeinojenkaan käytön jälkeen, ylitetty määrä kerrotaan kertoimella 1,08 ja tämä lisätään seuraavan vuoden päästöihin. Jäsenvaltion on siis vähennettävä päästöjään enemmän seuraavana vuonna. Vaikka seuranta- ja valvontamekanismia ei muuteta, tavoitteiden saavuttamatta jättäminen kasvattaa jäsenvaltioiden päästövähennyspainetta ja voi aiheuttaa lisäkustannuksia jäsenvaltioille. Komissio laskee vaikutustenarviossaan, että asetusehdotuksen joustot käytetään päästövähennystoimien kustannustehokkuuden varmistamiseksi täysimääräisinä.
Voimassaolevalla taakanjakoasetuksella ja komission ehdotuksella ei ole suoria budjettivaikutuksia jäsenvaltioille. Mahdolliset välilliset budjettivaikutukset syntyvät siten kansallisella tasolla ja kohdistuvat taakanjakoasetuksen soveltamisalan sektoreille.
Komissio toteaa vaikutustenarvioinnissa, että EU-tasolla tarkasteltuna ehdotuksella olisi vain vähäisiä suoria työllisyysvaikutuksia. Kuitenkin vaikutukset vaihtelevat jäsenmaittain ja niillä alueilla, joilla työllisyys liittyy voimakkaasti fossiilistien polttoaineiden tuotantoon aiheuttaa vähähiiliseen yhteiskuntaan siirtyminen suurempia työllisyysvaikutuksia.
Kansallisen ilmastopolitiikan valmistelun tueksi on tekeillä selvityksiä, jotka koskevat vuoden 2030 päästövähennystavoitteen kiristämisen vaikutuksia Suomen kannalta. Osana kansallisen ilmastolain valmistelua VTT on tehnyt vaikutusarvion, joka on parhaillaan viimeisteltävänä. Selvitys koskee erityisesti ilmastolakiin sisällytettävän vuoden 2030 päästövähennystavoitteen vaikutuksia. Siinä tarkastellaan vaihtoehtoina 55 %, 60 % ja 65 %:n päästövähennystavoitteita. VTT:n vaikutusarviomallinnuksessa asetettiin kaikissa skenaarioissa päästövähennystavoitteen minimiksi 47 %, joka on 3 % alhaisempi tavoite kuin taakanjakoasetuksessa Suomelle ehdotettu 50 %:n velvoite. Kokonaispäästöjen tavoitteen kasvaessa mallinnuksen kustannusoptimaaliset lisäpäästövähennykset kohdistuvat päästökauppasektorille, koska taakanjakosektorin päästövähennysten rajakustannukset ovat päästökauppasektoria korkeammat. Mallinnus osoittaa siten, että taakanjakoasetuksessa ehdotetun 50 %:n velvoitteen kustannustehokas saavuttaminen edellyttää täysimääräisen jouston hyödyntämistä päästökauppasektorilta.
VTT:n ilmastolakiselvityksen alustavien tulosten mukaan jo 47 %:n päästövähennysvelvoite taakanjakosektorilla edellyttää merkittäviä päästövähennystoimia sektorin kaikilla keskeisillä osa-alueilla. Komission ehdottama 50 %:n päästövähennystavoite taakanjakosektorille edellyttää VTT:n selvitykseen verrattuna lisää päästövähennystoimia myös siinä tapauksessa, että Suomi hyödyntäisi taakanjakoasetuksen mukaista 2 % :n kertaluontoista päästöoikeuksien siirtoa päästökaupasta taakanjakosektorille (ns. one-off jousto), joka Suomelle vastaa 0,7 miljoona päästöoikeutta. One-off jouston lisäksi päästövähennysvelvoitteen täyttäminen edellyttää joko muiden joustokeinojen käyttöä tai lisäisiä toimia. Esimerkiksi päästöoikeuden hinnalla 55 e/t one-off jouston täysimääräisen käytön kustannus olisi noin 38,5 miljoonaa euroa vuodessa.
Tällä hetkellä ei ole käytettävissä tarkempaa arviota siitä, mitä taloudellisia vaikutuksia 50 % :n päästövähennystavoitteella taakanjako sektorille olisi. Valtioneuvoston kanslian rahoittamassa hankkeessa Hiilineutraali Suomi 2035 – ilmasto- ja energiapolitiikan toimet ja vaikutukset (Hiisi) laaditaan laskennallisia analyysejä uusien ilmasto- ja energiapoliittisten toimien vaikutuksista kansallisen ilmasto- ja energiastrategian sekä keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman valmistelun tueksi. Hiisi-hankkeen analyysit perustuvat perus- eli WEM-skenaarion ja politiikka- eli WAM-skenaarion vertailuun. Lähtökohtana WAM-skenaariossa on ilmastolakiesityksen mukaiset kokonaispäästövähennystavoitteet, ja taakanjakosektorin osalta komission esittämä 50 %:n tavoite.
Hiisi-hanke valmistuu syksyllä 2021, jolloin käytettävissä on tietoa tavoitteiden mukaisen päästökehityksen vaikutuksista energiajärjestelmään, kansantalouteen ja työllisyyteen, luonnonvarojen käyttöön, luonnon monimuotoisuuteen, rakennettuun ympäristöön ja ihmisten terveyteen. Talousvaikutusten arvioinnissa otetaan huomioon pandemian aiheuttamat poikkeusolot 2020–2021.
5.4
Ympäristövaikutukset
5.4.1
Päästöt ja päästövähennystavoitteet Suomessa
Ilmastovuosikertomuksen (Ympäristöministeriö 19/2021) mukaan vuodesta 2005 päästöt ovat Suomessa vähentyneet kaikilla taakanjaon sektoreilla maataloutta lukuun ottamatta. Yhteensä taakanjakosektorin päästöt olivat vuonna 2020 noin 16 % pienemmät kuin vuonna 2005. Liikenteen päästöt (ilman kotimaan lentoliikennettä, joka ei kuulu taakanjakosektorille) ovat vähentyneet noin 2,2 miljoonaa tonnia CO2-ekv. ja rakennusten lämmityksen ennakkoarvion mukaan noin 1,8 miljoonaa tonnia CO2-ekv. Myös jätteiden käsittelyn ja taakanjakosektorille kuuluvan teollisuuden päästöt ovat nykyisin selvästi pienemmät kuin vuonna 2005.
Vuoden 2020 kasvihuonekaasupäästöt laskivat 9 % edellisvuoteen verrattuna kokonaispäästöjen vuonna 2020 ollessa 48,3 Mt CO2-ekv. Päästöjen väheneminen painottui vahvasti päästökauppasektorille, jossa pudotusta oli peräti miltei 16 %. Sen sijaan kehitys oli selvästi maltillisempaa taakanjakosektorilla, jossa päästöt vähenivät ainoastaan 3 %. Taakanjakosektorilla päästöjen vähenemiseen vaikutti vahvasti myös koronasta aiheutuvat poikkeusolot ja muutokset esimerkiksi liikennesuoritteissa. Näiden muutosten arvioidaan jäävän suhteellisen lyhytaikaisiksi.
Suomen voimassa oleva taakanjakosektorin päästövähennysvelvoite vuodelle 2030 on 39 % verrattuna vuoteen 2005. Velvoitteen toteutumista tarkastellaan vuosittaisten päästökiintiöiden perusteella. Suomen vuoden 2021 päästökiintiö on 28,8 Mt CO2-ekv., josta se pienenee lineaarisesti vuoteen 2030. Tavoitevuoden 2030 päästökiintiö on 21,0 Mt CO2-ekv. Voimassa olevan taakanjakoasetuksen lisäksi Suomen tavoitteena on saavuttaa hiilineutraalisuus vuoteen 2035 mennessä.
Vuosille 2021–2030 päästökiintiöt tultaisiin määrittämään komission uuden ehdotuksen mukaisesti siten, että vuonna 2030 Suomen päästökiintiö olisi noin 17,2 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia, joka vastaisi 50 % päästövähennystä taakanjakosektorilla vuosien 2005–2030 välillä. Vuosien 2021 ja 2022 kiintiöt säilyisivät ennallaan. Vuosina 2023–2025 kiintiöt pienenisivät lineaarisesti 2022 lähtöpisteen ja 2030 päätepisteen mukaisesti. Vuodesta 2026 alkaen kiintiöt perustuisivat lineaariseen vähennyspolkuun, jossa vuodelle 2024 asetettava alkupiste olisi 2021–2023 toteutuneiden päästöjen keskiarvo ja päätepiste vuoden 2030 tavoite.
Suomen taakanjakosektorin kasvihuonekaasupäästöt ovat nykyisellä kehityksellä arviolta 23 Mt CO2-ekv. vuonna 2030. Uusi tavoite lisää päästövähennysten tarvetta noin 2 miljoonasta tonnista lähes 6 miljoonaan tonniin. Tähän vaadittavat politiikkatoimet kootaan keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaan. Päästöjen vähentäminen suunnitellusti 17,2 miljoonaan tonniin vuoteen 2030 mennessä mahdollistaa hiilineutraaliuden saavuttamisen vuonna 2035. Tämä edellyttää päästöjen merkittävää vähentämistä taakanjakosektorin kaikilla osa-alueilla.
5.4.2
Muut ympäristövaikutukset
Komissio arvioi, että EU:n ilmastotavoitteiden tarpeen eurooppalaisen ilmastolain ja Pariisin sopimuksen velvoitteiden saavuttamiseksi. Tehostetulla kasvihuonekaasujen vähentämisellä voidaan hillitä päästöjen lisääntymisestä aiheutuvia haittoja sekä riskejä yhteiskunnille ja luonnolle. Komission ehdotus edesauttaisi myös saavuttamaan kansallisen hiilineutraalisuustavoitteen vuoteen 2035 mennessä.
Hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) 9. elokuuta 2021 julkaisema kuudes arviointiraportti alleviivasi päästövähennystoimien kiireellisyyttä ja toteaa ilmastonmuutoksen johtuvan yksinomaan ihmisen toiminnasta. Vuosien 2011–2020 välisenä aikana maapallon keskilämpötila on noussut keskimäärin 1,09°C verrattuna vuosiin 1850–1900. Arktisella alueella ilmasto lämpenee nopeammin kuin maapallolla keskimäärin – jopa yli kaksinkertaisella vauhdilla, mikä vaikuttaa pohjoisena maana erityisesti myös Suomeen. IPCC, 2021: Summary for Policymakers. In: Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Masson-Delmotte, V., P. Zhai, A. Pirani, S. L. Connors, C. Péan, S. Berger, N. Caud, Y. Chen, L. Goldfarb, M. I. Gomis, M. Huang, K. Leitzell, E. Lonnoy, J.B.R. Matthews, T. K. Maycock, T. Waterfield, O. Yelekçi, R. Yu and B. Zhou (eds.)]. Cambridge University Press. In Press.
Kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen johtaa myös terveydelle haitallisten päästöjen vähenemiseen. Siirtyminen pois fossiilisista polttoaineista parantaa ilmanlaatua ja sen myötä johtaa myönteisiin terveysvaikutuksiin. Komission vaikutusarvion mukaan päästöjen vähenemisestä aiheutuu siten välillisesti myös potentiaalisten terveydenhuoltokustannusten pieneneminen.
5.5
Hallinnolliset vaikutukset
Komissio toteaa vaikutustenarvioissaan, että taakanjakoasetuksen soveltamisala pysyisi samana. Siten myös taakanjakoasetuksen raportointiin liittyvät velvoitteet pysyvät ehdotuksen myötä samoina. Kokonaisuutena katsottu hallinnollinen taakka asetuksesta säilyisi Suomelle ennallaan, mutta välillisiä hallinnollisia vaikutuksia voi syntyä siitä, kun taakanjakosektorin päästövähennystoimia toteutetaan. Suomessa näitä toimia jouduttaisiin toteuttamaan kuitenkin tästä huolimatta muun muassa kansallisen hiilineutraalisuustavoitteen saavuttamisen vuoksi.
6
Ehdotuksen suhde perustuslakiin sekä perus- ja ihmisoikeuksiin
Komission asetusehdotus toteuttaa osaltaan perustuslain (731/1999) 20 §:ssä tarkoitettua ympäristöperusoikeutta, jonka mukaan vastuu ympäristöstä kuuluu kaikille. Perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaan julkisella vallalla on velvollisuus pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön. Tämä säännös on tarkoitettu vaikuttamaan ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan (HE 309/1993 vp, s. 66/II).
7
Ahvenanmaan toimivalta
Asia kuuluu maakunnan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n 10 (luonnon- ja ympäristönsuojelu) ja 22 (elinkeinotoiminta) kohdan perusteella maakunnan lainsäädäntövaltaan.
8
Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionin toimielimissä
Komission ehdotus esiteltiin jaostojen ympäristö (EU23), maatalous (EU18), metsä (EU15), liikenne (EU22), energia (EU22) ja budjetti (EU34) laajojen kokoonpanojen yhteiskokouksessa 11 päivänä elokuuta 2021. U-kirjeen luonnos oli ympäristöjaoston (EU23) kirjallisesta menettelyssä kommenteille 25.8.2021–26.8.2021 välisenä aikana. Kirjallisessa menettelyssä saadut huomiot on pyritty huomioimaan kirjelmän jatkovalmistelussa. EU-ministerivaliokunnan käsittely oli 24 päivänä syyskuuta 2021.
Ehdotuksen käsittely neuvoston ympäristötyöryhmässä alkoi 6 päivänä syyskuuta 2021. Ympäristöneuvostossa on tarkoitus käydä näkemystenvaihto 6 päivänä lokakuuta 2021 sekä mahdollisesti periaatekeskustelu tai edistymisraportin hyväksyntä 20 päivänä joulukuuta 2021. Euroopan parlamentin käsittelyaikataulusta ja vastuuvaliokunnasta ei vielä ole tietoa. Parlamentin raportoija tullaan päättämään myöhemmin.
Muiden jäsenvaltioiden kannoista ei tässä vaiheessa ole tietoa.
9
Valtioneuvoston kanta
55-valmiuspaketista julkaistun komission tiedonannon e-kirjeen käsittelyn yhteydessä EU ministerivaliokunta (3.9.2021) linjasi, että Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Tavoite edellyttää pitkän aikavälin ilmastotoimien rakentamista siten, että EU:n hiilineutraalius saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ennen vuotta 2050. Osana tätä tavoitetta valtioneuvosto pitää tärkeänä, että 55-valmiuspaketista käytävien neuvottelujen lopputuloksena kokonaisuudessaan saavutetaan vuodelle 2030 asetettu vähintään 55% ilmastotavoite, joka voidaan myös ylittää.
Valmiuspaketin ehdotuksilla on lukuisia ristikkäisvaikutuksia, ja valtioneuvosto korostaa, että valmiuspaketin kunnianhimotason ylläpitäminen kokonaisuutena tulee varmistaa.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelut edistyvät ripeästi, jotta toimeenpanolle jää riittävästi aikaa. Samalla valtioneuvosto korostaa, että 55-valmiuspaketti myös ohjaa EU:n siirtymää kohti ilmastoneutraalia taloutta. Siirtymä tulee toteuttaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä, vaikuttavalla ja kustannustehokkaalla tavalla huomioiden luontokadon ehkäisyyn, digitalisaatioon sekä siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat.
Valtioneuvosto arvioi ehdotuksia kansallisen ja eurooppalaisen kokonaisedun näkökulmasta. Ilmastovaikutusten lisäksi ehdotusten tulee monipuolisesti huomioida vaikutukset muun muassa kilpailukykyyn, valtion tulokertymään ja Suomen maksuihin EU:lle. Lisäksi on tärkeää systemaattisesti arvioida päätösten vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin.
Maailmanlaajuisen ilmastonmuutoksen torjumisen vuoksi on tärkeää, että EU ja sen jäsenvaltiot etenevät Pariisin ilmastosopimusta varten antamansa päästövähennyssitoumuksen toimeenpanossa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että Euroopan unioni toimeenpanee Pariisin sopimukseen antamansa ja eurooppalaiseen ilmastolakiin kirjatun velvoitteen vähintään 55 % ilmastotavoitteesta vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä ja tavoitteen ilmastoneutraaliudesta vuoteen 2050 mennessä. Tämä edellyttää myös taakanjakoasetuksen ja maakohtaisten päästövähennysvelvoitteiden päivittämistä.
Valtioneuvosto pitää hyvänä, että päästökaupan ulkopuolisten toimialojen päästövähennysvelvoitteita koskevan taakanjakoasetuksen soveltamisala on tarkoitus pitää pääpiirteissään nykyisenkaltaisena ja että tieliikenne ja rakennusten lämmitys säilyvät edelleen taakanjaon piirissä vuoteen 2030 asti. Valtioneuvosto pitää myönteisenä kehityssuuntaa, jossa nykyisenkaltaiseen jäsenmaakohtaiseen jyvitykseen perustuvan taakanjakosektorin painoarvo EU:n ilmastopolitiikan kokonaisuudessa vähenisi tulevaisuudessa. Valtioneuvosto katsoo, että jatkovalmistelussa tulee kiinnittää huomiota sääntelyn tarkkarajaisuuteen ja selkeyteen.
Valtioneuvosto katsoo, että Suomelle esitetty päästövähennysvelvoite (50 %) vuoteen 2030 on kunnianhimoinen. Taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitteiden pääasiallisena jyvitysperusteena pysyy BKT/asukasluku, eikä esimerkiksi kustannustehokkuus.
Valtioneuvosto toteaa, että Suomen oman hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen vuoteen 2035 mennessä edellyttää joka tapauksessa lisää toimia myös taakanjakosektorilla. Suomen uusi velvoite kuitenkin tarkoittaa, että päästövähennyksiä tulee taakanjakosektorilla löytää tähän asti suunniteltua enemmän ja nopeammin.
Kustannustehokkuuden näkökulmasta ja ottaen huomioon sähköntuotannon keskeisen roolin vihreässä siirtymässä, nyt ehdotettua suurempi osuus EU:n päästövähennyksistä voitaisiin hakea kiinteiden kohteiden päästökaupan puolelta (energiantuotanto, teollisuus). Mikäli tämä ei ole mahdollista, joustoa päästökauppasektorin ja taakanjakosektorin välillä tulisi taakanjakoasetuksessa voida lisätä erityisesti niiden maiden osalta, joille komissio ehdottaa korkeimpia päästövähennysvelvoitteita.
Valtioneuvosto korostaa, että EU-lainsäädännössä tulee huomioida päästövähennysten kustannustehokkuus eri sektoreilla ja eri jäsenmaissa. Kustannustehokkuuden edistämiseksi taakanjakosektorilla on tärkeää mahdollistaa joustojen käyttö. Ehdotuksen mukaan nykyiseen taakanjakoasetuksen EU:n sisäiset joustokeinot olisivat ehdotuksen mukaisesti käytettävissä jatkossakin. Valtioneuvosto katsoo kuitenkin, että nykyistä päästökauppasektorin kertaluonteista ns. one-off -joustomahdollisuutta tulisi kasvattaa korkeimman kansallisen tavoitteen omaaville jäsenmaille sekä pohtia käyttämättä jääneen one-off -jouston käyttömahdollisuutta muiden siitä kiinnostuneiden jäsenmaiden hyväksi. Valtioneuvosto korostaa, että one-off -joustokeino nykyisellään (2 % Suomen osalta) on asetettu aiemman eli huomattavasti nykyistä alemman jäsenmaakohtaisen tavoitteen saavuttamisen tueksi (Suomi 39 %), ja täten Suomelle kohdennetun jouston tasoa olisi perusteltua nostaa.
Valtioneuvosto pitää hyvänä komission esitystä, jossa kaikki maankäyttöluokat voivat tuottaa maankäyttösektorilta syntyvää ylijäämää hyödynnettäväksi joustona taakanjakosektorilla. Valtioneuvosto on avoin tarkastelemaan LULUCF-sektorilta syntyvän jouston kasvattamista taakansektorille kaudella 2026-2030.
Valtioneuvosto on avoin tarkastelemaan ehdotusta uudesta vapaaehtoisesta lisäisestä varannosta (additional reserve). Sen puitteissa mahdollistettaisiin EU:n yhteiseen varantoon vapaaehtoiselta pohjalta kerättyjen, kauden lopussa käyttämättömien LULUCF yksiköiden käyttäminen jonkin jäsenmaan taakanjakosektorin tavoitteen täyttämiseen. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että jäsenmaa voi halutessaan jättäytyä tämän järjestelyn ulkopuolelle.
Valtioneuvosto voi hyväksyä komission ehdotuksen mukaisen tavan määritellä päästövähennyspolku taakanjakosektorille vuosille 2021–2030 sekä ehdotuksen tarkastella vuotuisia päästökiintiöitä uudelleen vuonna 2025. Valtioneuvosto muistuttaa, että muutos 2023 alkaen edellyttää, että asetus astuisi voimaan vuonna 2023.
Valtioneuvosto pitää komission ehdottamaa oikeusperustaa asianmukaisena ja yhtyy komission arvioon ehdotuksen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisuudesta.