Motivering

Utvidgningens betydelse och förhandlingsresultaten sedda ur Finlands synvinkel

Utvidgningen av Europeiska unionen över det kalla krigets gränslinjer hör till de viktigaste tilldragelserna under ny tid i hela Europas historia. Enligt utrikesutskottets mening är det den viktigaste händelsen i den europeiska integrationens historia efter 1950-talet. Unionens utvidgning undanröjer den konstlade uppdelningen av Europa som kom till efter andra världskriget. Den skapar en enhetlig europeisk union bestående av 25 stater och över 450 miljoner medborgare. I denna union verkar medlemsstaterna i nära samarbete med varandra inte minst inom de områden där mellanstatligt samarbete och gemensamma spelregler behövs.

Efter utvidgningen omfattar unionen en betydande del av den europeiska kontinenten. Utvidgningsprocessen har redan under de gångna 10 åren i avsevärd grad bidragit till politisk och ekonomisk stabilitet i Europeiska unionen. Integrationen har under de gångna 50 åren bidragit till fred och demokrati i Västeuropa och omfattar från och med maj 2004 10 nya stater med nära historiska band med unionens nuvarande medlemsstater. Utvidgningsprocessen fortsätter för Bulgariens och Rumäniens vidkommande med målet att dessa länder ska kunna ansluta sig till unionen 2007. Vidare har det slagits fast att Turkiet är ett ansökarland, trots att egentliga medlemsskapsförhandlingar ännu inte har inletts.

Utvidgningsprocessen har skapat stor osäkerhet bland medborgarna såväl i de nuvarande som de nya medlemsstaterna. Utvidgningen befaras till exempel göra det ännu svårare att bekämpa organiserad brottslighet och öka osäkerheten på arbetsmarknaden.

Utrikesutskottet anser att utvidgningen med hänsyn till varken dessa eller andra osäkerhetsfaktorer inte bör ses som ett problem, utan snarare som en lösning. Våra dagars gränsöverskridande utmaningar kan inte avvärjas med de redskap som står till buds för de traditionella nationalstaterna utan i allt centralt med ett brett internationellt samarbete. För en enskild stat är det alltid bäst om det mellanstatliga samarbetet bygger på gemensamt överenskomna och iakttagna regler, som i Europeiska unionen.

Utskottet omfattar regeringens syn att det ur vårt geografiska perspektiv är särskilt viktigt att unionen utvidgas inom Östersjöområdet, eftersom Estlands, Lettlands och Litauens förestående medlemsskap förstärker Europeiska unionens nordliga dimension och stöder den ekonomiska och politiska utvecklingen i Nordeuropa. Som stora utskottet påpekar i sitt utlåtande (StoUU 3/2003 rd) blir gränsen mellan unionen och forna Sovjetunionens efterträdare Ryssland, Vitryssland och Ukraina dubbelt längre.

Utrikesutskottet omfattar också stora utskottets syn att den gemensamma gränsen gör det viktigt att unionen utvecklar och intensifierar sina kontakter med Ryssland. Utskottet anser att EU överlag systematiskt bör utveckla sina relationer med de nya grannstaterna. I detta hänseende spelar framförallt handlingsprogrammet för EU:s nordliga dimension och kommissionens initiativ "Ett större Europa — Nya grannar" en viktig roll.

Finlands förhandlingsmål

Enligt propositionen ligger det i vårt politiska och ekonomiska intresse att Europeiska unionen utvidgas. Finland har konsekvent varit för en utvidgning och varit pådrivande i utvidgningsförhandlingarna i rådets olika sammansättningar utifrån fastställda principer.

Också utrikesutskottet har under hela förhandlingsprocessen ansett utvidgningen vara unionens absolut viktigaste uppgift. Utvidgningen är en positiv sak för Europa både politiskt och ekonomiskt och ligger på det hela taget i Finlands intresse, menar utskottet.

Enligt propositionens motivering svarar förhandlingsresultatet i långa stycken mot de mål som Finland ställt upp för förhandlingarna. I de finansiella frågorna svarar resultatet mot Finlands förhandlingsmandat. Vidare lyfter regeringen fram den princip som fastställts i Europeiska rådet i Bryssel i oktober 2002 att de producenters behov som är bosatta i missgynnade regioner bör tillgodoses också i den utvidgade unionen. För Finland var det också viktigt att de övergångstider eller undantag som beviljats ansökarländerna inte stör den inre marknaden och att de gäller en begränsad tid med begränsad omfattning. Utifrån utredning till utrikesutskottet anser det att resultaten av utvidgningsförhandlingarna i långa stycken svarar mot Finlands mål.

Utvidgningsförhandlingarna

Utrikesutskottet anser att utvidgningsförhandlingarna i efterhand betraktat varit mycket flexibla och konsekventa. Det hänvisar till den allmänna motiveringen i propositionen och de s.k. Köpenhamnskriterierna som Europeiska rådet i Köpenhamn 1993 ställde som villkor för en utvidgning. Förhandlingarna fick en klar ram genom att dessa kriterier fastställdes redan innan förhandlingarna inleddes.

Utskottet anser i likhet med regeringen att Köpenhamnskriterierna är en sammanfattning av EU:s grundläggande värderingar. Ett land som ansöker om medlemskap i unionen ska ha institutionell stabilitet som garanterar demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av minoriteter. Vidare ska ett ansökarland före medlemskapet ha en fungerande marknadsekonomi och förmåga att hantera konkurrens och marknadskrafter inom unionen och kunna ta på sig de skyldigheter som följer av ett medlemskap, däribland målen för den politiska, ekonomiska och monetära unionen. Köpenhamnskriterierna sporrar å ena sidan de länder som eftersträvar ett medlemskap till att utveckla institutionell stabilitet och mänskliga rättigheter. Å andra sidan säkerställer de att nya länder som går med i unionen inte kan rubba en integrerad union och en fungerande inre marknad.

Kommissionen publicerade den 5 november 2003 de sista framstegsrapporterna före den sannolika utvidgningen. Utskottet anser att Europeiska rådet i Köpenhamn 2002 fattade ett bra beslut om att kommissionen ska följa upp ansökarländernas framsteg genom årliga rapporter också efter att de egentliga medlemskapsförhandlingarna har avslutats. I kommissionens rapport för 2003 framhålls att ansökarländerna på det hela taget är redo att ta till sig Europeiska unionens medlemskapsförpliktelser från och med maj 2004. Men den understryker att staterna ännu har mycket att göra innan de blir medlemmar. Vidare noterar kommissionen att det återstår en rad punkter som ger upphov till allvarlig oro för om ansökarländerna ska kunna uppfylla medlemskapsvillkoren, dvs. fullt ut kunna iaktta Europeiska unionens regelverk. Dessa orosmoment kräver särskilda anpassningsåtgärder av ansökarländerna.

Utrikesutskottet omfattar stora utskottets hållning till framstegsrapporterna i utlåtande (StoUU 3/2003 rd), dvs. att principen om harmonisering av regelverket strikt bör följas i synnerhet när kraven på produkter och tjänster har ett direkt samband med enskilda konsumenters säkerhet.

Stora utskottet anser i sitt utlåtande (StoUU 3/2003 rd) att grundlagens bestämmelser om riksdagens rätt att delta i utformningen av Finlands EU-politik har följts i utvidgningsförhandlingarna. Utskottet håller med om detta. Utrikesutskottet har regelbundet följt förhandlingarna när frågor kring utvidgningen har behandlats i rådet och Europeiska rådet. I mars 2000 begärde det med stöd av grundlagens 97 § en särskild utredning av statsrådet för utvidgningsförhandlingarna. När det behandlade utredningen tog det upp varje ansökarlands förhandlingar särskilt för sig och hörde ansökarländernas ambassadörer i Helsingfors som sakkunniga. Vidare tog utrikesutskottet ställning till utvidgningen i sitt betänkande (UtUB 8/2000 rd) om berättelsen om regeringens åtgärder 1999. I betänkandet underströk utskottet att utvidgningen bör ske utifrån Köpenhamnskriterierna som Europeiska rådet i Köpenhamn kommit överens om.

Utvidgningens verkningar för enskilda frågor

Garantier för en fungerande inre marknad

Enligt propositionen vinnlade man sig under anslutningsförhandlingarna särskilt om att säkerställa en störningsfri funktion på den inre marknaden (fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital). Utifrån detta gjordes en omsorgsfull avvägning av alla krav på övergångstider eller andra undantag. Utöver en allmän ekonomisk skyddsklausul skrevs en särskild skyddsklausul för den inre marknaden in i anslutningsfördraget. På grundval av den kan skyddsåtgärder vidtas, om en ny medlemsstat inte klarar av sina medlemskapsförpliktelser inom området för den inre marknaden och därigenom orsakar eller hotar orsaka en allvarlig störning i den inre marknadens funktion. Kommisionen kan vidta skyddsåtgärder på begäran antingen av en enskild medlemsstat eller på eget initiativ. Åtgärderna kan vidtas inom tre år efter anslutningstidpunkten.

Vad gäller den fria rörligheten för personer kommer Finland att anlita den möjlighet som anslutningsakten ger de nuvarande medlemsstaterna att under en bestämd tid tillämpa sina nationella bestämmelser om tillträde till arbetsmarknaden på medborgare i de nya medlemsstaterna. Regeringen beslutade våren 2001 att Finland tillämpar nationella bestämmelser under en övergångstid av två år. Enligt den föreliggande propositionen beslutar Finland i samband med en översyn om två år och efter att ha hört arbetsmarknadens parter om fortsatta åtgärder och underrättar kommissionen om Finland vill fortsätta att tillämpa sina nationella bestämmelser om tillträde till arbetsmarknaden.

I fråga om den sociala tryggheten framhåller regeringen att systemet för samordning av den sociala tryggheten i unionen innebär ökad rörlighet för patienter både till Finland och från Finland till länder med en lägre prisnivå. Regeringen tror att patientrörligheten kan få avsevärda kostnadsverkningar för Finland, men det är svårt att förutse hur stora de kommer att vara.

Med hänsyn till utvidgningens omfattning och skillnaderna i utveckling mellan de nuvarande och de nya medlemsstaterna är det enligt utrikesutskottet motiverat att unionens nuvarande medlemsstater under en övergångstid får tillämpa en särskild skyddsklausul för tillträde till arbetsmarknaden och åberopa den allmänna skyddsklausulen om den inre marknadens funktion. Utrikesutskottet hänvisar till stora utskottets ståndpunkt om att gamla medlemsstater, däribland Finland, ändå bör visa en viss återhållsamhet i åtgärder som i sista hand betyder diskriminering av medborgarna i olika medlemsstater.

Rättsliga och inrikesfrågor

Regeringen påpekar i sin proposition att varken ansökarstaterna eller medlemsstaterna i någon fas av anslutningsförhandlingarna begärt övergångsbestämmelser inom området rättsliga och inrikesfrågor. Det betyder att ansökarländerna måste sätta i kraft regelverket om rättsliga och inrikesfrågor från och med anslutningstidpunkten, med undantag för vissa delar av Schengenregelverket.

De nya medlemsstaterna blir inte automatiskt en del av Schengenområdet, vilket betyder att det fortfarande finns gränskontroller mellan dem och de nuvarande medlemsstaterna. Schengensystemet kan börja tillämpas i de nya medlemsstaterna efter en förberedande och utvärderande fas efter vilken de stater som redan tillämpar regelverket med enhällighet ska besluta om tilllämpning av Schengenregelverket på de nya medlemsstaterna och avskaffande av gränskontroller i fråga om dem.

Enligt utredning till utrikesutskottet innebär unionens utvidgning nästa år inte något större säkerhetsunderskott för de nuvarande medlemsstaterna, framförallt för att gränskontrollerna vid de nya medlemsstaternas gränser bibehålls tills länderna utifrån en utvärdering kan anses uppfylla kraven i Schengenregelverket. Utrikesutskottet understryker att det rent generellt är av avgörande betydelse för de rättsliga och inrikesfrågorna att de nya medlemsstaterna också i praktiken klarar av att sätta i kraft unionens regelverk om rättsliga och inrikesfrågor. Det är viktigt att ansökarländerna i samråd med unionens institutioner och de nuvarande medlemsstaterna vidtar effektivare åtgärder mot människohandel, inte minst barnprostitution.

Miljö

Anslutningsfördraget ger alla nya medlemsstater övergångstider för att sätta i kraft gemenskapens miljölagstiftning, inte minst i fråga om vattenvård och avfallshantering. Övergångstiderna beviljades enligt regeringen därför att de inte ansågs ha sådana konsekvenser som försämrar miljöns tillstånd inom den nuvarande unionen eller som snedvrider konkurrensen på den inre marknaden.

Finlands ståndpunkt är att övergångstiderna inte heller får äventyra unionsmedborgarnas säkerhet och därför tog Finland upp frågor som berör människors hälsa i anslutningsförhandlingarna. Vidare uppmärksamgjorde Finland regeringen speciellt på att övergångstiderna inte får ha gränsöverskridande konsekvenser. Regeringen bedömer att de beviljade övergångstiderna inte hindrar en positiv utveckling med tanke på miljövården utan bromsar allra högst upp den.

Enligt utredning till utskottet har utvidgningsprocessen redan i sig förbättrat miljöns tillstånd i de nya medlemsstaterna. Processen har gjort att större uppmärksamhet har fästs vid miljösynpunkter och att det finns en ökad miljömedvetenhet. Utskottet har tagit del av en bedömning som låter förstå att miljöns tillstånd i de nya medlemsstaterna sannolikt förbättras betydligt snabbare än om länderna inte hade gått med i unionen, eftersom många viktiga miljöinvesteringar utan utvidgningsprocessen kunde ha skjutits på framtiden eller helt uteblivit.

Utskottet gör den bedömningen att utvidgningen inte minst under de närmaste åren kommer att bromsa upp utvecklingen av en ny miljölagstiftning i EU och att göra det svårare för EU att nå en samsyn i internationella förhandlingar, trots att unionen får ökad internationell vikt i miljöfrågor. Utrikesutskottet understryker att det ligger i Finlands intresse att Europeiska unionen bedriver en fortsatt aktiv och effektiv miljöpolitik.

Utvidgningens ekonomiska verkningar och budgetkonsekvenser

Enligt propositionens motivering är den ökade tryggheten och den politiska stabiliteten som följer av utvidgningen viktig också när det gäller att bevara den ekonomiska välfärden i Europa. På sikt får utvidgningen positiva verkningar för tillväxtdynamiken i unionen och via strukturella förändringar också på utrikeshandeln, investeringarna och den internationella arbetsfördelningen. Regeringen bedömer att de totalekonomiska verkningarna är positiva både för de nya och de nuvarande medlemsstaterna.

Regeringen konstaterar att utvidgningen har både direkta och indirekta budgetkonsekvenser. De direkta konsekvenserna för de nya medlemsstaterna består av EU:s finansiella flöden och deras finansiella bidrag till EU-budgeten. Utifrån sådana beslut som redan fattats vet man vilka de direkta budgetkonsekvenserna kommer att vara för 2004—2006. För tiden efter 2006 kan bara preliminära bedömningar göras, eftersom de nya finansiella ramarna ännu inte har slagits fast.

Med indirekta budgetkonsekvenser avses i propositionen det tryck på förändringar som utvidgningen för med sig i synnerhet inom de budgetekonomiskt viktigaste politikområdena, dvs. jordbruks- och landsbygdspolitiken samt regional- och strukturpolitiken. Dessa politikområden behandlas längre fram i betänkandet och deras budgetkonsekvenser utförligare i finansutskottet utlåtande (FiUU 15/2003 rd).

Regeringen bedömer att Finlands ställning som nettobetalare försvagas 2006 jämfört med 2003, dvs. betalningarna ökar från ca 200 till 400—450 miljoner euro. Utrikesutskottet hänvisar till finansutskottets ståndpunkt att nettoeffekterna efter 2006 kunde ha analyserats utförligare i propositionen. Enligt ett utlåtande från finansministeriet till utrikesutskottet varierar uppskattningen av Finlands kalkylerade nettobetalning 2013 utifrån nu tillgängliga uppgifter mellan 700 och 1 100 miljoner euro.

Jordbruk samt regional- och strukturpolitik

Anslutningen av tio nya medlemsstater får enligt propositionen betydande verkningar för jordbruksproduktionen och marknaden för jordbruksprodukter i unionen. Unionens sammanlagda folkmängd ökar med mer än 20 %, jordbruksarealen med omkring 30 % och den odlingsbara arealen med omkring 40 %. Den del av unionsbefolkningen som sysslar med jordbruk ökar med två tredjedelar, vilket visar att produktiviteten inom jordbruket i snitt är låg i de nya medlemsstaterna. Potentiellt sett kan jordbruksproduktionen öka avsevärt, anser regeringen.

Bestämmelserna om jordbruket i anslutningsfördraget kräver enligt propositionen inga ändringar i lag hos oss. Den gemensamma marknaden för jordbruksprodukter genomförs räknat från anslutningsdagen med undantag av exportbegränsningar på grund av vissa övergångstider som beviljats de nya medlemsstaterna. Detta kan eventuellt öka utbudet och konkurrensen också på vår marknad, men innebär också en större inre marknad för Finland. Unionens gemensamma jordbrukspolitik bibehålls i väsentliga delar oförändrad när de nya länderna går med i unionen och därmed får utvidgningen enligt regeringens bedömning inte särskilt stora verkningar för jordbruket i Finland. På längre sikt ökar utvidgningen trycket på att se över den gemensamma jordbrukspolitiken och kan då få mera betydande verkningar för Finland.

Finansutskottet konstaterar i sitt utlåtande (FiUU 15/2003 rd) att landsbygdsutvecklingen kommer att få större betydelse och vikt i den utvidgade unionen, vilket förutsätter ett betydande tillskott i anslagen för landsbygdsutveckling. Finansutskottet understryker också i detta sammanhang betydelsen av åtgärder för att öka Finlands andel av medlen för landsbygdsutveckling.

Utrikesutskottet omfattar finansutskottets överväganden och anser att Europeiska rådet i oktober 2002 lade fast en princip som är mycket viktig för jordbruket i Finland, dvs. att jordbrukarnas behov i den nuvarande unionens missgynnade områden måste tillgodoses och ett multifunktionellt jordbruk bibehållas i alla områden i Europa.

Inom regional- och strukturpolitiken innebär utvidgningen enligt propositionen nya utmaningar för unionens sammanhållningspolitik. De ekonomiska skillnaderna mellan regionerna ökar och klyftan i levnadsstandard mellan de rikaste och den fattigaste decilen fördubblas. Utvidgningens konsekvenser för regional- och strukturpolitiken kommer fram under den strukturfondsperiod som börjar 2007 och för vilken den finansiella ramen ännu inte har slagits fast.

Den viktigaste regional- och strukturpolitiska frågan för Finland är att Finlands nordliga och mycket glest bebyggda områden efter utvidgningen inte längre räknas till de s.k. mål 1-områdena efter 2006, när den nuvarande strukturfondsperioden går ut. Finland har som mål att glesbygderna i norra och östra Finland ska kunna bibehållas som mål 1-områden. Frågan avgörs vid förhandlingarna om nästa finansiella ram. Utrikesutskottet hänvisar till finansutskottets utlåtande (FiUU 15/2003 rd) och anser målet vara helt centralt för Finland.

Beslut om godkännande av anslutningsfördraget och om lagförslagen

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande (GrUU 11/2003 rd) om propositionen att beslut om att godkänna anslutningsfördraget kan fattas med enkel majoritet och att förslaget till lag om sättande i kraft av anslutningsfördraget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.