(1) I propositionen föreslås det att riksdagen godkänner ett avtal om ersättande av den fiskestadga som finns som bilaga till avtalet med Norge om fisket i Tana älvs vattendrag (nedan fiskeavtalet för Tana älv) med en ny fiskestadga. I propositionen ingår också ett förslag till lag om ändring av lagen om sättande i kraft och tillämpning av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i avtalet med Norge om fisket i Tana älvs vattendrag (nedan ikraftträdandelagen).
(2) Fiskeavtalet för Tana älv och den fiskestadga som utgör en väsentlig del av avtalet och som nu föreslås bli ändrad har godkänts med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 5/2017 rd). Enligt grundlagsutskottet kunde beslutet om riksdagens samtycke till godkännande av avtalet och fiskestadgan fattas med enkel majoritet och lagförslaget kunde behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Av skäl som följer av 17 § 3 mom. i grundlagen påpekade utskottet dock att rätten till fiske i Tana älv oberoende av bosättningsort borde ha tryggats i vidare utsträckning för samerna än det som föreslogs och att fiskebegränsningarna i högre grad borde ha riktats mot sådant fiske som inte skyddas i 17 § 3 mom. i grundlagen och artikel 27 i FN:s MP-konvention (GrUU 5/2017 rd, s. 7).
(3) Fiskestadgan innehåller bestämmelser om bland annat fisketillstånd och tillståndskvoter, tillåtna fångstredskap, fisketider, fredningsdagar, områden där fiske är förbjudet, fångstredskapens tekniska egenskaper samt ordnandet av laxfisket med beaktande av förändringarna i laxbeståndens tillstånd. På det sätt som framgår av propositionen hör fiskestadgan enligt grundlagsutskottet huvudsakligen till området för lagstiftningen, och därför kräver avtalet riksdagens godkännande (se även GrUU 5/2017 rd, s. 3).
Behandlingsordning
(4) Beslut om godkännande eller uppsägning av en internationell förpliktelse fattas enligt 94 § 2 mom. i grundlagen med enkel majoritet. Om ett förslag om godkännande av en förpliktelse gäller grundlagen eller en ändring av rikets territorium eller en med hänsyn till Finlands suveränitet betydande överföring av behörighet till Europeiska unionen eller till en internationell organisation eller institution, ska beslutet dock fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. Enligt 95 § 2 mom. behandlas ett lagförslag om ikraftträdande av en internationell förpliktelse i vanlig lagstiftningsordning. Om ett förslag gäller grundlagen eller en ändring av rikets territorium eller en med hänsyn till Finlands suveränitet betydande överföring av behörighet till Europeiska unionen eller till en internationell organisation eller institution, ska beslutet, utan att förslaget lämnas vilande, dock fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna.
(5) Den föreslagna fiskestadgan och ikraftträdandelagen har betydelse med tanke på flera bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom grundlagens 15 § om egendomsskydd, 17 § 3 mom. om samernas rätt till språk och kultur och 20 § om ansvaret för miljön. Bestämmelserna berör dessutom näringsfriheten, som tryggas i 18 § i grundlagen. De begränsningar av fisket som nu föreslås har också betydelse med tanke på Finlands internationella förpliktelser, såsom den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (MP-konventionen) och FN:s deklaration om ursprungsfolkens rättigheter.
(6) Grundlagsutskottet påpekar att det ofta har framhållit att det inte finns någon prioritetsordning för de grundläggande fri- och rättigheterna och att det vid bedömningen är fråga om att samordna och avväga två eller flera bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna (se t.ex. GrUU 14/2018 rd, s. 8, GrUU 54/2014 rd, s. 2, GrUU 10/2014 rd, s. 4 och GrUB 3/2022 rd, stycke 14).
(7) Syftet med fiskestadgan är enligt dess 1 § att främja en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar användning och förvaltning av fiskbestånden i Tana älv i enlighet med målen i avtalet mellan Finland och Norge om fisket i Tana älvs vattendrag samt att främja samernas rättigheter som ursprungsfolk och lokala kulturtraditioner. Syftet med ändringen av fiskestadgan är enligt propositionen (s. 20) att skapa möjligheter för laxfiske på ett sådant sätt att återhämtningen av laxbestånden i Tana älvs vattendrag kan inledas och begränsat laxfiske kan tillåtas så snart som möjligt utan att återhämtningen äventyras. Fiskestadgan har anpassats till en situation där det är nödvändigt att kraftigt återuppliva laxbestånden, samtidigt som fiskemöjligheterna för andra arter än lax och havsröding utvidgas.
(8) Fiskestadgans syfte anknyter till 20 § i grundlagen. Enligt 20 § 1 mom. i grundlagen bär var och en ansvar för naturen och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Enligt förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna omfattar bestämmelsen både att hindra ödeläggning av miljön eller miljöförstöring och aktiva åtgärder som gynnar miljön. I den uttrycks således människornas alltomfattande ansvar för en sådan övergripande samhällelig och ekonomisk verksamhet att den garanterar att den levande och livlösa naturens mångfald kan bevaras (se RP 309/1993 rd, s. 70/II). Syftet med bestämmelsen är att betona att skyddet av naturen och den övriga miljön också har värden som inte relaterar till individens rättigheter. Till denna del kan allas förpliktelser gentemot naturen anses antingen ha sin utgångspunkt i naturens egenvärde eller vara ett uttryck för en rättighet som odelad tillkommer alla människor. Som subjekt för en sådan mänsklig rättighet kan man också betrakta kommande generationer (RP 309/1993 rd, s. 70/I, se även GrUB 25/1994 rd, s. 10/I).
(9) Med beaktande av de uppgifter om laxbeståndens tillstånd i Tana älvs vattendrag som presenteras i propositionen anser grundlagsutskottet att det för den fiskestadga och de ändringar i ikraftträdandelagen som nu föreslås bli godkända har lagts fram godtagbara grunder som anknyter till 20 § i grundlagen.
Egendomsskydd
(10) Enligt grundlagsutskottets vedertagna praxis innefattar äganderätten till ett vattenområde även fiskerätt, och fiskerätten åtnjuter egendomsskydd enligt grundlagen. Utskottet har tidigare ansett att fiskerätt bland annat innefattar skyddad rätt att bedriva fiske på ett visst vattenområde. Fiskerätten har också ansetts inbegripa rätt att ekonomiskt utnyttja vattenområdets fiskbestånd och rätt att ordna vattenområdets användning och skötsel. Å andra sidan har den fiskerätt som omfattas av egendomsskyddet av hävd varit föremål för en del begränsningar som delvis kommit till med grundlagsutskottets medverkan, såsom begränsningar och förbud som gäller själva fiskandet samt skyldighet att acceptera att också andra än ägaren till ett vattenområde har rätt att fiska på området (se GrUU 5/2017 rd, s. 4, GrUU 44/2016 rd, s. 2 och GrUU 58/2014 rd, s. 3/I samt de källor som nämns i utlåtandena). Grundlagsutskottet har också ansett att den traditionella fiskerätt som åtminstone kan jämställas med hävdvunna rättigheter och som tillkommer kommuninvånare som inte äger mark och som får en betydande del av sin försörjning av naturnäringar, närmast samer, är en förmån med förmögenhetsvärde som omfattas av egendomsskydd (se t.ex. GrUU 27/2022 rd, stycke 3, GrUU 29/2004 rd, s. 2/I och GrUU 30/1993 rd, s. 2/I).
(11) Grundlagsutskottet har vid bedömningen av fiskeavtalet för Tana älv konstaterat att avtalets bestämmelser om vilka som har rätt att fiska avviker till många delar från de allmänna bestämmelserna i fiskelagstiftningen, som betonar vattenområdets ägares bestämmanderätt (GrUU 5/2017 rd, s. 4). Enligt utskottet skulle fiskeavtalet för Tana älv och den reglering som då föreslogs framför allt trygga fiskemöjligheterna för dem som bor i området, dock så att möjligheterna begränsas för att skydda fiskbestånden. Att bestämmelserna varierade beroende på målgrupp förklarades i motiveringarna till den då aktuella propositionen med ägandeförhållandena i området, förhållandena i Tana älv som avviker från landet i övrigt, fiskets betydelse för området i allmänhet och fiskets betydelse i synnerhet för samerna som urfolk. Även dessa omständigheter ledde till att rätten till fiske i Tana älv inte kunde ordnas i enlighet med de allmänna grunderna för fiskelagstiftningen (GrUU 5/2017 rd, s. 4).
(12) Bestämmelserna om olika fiskargrupper på gränsälvssträckningen finns i 3 § i fiskestadgan. I Finland delas personer som är berättigade till att köpa fisketillstånd in i följande grupper: Sådana innehavare av fiskerätt som avses i 4 § 1 mom. 10 punkten i lagen om fiske och som är fast bosatta i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag, sådana innehavare av fiskerätt som avses i 4 § 1 mom. 10 punkten i lagen om fiske och som är fast bosatta någon annanstans än i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag, personer som är fast bosatta i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag och personer som är fast bosatta någon annanstans än i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag och som inte är sådana innehavare av fiskerätt som avses i 4 § 1 mom. 10 punkten i lagen om fiske. Bestämmelser om olika kategorier av fisketillstånd och kriterierna för att få dem finns i 7 § i fiskestadgan.
(13) Enligt propositionen (s. 59) föreslås det inga ändringar i det att fiskebegränsningarna riktas till innehavare av fiskerätten på olika sätt beroende på var denne bor. Enligt propositionen har de som bor i Tana älvdal mer omfattande fiskerätt än de som bor någon annanstans. De innehavare av fiskerätt som är fast bosatta på orten har den mest omfattande fiskerätten och de har rätt att lösa in ett allmänt fisketillstånd för lokala fiskare som berättigar till att fiska med alla fiskemetoder som är tillåtna enligt fiskestadgan för Tana älvs vattendrag. De som är fast bosatta på orten och inte innehar fiskerätt har rätt att lösa in spöfisketillstånd för lokala fiskare, vilket berättigar till fiske med spö och konstgjort bete från strand och båt. De personer som hör till dessa grupper har definierats som de första för vilka laxfiske är tillåtet enligt 5 § i fiskestadgan, när det är möjligt att tillåta laxfiske.
(14) Grundlagsutskottet konstaterade vid bedömningen av godkännandet av fiskeavtalet för Tana älv och den gällande fiskestadgan att det faktum att begränsningarna gäller i olika omfattning för olika fiskerättsinnehavare är förknippat med ett flertal aspekter som delvis pekar i olika riktning, däribland tryggandet av rättigheterna för de samer som bor i älvdalarna vid Tana älv, jämlikheten, skyddandet av fastighetsägarnas rättigheter och skyddet av fiskbestånden. Vid alla fiskebegränsningar är det dock ytterst fråga om att någon rättighet begränsas. Utskottet ansåg således att det i sig var klart att förslaget innehöll sådana begränsningar av fisket som inte i alla situationer kunde anses vara obetydliga. Utskottet påpekade också att tillämpningsområdet för grundlagens bestämmelse om egendomsskydd inte är bundet till en persons bosättningsort (GrUU 5/2017 rd, s. 5).
(15) När grundlagsutskottet under den gamla regeringsformen bedömde det tidigare fiskeavtalet för Tana älv konstaterade grundlagsutskottet att begränsningarna enligt den dåvarande fiskestadgan sammantaget ledde till att möjligheterna för dem som bor annanstans än i älvdalarna och som i och för sig har rätt att bedriva fiske att utöva sin fiskerätt på ett normalt, skäligt och förnuftigt sätt försvårades väsentligt eller till och med förhindrades. Allvaret i kränkningen av egendomsskyddet enligt regeringsformens 6 § underströks i detta fall enligt utskottet av att fiskarnas ställning inte bestämdes på grund av fiskerätten utan på grund av den stadiga bostadsorten (GrUU 13/1989 rd, s. 4/I).
(16) Även om de fiskebegränsningar som föreslogs i det gällande avtalet delvis gick längre än exempelvis begränsningarna i den fiskestadga som ingår i gränsälvsöverenskommelsen mellan Finland och Sverige (se GrUU 14/2010 rd), kunde de till begränsningarna anknytande inskränkningarna i egendomsskyddet och näringsfriheten i princip anses vara proportionerliga, med hänsyn till den då aktuella propositionens uppgifter om det dåvarande, nästan alarmerande tillståndet för fiskbestånden i Tana älv. Förslagen ansågs således inte vara problematiska med tanke på egendomsskyddet eller näringsfriheten (GrUU 5/2017 rd, s. 6).
(17) Enligt grundlagsutskottets uppfattning är den nu föreslagna fiskestadgan och ändringarna i ikraftträdandelagen inte heller problematiska på ett sådant sätt som skulle påverka behandlingsordningen. Utskottets bedömning påverkas också av uppgifterna om försämrade laxbestånd och det att fiskestadgan innehåller förbättringar av ställningen för innehavare av fiskerätt som bor någon annanstans. Utskottet påpekar dock att situationen med tanke på egendomsskyddet för de innehavare av fiskerätt som är bosatta någon annanstans inte kan anses vara helt problemfri. De ortsbor som saknar fiskerätt har i många avseenden bättre rätt att fiska än de innehavare av fiskerätt som är bosatta någon annanstans. I propositionen (s. 59) anses principen om bostadsort fortfarande vara det till sin grundläggande karaktär effektivaste sättet att rikta fiskebegränsningarna mot sådant fiske som inte skyddas enligt 17 § 3 mom. i grundlagen och artikel 27 i FN:s MP-konvention. De rättigheter som grundar sig på bostadsort omfattar å andra sidan också sådana personer som inte omfattas av det skydd som avses i 17 § 3 mom. i grundlagen.
(18) Enligt propositionen (s. 24) har ställningen för innehavare av fiskerätt som är bosatta någon annanstans än i älvdalarna vid Tana älvs vattendrag stärkts på så sätt att de, när omständigheterna blir bättre, får fiska lax före fisketuristerna. Dessutom får icke-ortsbor som innehar fiskerätt vid riktat fiske av puckellax använda spö och konstgjort bete i stället för flugfiskeredskap. Därtill får man även i sådana situationer där det med tanke på fiskerättens sakinnehåll i praktiken viktigaste fisket, dvs. laxfisket, inte är tillåtet, fiska andra arter i större utsträckning än i den tidigare fiskestadgan.
(19) Grundlagsutskottet betonar dock att begränsningar som gäller innehavare av fiskerätt inte är problemfria med tanke på egendomsskyddet. Jord- och skogsbruksutskottet bör ytterligare granska om ställningen för fiskerättsinnehavare som bor någon annanstans kunde förbättras genom ikraftträdandelagen inom ramen för det som är möjligt enligt fiskestadgan.
Samernas rättigheter
(20) Fiske är vid sidan av renskötsel och jakt en näring som är intimt förknippad med samernas kulturform (se RP 309/1993 rd, s. 69/II, och t.ex. GrUU 3/1990 rd, s. 2, GrUU 29/2004 rd, s. 2 och GrUU 40/2009 rd, s. 2). I tillsynspraxis har också artikel 27 i MP-konventionen ansetts skydda ursprungsfolkens rätt att utöva sin kultur. Enligt FN:s kommitté för mänskliga rättigheter innebär artikel 27 bland annat en skyldighet att planera och genomföra ekonomiska åtgärder så att samernas näringar kan förbli ekonomiskt lönsamma (Länsman m.fl. mot Finland, 26.10.1994, klagomål nr 511/1992). Grundlagsutskottet har också i sin praxis konstaterat att fiske av tradition har ingått i samernas livsstil utan begränsningar som är relaterade till bosättningsorten (GrUU 5/2017 rd, s. 3, GrUU 27/1997 rd, s. 3 och GrUU 29/2004 rd, s. 2). Till samekulturen hör också de traditionella näringarnas moderna uttrycksformer (GrUU 5/2017 rd, s. 6—7, GrUU 1/2016 rd, s. 4, och GrUU 38/2004 rd, s. 4/II).
(21) Grundlagsutskottet konstaterade i sin bedömning av fiskeavtalet för Tana älv att de föreslagna bestämmelserna obestridligen försvagar utövandet av det traditionella fiske som hör till samernas kulturform (GrUU 5/2017 rd, s. 7). Likaså innebär den fiskestadga som nu föreslås bli godkänd och ändringarna i ikraftträdandelagen begränsningar av de rättigheter som tryggas för samerna som urfolk i grundlagens 17 § 3 mom.
(22) Grundlagsutskottet har ovan bedömt att det finns godtagbara grunder som anknyter till 20 § i grundlagen för den föreslagna fiskestadgan och ändringarna i ikraftträdandelagen. Utskottet har tidigare också lagt vikt vid att syftet med regleringen, dvs. att laxbestånden ska återhämta sig och nå en hållbar nivå, inte är bara att uppnå de mål som anges i 20 § i grundlagen utan också att skapa förutsättningar för att upprätthålla den samiska fiskekulturen även i framtiden (GrUU 91/2022 rd, stycke 8, GrUU 27/2022 rd, stycke 8). Att lyfta laxbeståndens status till en hållbar nivå främjar enligt grundlagsutskottet samekulturens fortlevnad (GrUU 5/2017 rd, s. 7, se även HD 2022:25, punkt 37).
(23) Med tanke på regleringens proportionalitet är också de föreslagna ändringarna i fiskestadgan av betydelse. För det första har fiskestadgan kompletterats med en bestämmelse (40 §) om möjligheten att bevilja dispens från bestämmelserna i fiskestadgan för undervisningsfiske och kulturevenemang. Avsikten med möjligheten till dispens har enligt propositionsmotiven (s. 20) varit att göra det möjligt att föra vidare den samiska fiskekulturen i Tana älvs vattendrag och de därmed sammanhängande kunskaperna och färdigheterna även i situationer där lax annars inte skulle kunna fiskas. Dessutom har det till 7 § i fiskestadgan fogats en bestämmelse om tillstånd för deltagande vars innehavare får delta i fiske med fångstredskap tillsammans med en person som har ett allmänt fisketillstånd för lokala fiskare.
(24) Enligt grundlagsutskottets uppfattning är den föreslagna fiskestadgan och ändringarna i ikraftträdandelagen inte heller problematiska med tanke på 17 § 3 mom. i grundlagen på det sättet som skulle påverka behandlingsordningen. Dessutom framhåller utskottet med hänvisning till sin tidigare praxis att lagstiftningen också i samband med bestämmelser om miljöansvar bör trygga samernas rätt att som urfolk bevara och utveckla sitt språk och sin kultur (se även GrUU 5/2017 rd, s. 7).
Uppföljning
(25) Fiskeavtalet för Tana älv och fiskestadgan ingriper enligt en helhetsbedömning rätt så kraftigt både i egendomsskyddet och i samernas rättigheter som urfolk. Grundlagsutskottet har påpekat att effekterna av förbudet mot laxfiske ökar i och med de upprepade fiskeförbuden. (se GrUU 91/2022 rd, stycke 11 och GrUU 27/2022 rd, stycke 10). Samma bedömning kan enligt utskottets uppfattning också göras i fråga om den nu föreslagna fiskestadgan.
(26) Grundlagsutskottet upprepar med emfas sina tidigare ställningstaganden om att jord- och skogsbruksutskottet bör utreda möjligheterna att skydda och återuppliva laxbeståndet genom åtgärder som i mindre grad ingriper i samernas rättigheter enligt 17 § 3 mom. i grundlagen och som inte äventyrar regleringens syften samt att statsrådet bör utreda genom vilka andra åtgärder samernas rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur kan stödjas och främjas trots att fisket begränsas (se GrUU 91/2022 rd, stycke 11 och GrUU 27/2022 rd, stycke 10). Likaså anser utskottet att man bör utreda möjligheterna att vidta åtgärder för att skydda och återuppliva laxbeståndet på ett sätt som ingriper i egendomsskyddet i mindre grad utan att regleringens syften äventyras.
(27) Grundlagsutskottet fäster dessutom statsrådets uppmärksamhet vid att konsekvenserna av fiskeförbuden och de kraftiga fiskebegränsningarna bör följas noggrant och eventuella missförhållanden åtgärdas. Statsrådet ska dessutom se till att nödvändiga fiskebegränsningar framför allt gäller sådant fiske som inte hänför sig till egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen eller samernas rättigheter enligt 17 § 3 mom. i grundlagen.