Ekonomiutskottet tillstyrker propositionen med ändringar, på det sätt som närmare presenteras i detaljmotiveringen.
Det viktigaste innehållet i och syftena med propositionen.
Avsikten med den föreslagna lagstiftningen är att nationellt genomföra Europaparlamentets och rådets förordning om marknadsmissbruk (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG). Marknadsmissbruksförordningen innehåller bestämmelser om insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation, marknadsmanipulation, förhindrande och upptäckt av marknadsmissbruk, insiderinformation, offentliggörande av transaktioner utförda av personer i ledande ställning och begränsningar i den handeln, investeringsrekommendationer samt befogenheter för de behöriga myndigheterna och administrativa påföljder. Bestämmelser som måste upphävas ingår i synnerhet i värdepappersmarknadslagens kapitel om informationsskyldighet, marknadsmissbruk och administrativa påföljder. När det gäller straffrätt är det fråga om att precisera gällande bestämmelser.
Syftet är att säkerställa att medlemsländernas bestämmelser om marknadsmissbruk är samordnade och att värdepappersmarknaden i EU ska bli mer konkurrenskraftig och fungera bättre överlag. Dessutom syftar lagändringarna till att förebygga värdepappersmarknadsbrott som en del av den allvarliga ekonomiska brottsligheten. Förebyggande av ekonomiska brott och effektivare brottsbekämpning ingår också i regeringens strategi för att motverka ekonomisk brottslighet.
Gränserna för den nationella regleringen.
Eftersom EU-lagstiftningen på förordningsnivå har företräde framför nationella bestämmelser består lagförslagen i propositionen i stor utsträckning av reglering där Finlands nationella prövningsrätt är mycket begränsad: förordningen är till alla delar direkt förpliktande rätt och åsidosätter de nationella bestämmelser som står i konflikt med den. För klarhetens skull är det ändå befogat att ändra eller upphäva de nationella bestämmelserna till dessa delar.
Konsekvenser.
Bestämmelserna om bekämpning av marknadsmissbruk väntas bidra till sund konkurrens mellan företagen. Till följd av det väntas intresset för investeringsverksamhet öka på värdepappersmarknaden. Trots att det kommer att kosta mera att efterleva bestämmelserna bedöms de samlade ekonomiska effekterna bli positiva till följd av ökad insyn, effektivitet, mer jämlika verksamhetsmöjligheter, ökat förtroende och färre marknadsstörningar. Utskottet håller med de sakkunniga om att den finländska värdepappersmarknadens internationella konkurrenskraft också påverkas av hur trovärdigt rättssystemet förmår säkra de utländska investerarnas ställning.
Delegeringsbefogenheter och genomförandebestämmelser.
Bestämmelser på nivå 2 antagna av kommissionen syftar till att regleringen ska vara samordnad i medlemsländerna och till att värdepappersmarknaden ska bli mer konkurrenskraftig och fungera bättre överlag. De bidrar till att minska tvetydigheten i generella rambestämmelser och den resulterande rättsliga osäkerheten. Bestämmelser på nivå 2 anses vara motiverade framför allt inom finansmarknadssektorn, bland annat eftersom påföljderna för missbruk är stränga. Med tanke på bestämmelsernas styreffekt och en förutsebar lagtillämpning måste det gå att utifrån normerna få en klar uppfattning av vad som är förbjudet och vad som är tillåtet.
Bestämmelserna om insiderinformation.
Förordningens definition av personer i ledande ställning och med dem närstående personer motsvarar i huvuddrag vår gällande lagstiftning.
Enligt förordningen ska personer i ledande ställning, samt dem närstående personer, underrätta emittenten och den behöriga myndigheten om varje transaktion som genomförts för deras egen räkning avseende aktier eller skuldinstrument som emitteras av den emittenten eller derivat eller andra finansiella instrument som är kopplade till dem. Anmälningarna ska göras utan dröjsmål, dock senast tre affärsdagar efter det datum som transaktionen gjorts.
Den centrala ändringen i förordningen, i förhållande till gällande bestämmelser, är att informationen om transaktionerna i fråga om personer i ledande ställning och dem närstående personer ska offentliggöras av emittenten, i praktiken genom ett börsmeddelande. Den gällande bestämmelsen kräver att börsmeddelanden sänds till centrala medier och bland annat till den centrala lagringsenhet som börsen förvaltar. Därmed kommer det inte härefter att vara tillräckligt att hålla informationen om transaktioner tillgänglig på bolagens webbplatser. Tidsfristen för anmälningar kortas ner från nuvarande sju till tre affärsdagar.
Närstående personer till personer i ledande ställning har också samma självständiga anmälningsskyldighet för sina transaktioner som personer i ledande ställning har. Personer i ledande ställning ska skriftligen meddela dem närstående personer om skyldigheterna enligt förordningen. Dessutom utvidgas anmälningsskyldigheten till att gälla fler finansiella instrument och transaktioner än för närvarande. Till transaktioner som ska anmälas hör också pantsättning eller utlåning av finansiella instrument, transaktioner som genomförs inom ramen för kapitalförvaltning samt vissa transaktioner som utförs inom ramen för en livförsäkring. Skyldigheten gäller också emittenter av obligationslån samt bland annat bolag som är föremål för handel på multilaterala handelsplattformar. Nytt är också att alla anmälningar om transaktioner ska finnas tillgängliga på emittentens webbplats i fem år. I dagsläget ska uppgifter om förändringar i innehav av finansiella instrument finnas på emittentens webbplats i tolv månader efter det att förändringarna har skett.
Vid utfrågningen av sakkunniga i ekonomiutskottet uttrycktes det oro över propositionens definition av närstående personer och de skyldigheter som de närstående personerna får. Definitionen och de omfattande skyldigheterna anses tillsammans utgöra en oskälig administrativ börda för de bolag som omfattas av definitionen. Sakkunniga bedömer att de tunga skyldigheterna kan leda till att personer i ledande ställning hos börsbolag lämnar sina uppdrag i förvaltningen av föreningar och stiftelser som bedriver investeringsverksamhet och då går föreningarna och stiftelserna miste om värdefull kompetens. Skyldigheten befaras också leda till en onödigt massiv informationsbyråkrati om de föreningar och stiftelser som enligt definitionen är närstående till en person i ledande ställning i ett bolag men inte deltar i besluten inom investeringsverksamheten tvingas gå ut med information om sina transaktioner enligt förslaget.
En del sakkunniga ser också betydande risker i form av skenbar information, följder av försenad information och samlad arbetsmängd på grund av skyldigheten.
De olika språkversionerna av förordningen (artikel 3.1.26 d) skiljer sig från varandra och därför är det oklart om närstående till personer i ledande ställning hos emittenten också inbegriper sammanslutningar vilkas ledningsuppgifter utförs av en person i ledande ställning hos emittenten eller en denne närstående person utan att dessa har ägarskap i sammanslutningen, eller om definitionen av närstående person förutsätter ägarskap. Sakkunniga har uppgett att rättelsen av felet i översättningen har hänskjutits till rådet och parlamentet. Det är dock sannolikt att tolkningen i enlighet med den nuvarande finskspråkiga versionen bibehålls, eftersom den motsvarar den formulering som ursprungligen godkändes av rådet och parlamentet. Det finns alltså skäl för marknadsparterna att bereda sig på detta. Som närstående till en person i ledande ställning i sammanslutning A betraktas följaktligen också sammanslutning B vars ledningsuppgifter utförs av en person i ledande ställning i sammanslutning A, eller en denne närstående person, utan att dessa har ägarskap i sammanslutning B.
Utskottet påpekar att den pågående beslutsprocessen gör det svårt för eventuella sammanslutningar med inflytande att bereda sig på rapporteringsskyldigheten. Att bestämmelsen är tvetydig måste beaktas i Finansinspektionens tillsynsarbete och i tillämpningen av bestämmelserna tills innehållet i bestämmelsen preciseras och möjligtvis korrigeras i felaktiga språkversioner. Finansinspektionen har meddelat att aktörerna exempelvis inte behöver besluta om ändringar i sina system så länge tolkningen av bestämmelsen inte är samordnad. Finansinspektionen har ändå rekommenderat att aktörerna bereder sig på att anmälningsskyldigheten kommer att utvidgas.
Utskottet framhåller att det enbart är fråga om att korrigera språkdräkten i bestämmelsen och att inga nationella bestämmelser om tolkningen kan utfärdas. Finansinspektionen kan till exempel inte få befogenhet att utfärda föreskrifter om tolkningen av förordningen. Däremot anser utskottet att vi på det sätt som närmare beskrivs i detaljmotiven behöver använda den prövningsrätt som förordningen ger medlemsländerna när det gäller den exakta definitionen av närstående person.
Definitionerna av närstående person och de transaktioner som ska anmälas är utan tvivel mycket omfattande och de samlade effekterna av de här normerna kommer antagligen att öka den administrativa bördan för de anmälningspliktiga, också antalet börsmeddelanden, vilket har konsekvenser för investerarnas villkor. Utskottet påminner om att medlemsländerna inte längre har möjlighet att påverka innehållet i definitionen eftersom förordningen har antagits. Konsekvenserna av att skyldigheten iakttas bör ändå bevakas noga och om det behövs bör vi försöka påverka besluten på EU-nivå för att ändra bestämmelser som eventuellt visar sig vara oändamålsenliga. Utskottet påpekar att iakttagandet av skyldigheterna i sig inte innebär att den nationella administrativa bördan avviker från motsvarande börda i andra medlemsländer, eftersom bestämmelsen är densamma i alla medlemsländer. Dessutom måste man väga in att skyldigheten att offentliggöra transaktioner utförda av en sammanslutning som är närstående till en person i ledande ställning bara gäller de finansiella instrument som emitterats av det börsbolag vars ledande uppgifter personen i fråga också utför.
Påföljdssystemet.
Helheten av bestämmelser består i fråga om påföljder av ett administrativt och ett straffrättsligt påföljdssystem som kan tillgripas parallellt och som kompletterar varandra. I likhet med direktivet som reglerar de straffrättsliga påföljderna avspeglar också vår nationella lagstiftning förordningen till stora delar. Det står klart att de två påföljdssystemen bör fungera parallellt tillsammans. I fråga om maximibeloppen för de administrativa påföljderna och förfarandet för att påföra påföljderna ger förordningen möjlighet till nationell prövning. Men minimikraven är ändå mycket stränga. I likhet med lagutskottet (
LaUU 8/2016 rd —
RP 65/2016 rd) anser ekonomiutskottet att det på den här punkten inte behövs några ytterligare nationella bestämmelser utöver de minimikrav som ingår i förordningen.
När värdepappersmarknadslagen omarbetades fullständigt (
RP 32/2012 rd) sågs bestämmelserna om administrativa påföljder över helt och hållet med grundlagsutskottets medverkan (
GrUU 17/2012 rd —
RP 32/2012 rd). Med avseende på noggrann avgränsning har lagutskottet bedömt den aktuella propositionen i fråga om påföljdsbestämmelserna, i synnerhet den hänvisning i värdepappersmarknadslagens 15 kap. 2 § 4 mom. som gäller 40 § 1 mom. i lagen om Finansinspektionen. De här momenten tillsammans ger en samlad bild av de bestämmelser som ligger till grund för påföljdsavgifter som tas ut för försummelse eller överträdelse. I anknytning till den ovannämnda totalreformen fäste grundlagsutskottet inte uppmärksamhet vid den här regleringen, som också tagits in i vissa andra bestämmelser om finansmarknaden. På de grunder som närmare anges i utlåtandet anser lagutskottet att bestämmelsen är godtagbar men understryker att påföljdsavgift endast kan påföras för brott mot de närmare bestämmelser som gäller de bestämmelser som uttryckligen nämns i paragrafen.
Lagutskottet anser att det är ett missförhållande att man inte på ett enhetligt och konsekvent sätt har granskat lagstiftningen om administrativa påföljder och hur de ska påföras. Visserligen har man enligt utredning nu kommit igång med att titta på behovet av lagstiftning i allmänhet och i anslutning till grunderna för de administrativa påföljderna i synnerhet. Ekonomiutskottet välkomnar projektet. Om påföljdssystem tas fram för varje enskild sektor eller utan samordning på annat sätt finns det en risk för att resultatet blir inkonsekventa specialbestämmelser som kan upplevas som oskäliga. Utskottet påminner om uttalandet (
RP 50/2014 rd,
EkUB 7/2014 rd,
RSv 75/2014 rd) där riksdagen den 23 juni 2014 förutsatte att statsrådet vidtar åtgärder för att göra de ändringar i lagstiftningen som behövs för att de straffbestämmelser som gäller manipulering av energimarknaden ska harmoniseras med motsvarande bestämmelser om finansmarknaden.
Rapportering om överträdelser.
Sakkunniga har påpekat att bestämmelserna om rapportering om överträdelser inte är samordnade. Utskottet noterar att regeringen vill undvika ytterligare nationella bestämmelser och låter tillämpningsområdet för bestämmelsen om rapportering om överträdelser omfatta bara överträdelser i enlighet med förordningen och uteslutande sådana marknadsparter som enligt förordningen regleras genom bestämmelser om finansiella tjänster och i vars verksamhet det oftast förekommer marknadsmissbruk. Utskottet ser det ändå som ändamålsenligt att vid den fortsatta beredningen närmare utvärdera tillämpningsområdet för att harmonisera de nationella bestämmelserna, också med hänsyn till det ovan beskrivna målet att lagstiftningen ska vara konsekvent.
Straffrättsliga påföljder.
Lagutskottet påpekar att straffalgens 51 kap. 3 § 1 mom. 1 punkt och 2 mom. som gäller marknadsmanipulation innehåller vissa relativt öppna rekvisit för gärningssättet. Enligt 1 mom. 1 punkten är det straffbart att manipulera marknaden genom att lägga en order eller inleda en transaktion eller ”någon annan jämförbar verksamhet”. För marknadsmanipulation döms enligt föreslagna 2 mom. också den som manipulerar beräkningen av ett referensvärde genom att lämna falska eller vilseledande uppgifter eller ”genom att agera på något annat jämförbart sätt”. Det öppna begreppet ”annan verksamhet”, som används i 1 mom. 1 punkten, har emellertid bundits till att verksamheten måste vara jämförbar med affärsverksamhet. I paragrafens 2 mom. har begreppet annat jämförbart sätt avgränsats så att det förutsätts att agerandet till sin betydelse måste kunna jämföras med att lämna falska eller vilseledande uppgifter. Bestämmelsen innehåller dessutom ytterligare rekvisitelement som avgränsar vad som ska betraktas som straffbart förfarande. Med stöd av det som sägs ovan anser lagutskottet att den föreslagna bestämmelsen uppfyller den straffrättsliga legalitetsprincipens krav på exakthet och noggrann avgränsning.
De föreslagna formuleringarna kan motiveras också med att marknadsmanipulation kan ske på många olika sätt och utvecklingen av handelsplattformarna kan vara av betydelse för tolkningen av vad som ska anses vara marknadsmanipulation. I skäl 38 i ingressen till marknadsmissbruksförordningen nämns nya handelsformer och nya strategier som kan innebära marknadsmissbruk. Sådan annan verksamhet som avses i 1 mom. 1 punkten kan vara t.ex. uppdrag som inte genomförs. Vid bedömningen av uttrycket annat agerande i paragrafens 2 mom. är det väsentligt att agerandets effekt kan jämställas med lämnande av falska eller vilseledande uppgifter, alltså att agerandet har lett till att beräkningen av ett referensvärde manipulerats. Det är med andra ord fråga om att bedöma konsekvenserna av agerandet. Med annat agerande kunde exempelvis avses att felaktigt mottagande eller felaktig bedömning av uppgifter som är relaterade till beräkningen av ett referensvärde, felaktig beräkning av ett referensvärde eller underlåtenhet att korrigera en felaktig uppgift under omständigheter där det föreligger en skyldighet till detta exempelvis på basis av ett avtal om informationsbehandling. Begreppet omfattar på det sätt som direktivet förutsätter också felaktig beräkning som bygger på korrekta uppgifter, eftersom detta till sin betydelse kan anses jämförbart med att lämna falska eller vilseledande uppgifter.
Vid tillämpningen och tolkningen av strafflagens 51 kap. 3 § om marknadsmanipulation ska enligt propositionsmotiven inte bara marknadsmissbruksdirektivet utan dessutom bestämmelserna i artikel 12 i marknadsmissbruksförordningen och tolkningspraxis i fråga om dem beaktas. Hänvisningarna till tolkningen gäller den generella tolkningseffekten av EU-rätten: tolkningseffekten gäller inte enbart direktiv utan även förordningar och EU-domstolens praxis. När en nationell domstol prövar en tolkning i enlighet med unionsrätten måste den beakta den som en helhet och på det sätt som EU-domstolen har tolkat den. Men tolkningen får inte heller utvidgas så att den sträcker sig längre än straffbestämmelsens formulering, och avsikten är inte heller att det straffrättsliga ansvaret ska uppstå eller skärpas enbart med stöd av direktivet eller förordningen. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra om den nationella lagstiftningen möjliggör en tolkning som överensstämmer med tolkningen av unionsrätten.
