Penningspelsreformen i huvuddrag

Syftet med det föreslagna lagstiftningspaketet är att genomföra en reform av penningspelssystemet. Genom reformen ska penningspelsmarknaden delvis öppnas för konkurrens. Bakgrunden till reformen är de utmaningar som upptäckts i det nuvarande systemet. Sådana företag på marknaden för digitala penningspel som står utanför systemet med ensamrätt får sina intäkter utan licensavgifter, skatter eller ansvar för de spelproblem som verksamheten orsakar. Reformen syftar till att i enlighet med regeringsprogrammet förebygga och minska skadeverkningarna av penningspel och bättre styra efterfrågan till det lagstadgade och övervakade penningspelssystemet. 

I det nya penningspelssystemet slopas Veikkaus Ab:s nuvarande monopol delvis. En del av penningspelen ska fortfarande höra till Veikkaus Ab:s monopol och en del liberaliseras på en konkurrensutsatt marknad. Vadhållning, inklusive totospel, samt kasinospel, penningautomatspel och penningbingo som spelas online öppnas för den konkurrensutsatta marknaden. 

I det nya penningspelssystemet krävs licens för alla penningspel som anordnas i riket. Enligt förslaget kan penningspel anordnas med stöd av ensamrättslicens eller penningspelslicens. Även tillhandahållande av spelprogramvara som används i penningspel är licensbelagt. I och med reformen kommer Veikkaus Ab:s ensamrätt inte längre regleras i lag, utan Veikkaus Ab behöver licens också för anordnande av penningspel som hör till monopolet. Veikkaus Ab ska åtskilja eventuell annan ekonomisk verksamhet från den penningspelsverksamhet som bedrivs med stöd av ensamrättslicensen. 

Anordnande av penningspel är tillåtet endast under de förutsättningar som anges i den föreslagna penningspelslagen (lagförslag 1). Den föreslagna penningspelslagen innehåller bestämmelser om registrering av spelare och verifiering av spelarens identitet och bostadsort. I lagen föreskrivs bland annat om åldersgränsen för penningspel, om spelkontot och identifierat spelande samt om spelspärrar och begränsningar av spelandet. Lagförslaget innehåller bestämmelser om marknadsföring, förbjudna marknadsföringsmetoder och marknadsföringssätt, uppgifter som ska ges i samband med marknadsföring, sponsring samt förbud mot direktmarknadsföring. Regeringen föreslår också ändringar i lotterilagen (1047/2001), lotteriskattelagen (552/1992), inkomstskattelagen (1535/1992), strafflagen och vissa andra lagar samt att bestämmelser i vissa lagar upphävs. 

Förvaltningsutskottet har i ärendet fått utlåtanden av grundlagsutskottet (GrUU 31/2025 rd), finansutskottet (FiUU 2/2025 rd), jord- och skogsbruksutskottet (JsUU 10/2025 rd), kulturutskottet (KuUU 3/2025 rd), social- och hälsovårdsutskottet (ShUU 5/2025 rd) och ekonomiutskottet (EkUU 12/2025 rd). Grundlagsutskottet föreslår att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagförslag 1 bara om utskottets konstitutionella invändningar mot dess 88, 51 och 52 § beaktas på behörigt sätt. 

Sammantaget anser förvaltningsutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslagen, men med de anmärkningar och ändringsförslag som framgår av betänkandet. 

Förvaltningsutskottet ser det som angeläget att efter det att penningspelslagen trätt i kraft bevaka verksamheten på den nya penningspelsmarknaden och reformens konsekvenser med beaktande av bland annat förebyggandet och minskningen av skadeverkningarna av penningspel, utvecklingen av kanaliseringsgraden, reformens statsfinansiella konsekvenser, tillsynsmyndigheternas resurser, finansieringen av idrottsbranschen och de allmännyttiga sammanslutningar som deltar i arbetet med skadeverkningar av spelande samt hästbranschens verksamhetsförutsättningar. Dessutom är det behövligt att utifrån uppföljningen bedöma eventuella lagstiftningsbehov och andra utvecklingsbehov i anslutning till bland annat bestämmelserna om anordnande och marknadsföring av penningspel, spärrar för betalning och nättrafik, förbud mot spelande utanför systemet och bekämpning av tävlingsmanipulation. Samtidigt bör man också bedöma de ekonomiska och andra konsekvenser som eventuella ändringsbehov har för tillsynsmyndigheterna och andra aktörer. (Utskottets förslag till uttalanden 1, 2 och 3.) 

Utgångspunkter för bedömningen

Med tanke på bedömningen av lagförslagen är det enligt grundlagsutskottet väsentligt att det inte är fråga om en ny begränsning av näringsverksamheten, utan om att anordnandet av en del av de penningspel som för närvarande omfattas av Veikkaus Ab:s lagstadgade ensamrätt ska bli licensbelagd. Grundlagsutskottet har flera gånger tidigare bedömt regleringen av penningspel och tillståndsplikten för anordnande av penningspel (t.ex. GrUU 23/2000 rd och GrUU 46/2021 rd). Utskottet påpekar att även om anordnandet av penningspel enligt förslaget är tillståndspliktig näringsverksamhet, minskar förslaget de facto de begränsningsbestämmelser som ingriper i 18 § 1 mom. i grundlagen (jfr GrUU 10/2024 rd, stycke 6). 

Grundlagsutskottet har ansett att uppgiften att främja befolkningens hälsa enligt 19 § 3 mom. i grundlagen är en godtagbar grund för att begränsa någon annan grundläggande fri- och rättighet, såsom näringsfriheten. Utskottet anser dock att den nämnda bestämmelsen i grundlagen inte anger några detaljerade krav på hur det allmänna ska fullgöra sin hälsofrämjande uppgift till exempel i samband med penningspelssystemet, utan att lagstiftaren har en betydande prövningsrätt i frågan. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att man vid utvecklandet av penningspelssystemet beaktar de skadeverkningar som penningspel har på befolkningens hälsa i syfte att reagera effektivt på dessa olägenheter. Utskottet anser att lagförslagen när det gäller skyldigheten att främja befolkningens hälsa enligt 19 § 3 mom. i grundlagen konstitutionellt sett inte kan anses vara bristfälliga på ett sådant sätt att det skulle vara av betydelse för lagstiftningsordningen. Utskottet anser att samma bedömning kan göras i fråga om det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att stödja dem som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt. Detta genomförs till exempel med åldersgränsen på 18 år för penningspelande (24 § i lagförslag 1, se även 53 och 56 § i samma lagförslag). 

Förvaltningsutskottet anser att propositionsmotiven heltäckande redogör för den föreslagna regleringens förhållande till EU-rätten, inklusive förhållandet till EU:s dataskyddslagstiftning. Förslagen som gäller ändring av penningspelslagstiftningen har anmälts till Europeiska kommissionen i november 2024 (2024/0601/FI) i enlighet med direktiv (EU) 2015/1535 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Enligt utredning har kommissionen inte lämnat någon anmärkning eller något detaljerat yttrande. Den senaste väntetiden för det här förfarandet, under vilken direktivet anger att förslaget inte får godkännas, gick ut i mars 2025. 

Att förebygga penningspelens skadeverkningar

Reformens mål är att hitta en lösning där den reglering som syftar till att förebygga och minska skadeverkningarna är i jämvikt med de bestämmelser som stöder kanaliseringsförmågan och gör penningspelssystemet attraktivt. Reformen bedöms enligt propositionen utsätta befolkningen för det ökande utbudet och synligheten av penningspel och ytterligare förskjuta penningspelandet till nätet och till penningspel med högre risk. Reformen gör det å andra sidan möjligt att utsträcka regleringen till största delen av penningspelandet och påverka bekämpningen av skadeverkningarna inom en större del av penningspelandet än nu. 

Förvaltningsutskottet anser att man genom att förbättra kanaliseringsgraden, dvs. styra efterfrågan allt mer till det reglerade och övervakade systemet, kan effektivisera förebyggandet av skadeverkningar. Kanaliseringsgraden påverkas framför allt av den helhet som regleringen bildar. Viktiga med tanke på kanaliseringsförmågan är riktlinjerna för skatteuttaget, marknadsvillkoren, de samlade begränsningarna, licenshavarens omsorgsplikt samt myndigheternas verktyg för att bekämpa olovligt utbud. 

För att förebygga och minska skadeverkningarna av penningspel, förhindra missbruk och garantera spelarnas rättsskydd och konsumentskyddet föreslås penningspelslagen bland annat föreskriva om åldersgränsen för penningspel, registrering av spelare och verifiering av spelarens identitet, spelande via spelkontot och annat spelande som identifierad samt om spelspärrar, begränsningar av spelandet och begränsningar av marknadsföring. Åldersgränsen för penningspelande ska vara 18 år, liksom för närvarande. Enligt den föreslagna lagen förutsätter allt penningspelande att spelaren identifierar sig. I lagen föreslås också bestämmelser om ett sådant centralt register över spelspärrar som avses i regeringsprogrammet och som spelaren kan använda för att ställa en spelspärr för alla licenshavares penningspel. 

Den föreslagna penningspelslagen innehåller en hel del bestämmelser om licenshavare för att förebygga och minska skadeverkningarna av penningspel. Innehavare av ensamrättslicens och innehavare av penningspelslicens åläggs skyldighet att skydda spelarna mot skadeverkningar av penningspel (omsorgsplikt), vilket också omfattar bekämpning av överdrivet spelande genom kontinuerlig uppföljning och bedömning av spelbeteendet. I lagen föreskrivs det också om informationsskyldighet för innehavare av ensamrättslicens och innehavare av penningspelslicens. Enligt den ska spelarna i samband med anordnandet av penningspel informeras bland annat om metoderna för att förhindra spelande och ges en bedömning av risken för skadeverkningar. Licenshavaren ska göra det möjligt för spelaren att ställa spärrar för specifika spel eller former av anordnande tills vidare eller för viss tid. Dessutom ska licenshavaren göra det möjligt att spärra spelandet så att spärren träder i kraft omedelbart. Den omedelbara spelspärren gäller till utgången av det dygn som följer efter det att spärren ställts. 

Licenshavaren ska också säkerställa att spelaren för spel som spelas via ett spelkonto fastställer en licenshavarspecifik gräns för penningöverföring per dygn och månad mellan spelarens bankkonto och spelkontot. Innehavare av ensamrättslicens och innehavare av penningspelslicens är dessutom skyldiga att vid behov ställa kvantitativa och tidsmässiga begränsningar för spelandet samt erbjuda spelarna möjlighet att själva ställa sådana begränsningar. Genom förordning av statsrådet kan det föreskrivas om maximala förlustgränser per licenshavare i fråga om de penningspel som nämns i lagen och som medför hög risk för skadeverkningar. 

Enligt 22 § om spelkonto ska licenshavaren göra det möjligt för en spelare att ha en vy som visar de tillgångar som finns på spelarens spelkonto, överföringarna av tillgångar, spelhändelser och begränsningar gällande spelandet. Bestämmelsen förpliktar också licenshavaren att erbjuda spelaren ett verktyg med hjälp av vilket spelaren kan bedöma sitt spelbeteende på månads- och årsnivå. 

Enligt utredning till förvaltningsutskottet finns det dessutom i reformens genomförandeprojekt planer på att i det lagstadgade centraliserade spelspärrsregistret införa en möjlighet för spelaren att ta del av uppgifter om sin egen konsumtion av penningspel. Utskottet konstaterar att en helhetsbild av spelhändelserna främjar förebyggandet och identifieringen av spelproblem. Funktionen främjar också spelarens rätt enligt EU:s dataskyddsförordning att kontrollera de uppgifter som samlats in om spelaren. Enligt utredning planeras funktionen i samarbete mellan finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och Institutet för hälsa och välfärd. 

Andra bestämmelser i penningspelslagen som syftar till att bekämpa skadeverkningar är bland annat förbudet mot spel på skuld, gratisspel och rabatter (25 §), bestämmelserna om placeringen av penningspelsautomater (38 §) och förbudet mot självbetjäningsterminaler (40 §). 

Barn och unga

Förvaltningsutskottet betonar särskilt vikten av att skydda barn och unga mot skadeverkningar av penningspel. Personer i åldern 18—24 år är enligt utredning mer utsatta än andra åldersgrupper för ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar av penningspel. Undersökningar visar att personer som regelbundet börjat spela om pengar i sin tidiga ungdom löper en större risk att utveckla penningspelsproblem och bli beroende av alkohol eller droger i vuxen ålder. När minderåriga unga exponeras för penningspelsreklam kan deras intresse för penningspelande öka. 

I marknadsföringsbestämmelserna i penningspelslagen fästs särskild uppmärksamhet vid marknadsföring som riktar sig till barn och unga. Enligt den föreslagna 55 § ska marknadsföringen alltid innehålla uppgifter om den tillåtna åldersgränsen för penningspelande. Enligt den föreslagna 53 § får marknadsföring inte riktas till minderåriga och minderåriga personer får inte förekomma i marknadsföringen. Penningspel får inte marknadsföras i samband med sådan televisions- och radioverksamhet, offentlig visning av bildprogram på biografer eller publikationsverksamhet som är riktad till minderåriga eller i sådana mediers tjänster som är riktade till minderåriga. Penningspel får inte heller marknadsföras vid sådana idrottsevenemang eller andra evenemang för allmänheten som är riktade till minderåriga. Det föreslås också begränsningar i utomhusmarknadsföringen (51 §). 

Licenshavare får enligt 51 mom. marknadsföra penningspel endast på sina egna webbplatser och egna konton i sociala medier på så sätt att marknadsföringen inte interagerar med konsumenten. Begränsningarna hindrar så kallad influerarmarknadsföring som ett sätt att marknadsföra. Syftet med dessa begränsningar är att bidra till att begränsa marknadsföringen i de marknadsföringskanaler som är populära bland unga. I synnerhet unga är enligt utredning mottagliga för interagerande marknadsföring.  

Också i bestämmelsen om sponsring (56 §) fästs uppmärksamhet vid skyddet av barn mot skadeverkningar av penningspel. Avtal om sponsring får inte ingås med personer under 18 år eller i fråga om evenemang, tävlingar, serier eller därmed jämförbara evenemang för personer under 18 år. När licenshavarna ingår avtal om sponsring ska de se till att licenshavarens namn eller logotyp inte förekommer i produkter eller tjänster som är särskilt avsedda för personer under 18 år. Avtal om sponsring får inte ingås med personer som producerar innehåll som riktar sig till personer under 18 år eller gällande evenemang som riktar sig till personer under 18 år. Sponsring får heller inte riktas till produkter eller tjänster som är avsedda att användas i synnerhet av personer under 18 år. 

I samband med beredningen av propositionen och vid utskottets sakkunnigutfrågning har det också lyfts fram vissa andra metoder, till exempel att höja åldersgränsen för penningspelande, särskilt i fråga om högriskspel som penningspel med snabb spelrytm på nätet. Enligt propositionsmotiven skulle en höjning av åldersgränsen sannolikt minska penningspelandet bland unga vuxna, men å andra sidan skulle möjligheten att spela på penningspelsidor utanför systemet försvaga inverkan av höjningen av åldersgränsen. Förvaltningsutskottet noterar att unga vuxna utgör en riskgrupp också för skadeverkningar till följd av det oreglerade penningspelsutbudet utanför systemet. Exempelvis bedöms effekten av lägre konsumtionsgränser för unga vuxna minska av att en spelare kan ha flera spelkonton och flera egna licenshavarspecifika gränser för överföring av pengar. Också de maximala förlustgränser som föreskrivs genom förordning av statsrådet är specifika för varje licenshavare. 

Utskottet påpekar att licenshavaren har omfattande omsorgsplikt enligt 34 §. Omsorgsplikten inbegriper bekämpning av överdrivet spelande genom kontinuerlig uppföljning och bedömning av spelbeteendet. Utifrån sin bedömning av risken för skadeverkningar kan licenshavaren bland annat begränsa den digitala marknadsföringen och påverka hur olika verktyg för hantering av spelandet presenteras i speltjänsten. Som sagt ska licenshavarna dessutom enligt lagen vara skyldiga att vid behov ställa kvantitativa och tidsmässiga begränsningar för spelandet samt erbjuda spelarna möjlighet att själva ställa sådana begränsningar. Licenshavarna kan i sina åtgärder ta särskild hänsyn till unga vuxna och till exempel införa särskilda begränsningar för dem. Licenshavarna ska också årligen rapportera till tillsynsmyndigheten om de åtgärder som de har vidtagit för att förebygga och minska skadeverkningarna av penningspel (68 §). 

Arbetet med spelens skadeverkningar och finansieringen av det

Enligt förslaget ska social- och hälsovårdsministeriet i enlighet med den gällande lagen följa, forska i och bedöma skadeverkningarna av penningspel samt utveckla förebyggande åtgärder och behandling i anslutning till dessa skadeverkningar. Institutet för hälsa och välfärd sköter uppgiften i enlighet med ministeriets uppdrag och är i detta syfte personuppgiftsansvarig för registret över skadeverkningar av spel. Den föreslagna penningspelslagen innehåller också bestämmelser om institutets och ministeriets rätt att få information. 

Till skillnad från den nuvarande modellen ska arbetet med skadeverkningar av spel finansieras med budgetmedel. Nya bestämmelser införs om statsunderstöd, som Institutet för hälsa och välfärd kan bevilja för verksamhet inom elektroniska, anonyma tjänster för skadeverkningar av spel som kompletterar de lagstadgade tjänsterna, för utveckling av det regionala arbetet för att minska skadeverkningarna av spel och för vetenskaplig forskning som stöder förebyggande och minskande av skadeverkningar av spel. 

Den helhet som består av dels statsunderstöden, dels det arbete som inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde utförs beträffande skadeverkningar av spel ska genomföras i samarbete med allmännyttiga samfund. Välfärdsområdenas servicestruktur i fråga om både förebyggande och korrigerande arbete med skadeverkningar av spel innefattar också arbete som utförs av social- och hälsovårdsorganisationer. Samarbetet utförs i olika nätverk och det stärks som ett led i genomförandet av det spelpolitiska programmet. Organisationer och andra aktörer inbjuds till programmets undersektioner. 

Planen för de offentliga finanserna för 2026—2029 innehåller i enlighet med propositionen 2,8 miljoner euro för Institutet för hälsa och välfärds omkostnader för bevakning och utvärdering av och forskning kring skadeverkningar av penningspel samt utvecklande av förebyggande och behandling av skadeverkningarna (10 kap.). Förvaltningsutskottet noterar att planen för de offentliga finanserna inte innehåller anslag för statsunderstöd enligt 9 kap. för att förebygga och minska skadeverkningar av spel eller för social- och hälsovårdsministeriets utgifter för verkställigheten av uppgifterna enligt 98 §. Enligt utredning till utskottet kommer en proposition att beredas om den finansiering av arbete med skadeverkningar av spel som saknas i planen för de offentliga finanserna för 2027—2030. 

Måttfullhet och annan reglering av marknadsföringsbegränsningar

Begränsningsbestämmelser som gäller marknadsföring av penningspel har betydelse i synnerhet när det gäller yttrandefriheten enligt 12 § i grundlagen, påpekar grundlagsutskottet i sitt utlåtande. Regleringen är också relevant med avseende på näringsfriheten. Bedömningen avviker till denna del från det tidigare på grund av att penningspelsnäringen delvis blir licensbelagd och konkurrensutsatt.  

Med tanke på näringsfriheten och yttrandefriheten är särskilt kravet på att bestämmelser i lag som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna ska vara exakta och noggrant avgränsade av betydelse vid den konstitutionella bedömningen av den föreslagna regleringen av marknadsföring. Betydelsen hos detta krav får ökad betydelse när man beaktar att bestämmelserna om marknadsföring delvis är förenade med möjligheten att påföra påföljdsavgift. 

När det gäller kravet på exakthet och noggrann avgränsning innehåller den föreslagna regleringen enligt grundlagsutskottet flertydiga och vaga bestämmelser och uttryck vars betydelse och kontext inte preciseras ens i specialmotiveringen till propositionen. Sådana bestämmelser är i synnerhet 51 § 2 mom. i förslaget till penningspelslag, enligt vilket penningspel och innehavare av ensamrättslicens och innehavare av penningspelslicens får marknadsföras om marknadsföringen till sin volym, omfattning, synlighet och frekvens är ”måttfull” samt en stor del av bestämmelserna om förbjudna marknadsföringsmetoder och marknadsföringssätt i 52 § 1—15 punkten.  

Enligt grundlagsutskottet förblir det föreslagna uttrycket måttfull marknadsföring så oklart att det i det aktuella regleringssammanhanget inte kan anses vara tillräckligt exakt enligt utskottets tolkningslinje. Förvaltningsutskottet måste precisera detta begrepp. Detta är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att regeringsprogrammets skrivning om det nya penningspelssystemet lägger fast att marknadsföringen ska vara återhållsam och ansvarsfull i fråga om innehållet, omfattningen, synligheten och frekvensen. I penningspelslagen föreslås bestämmelser om tillåtna marknadsföringskanaler. Marknadsföringen ska genomföras eller produceras av licenshavaren själv och spridningen av marknadsföringen ska alltid vara grundad på ett avtalsförhållande med licenshavaren. Licenshavaren ska administrera marknadsföringens volym och täckning för att säkerställa att marknadsföringen är måttfull, vilket är möjligt att genomföra vid marknadsföring som sker via egna kanaler och medier. 

Bedömningen av måttfullheten i tillsynsverksamheten gäller i fråga om penningspelssystem som drivs av flera licenshavare särskilt bedömning av måttfullheten i marknadsföringen hos en enskild licenshavare, står det i motiveringen till den föreslagna 51 §. Om en licenshavares marknadsföring är avgränsad exempelvis till ett visst evenemang på ett avgränsat område och under en begränsad tid, kan marknadsföringen nästan alltid anses vara måttfull. Om licenshavaren däremot fyller alla tv-marknadsföringsplatser med sin egen reklam, strider marknadsföringen klart mot de krav på måttfullhet som avses i momentet. 

Begreppet måttfull ingår i 14 b § i den gällande lotterilagen och det förekommer också i Europeiska unionens domstols rättspraxis (t.ex. de förenade målen C-316/07, C-358/07-C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Stoss m.fl.). Med måttfull avses en rimlig mängd, omfattning, synlighet och frekvens i fråga om marknadsföring. Ordet kan också anses avse återhållsam marknadsföring.  

För att beakta grundlagsutskottets konstitutionella anmärkning föreslår förvaltningsutskottet att begreppet måttfull marknadsföring preciseras på det sätt som anges nedan (51 § 2 mom. i lagförslag 1). 

Enligt grundlagsutskottet kan de föreslagna bestämmelserna om begränsning av marknadsföring, trots att de delvis är flertydiga och vaga, allmänt taget anses godtagbara i konstitutionellt hänseende med beaktande av penningspelsverksamhetens särdrag och det att regleringen grundar sig på samhälleligt vägande skäl som är godtagbara med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna, främjandet av befolkningens hälsa och skyddet av barn.  

Den föreslagna 52 § är dock problematisk i konstitutionellt hänseende, menar grundlagsutskottet. Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottet med hänsyn till kravet på proportionalitet i begränsningen av näringsfriheten och yttrandefriheten bör precisera bestämmelserna i 52 § 1 mom. 1—14 punkten, eftersom de är inexakta. Enligt grundlagsutskottet förefaller generalklausulen i 52 § 1 mom. 15 punkten i lagförslaget i vilket fall som helst vara så allmängiltig att punkten bör strykas med hänsyn till kravet på att begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna ska vara exakta och noggrant avgränsade. Utan dessa ändringar kan lagförslag 1 inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att den föreslagna 52 § om förbjudna marknadsföringsmetoder och marknadsföringssätt innehåller marknadsföringsprinciper som EU-domstolen i sin rättspraxis har ansett stå i strid med målet att förebygga och minska skadeverkningar av penningspelande. Uttrycken och begreppen i punkterna i förteckningen är enligt utredning allmänt använda av de penningspelsbolag som regleringen gäller och som anordnar penningspel i en rad olika länder, av Polisstyrelsen som svarar för tillsynen över marknadsföringen enligt gällande lag, och även i vidare bemärkelse av aktörerna inom penningspelsbranschen. På samma sätt är de identifierbara och allmänt förståeliga. Liknande bestämmelser finns i lagstiftningen i flera andra europeiska länder. Dessutom ingår exempelvis de marknadsföringsmetoder som nu föreslås bli förbjudna — att förhärliga penningspel, vardagliggöra penningspelande, framställa penningspelande som en lösning för att förbättra någons ekonomi — redan i Veikkaus Ab:s egna principer för ansvarsfull marknadsföringskommunikation och ingick i dem redan innan bestämmelserna i den nu gällande lagen trädde i kraft. Polisstyrelsen har behandlat de här marknadsföringssätten i sina riktlinjer för marknadsföring av penningspel. 

För att grundlagsutskottets konstitutionella anmärkning ska beaktas föreslår förvaltningsutskottet att 52 § 1 mom. 15 punkten stryks och att paragrafen till övriga delar preciseras på det sätt som anges nedan (52 § i lagförslag 1). 

Sökordsbaserad marknadsföring

I samband med utskottsbehandlingen aktualiserades bland annat frågan om hur sökmotorannonsering förhåller sig till den nya penningspelslagen. Sökmotorannonsering är ett medel för digital marknadsföring som förbättrar webbplatsens synlighet i sökresultaten och på så sätt till exempel ökar besökarantalet på webbplatsen. Annonseringen kan genomföras genom optimering av webbsidorna för att förbättra sökresultatet eller genom sökordsannonsering där sökmotorn har fått betalt för reklam som visas i samband med användningen av ett visst sökord och sökresultat (sökordsbaserad marknadsföring). 

Förvaltningsutskottet konstaterar att sökordsannonsering inte är tillåten enligt den penningspelslag som föreslås i propositionen, eftersom den typen av marknadsföring inte finns bland de marknadsföringskanaler som är tillåtna enligt 51 § 3 mom. Förteckningen över de marknadsföringskanaler som är tillåtna enligt bestämmelsen är avsedd att vara uttömmande. Utskottet anser också att sökordsannonsering inte kan jämställas med elektroniska publikationer som motsvarar tryckta medier i enlighet med 51 § 3 mom. 4 punkten. 

Att tillåta sökordsannonsering öppnar en ny marknadsföringskanal för marknadsföring av penningspel. Förvaltningsutskottet anser dock att det med tanke på propositionens kanaliseringsmål är ändamålsenligt att sökordsannonsering tillåts, men på vissa villkor som anges i lagen. Att använda sökmotorer på nätet, som Google, som en daglig grundläggande aktivitet kan utsätta människor för marknadsföring av penningspel — även dem som egentligen inte söker information om spel — om användningen av sökordsannonsering inte begränsas genom reglering. 

Utskottet anser inte att det med tanke på lagens och de föreslagna bestämmelsernas mål för bekämpning av skadeverkningar är ändamålsenligt att utvidga den tillåtna marknadsföringen till alla digitala kanaler. En sådan ändring skulle avsevärt utvidga marknadsföringen av penningspel och deras synlighet i den digitala miljön, där särskilt barn och unga tillbringar mycket tid. 

Utskottet konstaterar att all marknadsföring av penningspel är förenad med risker med tanke på spelandets skadeverkningar. Sökordsannonsering bedöms dock inte vara ett marknadsföringsmedel som avsevärt försvårar uppnåendet av regeringsprogrammets och propositionens mål att bekämpa skadeverkningar. De personer som exponeras för sökordsannonsering söker i regel information om penningspel och använder sökord relaterade till ämnet. Utskottet föreslår således att 51 § 3 mom. i penningspelslagen kompletteras med en ny 6 punkt om sökordsannonsering så som närmare anges nedan i detaljmotiveringen. 

Bekämpning av tävlingsmanipulation och penningtvätt

Med tävlingsmanipulation avses bedräglig påverkan på tävlingens eller matchens gång eller slutresultat. Förvaltningsutskottet konstaterar att den föreslagna penningspelslagen innehåller en rad bestämmelser om bekämpning av tävlingsmanipulation, såsom begränsningar av de vadhållningsobjekt som erbjuds, licenssökandens skyldighet att i samband med licensansökan presentera förfaranden för att upptäcka, förhindra och anmäla tävlingsmanipulation, licenshavarens skyldighet att avbryta vadhållningen och den årliga rapporteringsskyldigheten i fråga om misstänkt vadhållning och åtgärder mot tävlingsmanipulation. 

Förvaltningsutskottet anser i likhet med kulturutskottet att det är viktigt att Finland också har inlett beredningen av en ratificering av Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott (Macolinkonventionen). Syftet med konventionen är att bekämpa manipulation av idrottstävlingar genom att införa förebyggande och detekterande mekanismer, särskilt straffrättsliga påföljder. Dessutom främjar konventionen nationellt och internationellt samarbete mellan myndigheter, idrottsorganisationer och anordnare av vadslagning om idrott. I samband med ratificeringen av konventionen är avsikten att granska vilka ändringar i lagstiftningen konventionen eventuellt förutsätter. 

Förvaltningsutskottet konstaterar dessutom att statsrådet har utfärdat ett principbeslut om en nationell strategi och ett nationellt åtgärdsprogram för bekämpning av korruption 2025—2027. En av åtgärderna är att utreda lagstiftningen om manipulation av idrottstävlingar. Enligt åtgärdsplanen genomförs utredningen som tjänsteuppdrag 2025—2027. 

Förvaltningsutskottet anser att det är viktigt att vidareutveckla lagstiftningen och andra åtgärder för att förebygga risken för tävlingsmanipulation och även penningtvätt. Sakkunniga har framfört att exempelvis kriminalisering av idrottsbedrägerier kan göra det möjligt att effektivare ingripa i tävlingsmanipulation också inom annan idrott än sådan som betraktas som näringsverksamhet. Förvaltningsutskottet betonar också till exempel att informationsutbytet ska effektiviseras. För att effektivisera bekämpningen av penningtvätt ser utskottet också det som viktigt att bedöma vilka lagstiftningsmässiga åtgärder som kunde vidtas för att se till att innehavaren av spelkontot och det bankkonto som ska kopplas till det är samma person och att medlen bara betalas på det bankkonto som innehas av samma person som har spelkontot. 

Tillsyn över penningspelsverksamheten

Tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt penningspelslagen ska från ikraftträdandet av penningspelslagen vara det nya Tillstånds- och tillsynsverket som inrättats genom regionförvaltningsreformen. Fram till dess ska Polisstyrelsen vara tillståndsmyndighet enligt penningspelslagen och övervaka också den penningspelsverksamhet som Veikkaus Ab bedriver med ensamrätt med stöd av lotterilagen. Bestämmelserna om tillsyn över penningspelsverksamhet och marknadsföring ingår i 5—8 kap. i den föreslagna penningspelslagen.  

Enligt en bedömning till förvaltningsutskottet kommer antalet lagligen verksamma penningspelsbolag i riket i och med det nya penningspelssystemet att öka från nuvarande ett ensamrättsbolag till några tiotal bolag. Samtidigt förändras tillsynsmyndighetens uppgifter och myndigheten får nya uppgifter, av vilka de viktigaste är behandlingen av licensansökningar och tillsynen över att licensvillkoren uppfylls samt förvaltningen av spelspärrsregistret. Utskottet betonar tillsynsmyndighetens roll också vid tillsynen över aktörer utanför licenssystemet. För en effektiv tillsyn behövs dessutom ett fungerande informationsutbyte både mellan de behöriga nationella myndigheterna och på internationell nivå. 

Målet är att kostnaderna för tillstånds- och tillsynsmyndighetens uppgifter i fortsättningen ska täckas med de ansöknings- och tillsynsavgifter som tas ut hos licenshavarna. Budgetfinansiering kommer dock att behövas i samband med genomförandet av reformen och eventuellt också senare. Förvaltningsutskottet betonar vikten av tillräckliga resurser för genomförandet av reformen. Genomförandet av tillsynen förutsätter adekvata personalresurser och betydande ändringar i de informationssystem som används vid tillsynen. Man bör också förbereda sig på fortsatt utveckling och underhåll av systemen. 

Förslag till bestämmelser om beskattning

Det föreslås en enhetlig lotteriskattesats på 22 procent för penningspelsverksamheten. I enlighet med principerna för lotteribeskattningen är den som anordnar penningspel skattskyldig. Det föreslås att skatten liksom för närvarande beräknas på avkastningen, det vill säga på skillnaden mellan spelinsatserna och de vinster som betalats till spelarna, det så kallade spelöverskottet. Utgångspunkten när skattesatsen bestäms är att en hög kanaliseringsgrad ska uppnås samtidigt som ett högt skatteutfall tryggas, framgår det av propositionen. 

Finansutskottet konstaterar i sitt utlåtande (FiUU 2/2025 rd) att den föreslagna skattesatsen på 22 procent är motiverad. I fortsättningen är det motiverat att överväga en höjning eller differentiering av skattesatserna i syfte att öka skatteintäkterna. Utskottet hänvisar också till det som sägs i propositionen om att en enhetlig lotteriskattesats kan anses vara det mest motiverade alternativet med tanke på skatteintäkternas stabilitet, en förutsägbar och jämlik fördelning av skattebördan och den administrativa verkställbarheten. En enhetlig lotteriskattesats har också bedömts vara det alternativ som i så liten mån som möjligt snedvrider det ekonomiska beteendet. 

Finansutskottet noterar att eftersom penningspelsvinster utanför penningspelssystemet enligt den föreslagna 85 § i inkomstskattelagen är skattepliktig inkomst för mottagaren — med undantag för EU- eller EES-området — sträcker sig huvudregeln om att förlustbringande penningspel inte är avdragsgilla också till penningspel utanför penningspelssystemet. Huruvida förluster på penningspel som inte omfattas av skattefriheten i regel är icke-avdragsgilla ska även i fortsättningen bedömas utifrån 29 § 1 mom. i inkomstskattelagen, som gäller avdragsgilla utgifter för inkomstens förvärvande, och 31 § 4 mom. i inkomstskattelagen, som gäller icke-avdragsgilla levnadsutgifter. Utskottet fäster uppmärksamhet vid eventuella problem som orsakas av att förluster från sådant sporadiskt penningspelande som fysiskt sker utanför EES inte kan dras av i beskattningen. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att propositionen inte innehåller något förslag till ändring av skattebehandlingen av förluster till följd av penningspel. Skattelagstiftningsfrågor hör inte till förvaltningsutskottets ansvarsområde, men enligt utredning till utskottet innebär tillåtande av avdragsrätt för levnadsutgifter i fråga om sporadiskt spelade skattepliktiga penningspel ett ingrepp i inkomstskattelagens centrala princip om avdragsgilla utgifter och därmed ett undantag från inkomstskattelagens system. Enligt utredning har det i samband med lagberedningen bedömts att det med tanke på en konsekvent reglering av penningspel inte är motiverat att utvidga avdragsrätten för förluster av penningspel eller att genom beskattningen uppmuntra eller stödja penningspel utanför penningspelssystemet. 

För att penningspelsverksamheten ska kunna öppnas för konkurrens förutsätts det enligt finansutskottets utlåtande att licenshavare som är etablerade i Finland i inkomstbeskattningen berörs av samma beskattningsprinciper som företag i andra branscher. Detta gäller också penningspelsverksamhet som bedrivs av licenshavare som hör till Veikkaus Ab:s och PAF:s (Ålands penningautomatförening) koncerner. I propositionen föreslås det att inkomstskattelagen ändras så att också de lotterier och den penningspelsverksamhet som Veikkaus Ab och PAF ordnar med ensamrätt omfattas av den normala samfundsbeskattningen. Enligt propositionsmotiven förtydligar en enhetlig skattesats beskattningen, står för konsekvens i regleringen av penningspelsverksamheten och kan också genomföras på ett budgetneutralt sätt för såväl riket som för Åland. Dessutom har en enhetlig skattemässig behandling ansetts främja transaktioner på marknadsvillkor mellan koncernbolag, eftersom en avvikelse från detta inte leder till skattefördelar på koncernnivå. 

I enlighet med 49 § i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) återförs av statsmedel till landskapet Åland årligen i skatteavräkning beloppen av den på Åland debiterade samfundsskatten och den på Åland betalda lotteriskattens belopp. Finansministeriet och Ålands landskapsregering ska enligt 48 § i självstyrelselagen minst vart tredje år bedöma om det finns grunder enligt 47 § 2—4 mom. för att ändra avräkningsgrunden och ge sitt förslag till Ålandsdelegationen. 

Frågor som gäller penningspel som spelas som närings- eller yrkesverksamhet

Grundlagsutskottet lyfter fram specialmotiveringen till 85 § i penningspelslagen, där även beskattningspraxis för professionellt pokerspelande och professionell vadhållning behandlas. Grundlagsutskottet har tidigare fäst uppmärksamhet vid bedömningen av professionell vadslagning och pokerspel med avseende på egendomsskyddet enligt 15 § 1 mom. i grundlagen och näringsfriheten enligt 18 § 1 mom. i grundlagen. Utskottet har ansett att reglering om spärrar mot betalningsrörelse är problematiska med avseende på egendomsskyddet (GrUU 46/2021 rd, stycke 21—23). I ljuset av inkommen utredning kan det i de fall som beskrivs i motiven till det aktuella förslaget vara möjligt att inkomstskatten för vadhållning eller pokerspel som spelas i syfte att utöva yrke sammanlagt kan bli större än inkomsterna från yrkesutövningen. 

Enligt grundlagsutskottets uppfattning står lagstiftning enligt vilken beloppet av skatten på inkomst som förvärvats genom laglig närings- eller yrkesutövning i enskilda fall kan bli större än den faktiska inkomsten från verksamheten i strid med förbudet mot konfiskatorisk beskattning och är därmed problematisk med tanke på egendomsskyddet och näringsfriheten. Däremot kan lösningar som baserar sig på beskattning av nettoinkomster allmänt taget anses uppfylla de krav som utskottet i sin praxis ställt på skattelagstiftning, förutsatt att skattebeloppet i övrigt uppfyller proportionalitetskravet. Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottet i sitt betänkande bör beakta de konstitutionella anmärkningar som framförts ovan och försäkra sig om att regleringen är ändamålsenlig i fråga om dem. 

Enligt utredning till förvaltningsutskottet är utgifterna för inkomstens förvärvande avdragsgilla enligt den gällande lagstiftningen, när verksamheten betraktas som näringsverksamhet eller annan förvärvsverksamhet, och skattebeloppet kan inte överstiga nettoinkomsten. Också penningspel bedöms i beskattningen beroende på om det är fråga om hobbyverksamhet, förvärvsverksamhet eller näringsverksamhet. Näringsverksamhet och annan förvärvsverksamhet är verksamhet som bedrivs i seriöst förvärvssyfte. Verksamheten anses ha ett seriöst förvärvssyfte om den realistiskt kan väntas generera mer inkomster än utgifter åtminstone på lång sikt. När det är fråga om näringsverksamhet eller annan seriös förvärvsverksamhet granskas utgifterna för förvärvsverksamheten i inkomstbeskattningen vanligen på årsnivå i enlighet med beskattningen av nettoinkomst genom att från de skattepliktiga inkomsterna dra av utgifterna för förvärvande och bibehållande av dem. 

Enligt utredning har penningspel i regel inte ansetts vara seriös förvärvsverksamhet. Förluster till följd av penningspel har i nuvarande beskattningspraxis i regel behandlats som icke avdragsgilla levnadsutgifter. Penningspelens karaktär har varit utslagsgivande för huruvida de avdragsgilla utgifterna hänför sig till skattepliktiga penningspelsvinster. Enligt utredning har det i beskattningspraxis inte i någon betydande utsträckning förekommit påståenden om att penningspel ska bedömas som näringsverksamhet eller annan förvärvsverksamhet. 

Enligt utredning till utskottet har till exempel pokerspel kunnat betraktas som verksamhet som bedrivs i seriöst förvärvssyfte, om pokerspelaren under en längre tid, i praktiken under flera skatteår, får sina huvudsakliga förvärvsinkomster och sin utkomst av att spela poker. I beskattningspraxis har vadslagning och tippning betraktats som enskilda händelser, och en förlorad insats har inte ansetts ha någon inverkan på möjligheten att få vinst vid nästa vadslagning. Med stöd av 29 § 1 mom. i inkomstskattelagen har en insats för ett vinstbringande vad eller en direkt vinstbringande tippning ansetts vara en utgift för inkomstens förvärvande. I beskattningspraxis har insatser för förlustbringande vad och tippningar inte ansetts utgöra utgifter för förvärvsverksamhet enligt 29 § 1 mom. i inkomstskattelagen, eftersom vadhållning och tippning inte har ansetts grunda sig på spelarens egen verksamhet och skicklighet på motsvarande sätt som i näringsverksamhet eller annan seriös förvärvsverksamhet. 

Enligt utredning till förvaltningsutskottet prövas avgörandena i enskilda fall enligt den gällande lagstiftningen när det gäller om penningspelandet utgör förvärvsverksamhet eller inte. Frågan blir relevant om den skattskyldige får skattepliktiga penningspelsvinster från penningspel. Då kan det vara fråga om skattepliktig vinst på penningspel som ett penningspelsbolag tillhandahåller för att spelas i Finland utan licens enligt penningspelslagen (dvs. utan att ha licens erbjuder penningspel för att spelas i Finland) eller skattepliktig vinst på penningspel som anordnas utanför EU/EES-området. Hur rätts- och beskattningspraxis utvecklas blir utslagsgivande för hur det ska avgöras vad som enligt den gällande lagen i varje enskilt fall betraktas som förvärvsverksamhet och vilka utgifter som betraktas som utgifter för förvärvande av inkomst och därmed får dras av från de skattepliktiga inkomsterna. Förvaltningsutskottet tar inte ställning till tolkningen av lagen. 

Spelande utanför systemet

Förvaltningsutskottet konstaterar att det fortfarande kommer att finnas aktörer som bedriver aktiv verksamhet utanför den reglerade marknaden. I propositionen föreslås metoder för att bekämpa utomstående verksamhet, såsom licensiering av programleverantörer, föreläggande att avlägsna lagstridigt marknadsföringsinnehåll eller annat innehåll samt administrativa påföljdsavgifter enligt den gällande lotterilagen samt vissa andra påföljder. Propositionen innehåller inga förslag till tekniska begränsningar av utomstående spelutbud och marknadsföring. Förvaltningsutskottet ser det som angeläget att man efter det att penningspelslagen trätt i kraft följer upp verksamheten på den nya penningspelsmarknaden och bedömer behovet av att föreskriva om betalnings- och nättrafikspärrar med beaktande bland annat av de tekniska genomförandemöjligheterna och de närmare kostnadseffekterna för banker och internetoperatörer. Samtidigt bör man också bedöma behovet av ett förbud mot spel utanför systemet och eventuella andra metoder. Dessutom måste tillsynsmyndigheternas behov av tilläggsresurser till följd av eventuella ändringar bedömas. 

Reformens ikraftträdande

Penningspelslagen och de övriga föreslagna lagarna avses enligt propositionen huvudsakligen träda i kraft den 1 januari 2027. Men de bestämmelser i penningspelslagen som gäller ansökan om licens och förutsättningarna för beviljande av licens, myndigheternas rätt att få uppgifter i anslutning till licensförfarandet och den ersättning som betalas för ensamrättslicens ska träda i kraft redan vid ingången av 2026. Lagen om ändring av lagen om beskattning av inkomst av näringsverksamhet ska enligt propositionen träda i kraft den 1 januari 2026 samtidigt som bestämmelserna om ersättning för ensamrättslicens i den nya penningspelslagen avses träda i kraft. 

Förvaltningsutskottet ser det som lämpligt att ikraftträdandet av den nya penningspelslagen senareläggs med ett halvt år, alltså att lagen träder i kraft den 1 juli 2027. Därför behöver också vissa andra ikraftträdandebestämmelser i lagen ändras. Dessa bestämmelser gäller tidpunkten för överföringen av behörigheten för tillsynen över penningspelsbranschen från Polisstyrelsen till Tillstånds- och tillsynsverket, ikraftträdandet av bestämmelserna om licensförfarandet och vissa andra bestämmelser 2026 samt ikraftträdandet av bestämmelserna om licens för spelprogramvara. Bestämmelserna ingår i 106 § i den föreslagna penningspelslagen. 

Utskottet anser utifrån inkommen utredning att det är motiverat att överföra tillsynsbehörigheten från Polisstyrelsen till Tillstånds- och tillsynsverket samtidigt som penningspelslagen träder i kraft, dvs. den 1 juli 2027. Ändringen motsvarar också den lösning som föreslås i propositionen. Den ändring som utskottet föreslår innebär att Polisstyrelsen fram till utgången av juni 2027 är licensmyndighet enligt penningspelslagen och behandlar ansökningar om ensamrätt och penningspelslicens. Polisstyrelsen övervakar dessutom fram till utgången av juni 2027 Veikkaus Ab:s penningspelsverksamhet med stöd av lotterilagen samt att aktörer utanför monopolsystemet inte anordnar eller marknadsför penningspel i strid med lotterilagen. 

Förvaltningsutskottet föreslår att bestämmelserna om licensförfarandet och om ersättning till staten för ensamrättslicens och vissa andra bestämmelser träder i kraft den 1 mars 2026. Med tanke på beredningen av det praktiska genomförandet av reformen är det utifrån finansministeriets och Polisstyrelsens yttranden till utskottet möjligt att genomföra ikraftträdandet enligt propositionen den 1 januari 2026. Eftersom behandlingen av propositionen pågår i riksdagen och eftersom avsikten är att senarelägga ikraftträdandet av penningspelslagen 2027, anser utskottet att det är ändamålsenligt att penningspelslagen till den del den gäller licensförfarandet och vissa andra bestämmelser träder i kraft något senare än vad som föreslås i propositionen, dvs. den 1 mars 2026. Senareläggningen av ikraftträdandet till denna del gör det bland annat möjligt för Polisstyrelsen att efter det att penningspelslagen har stadfästs utfärda tekniska föreskrifter enligt penningspelslagen, och de som vill ansöka om licens får tid att sätta sig in i innehållet i de tekniska föreskrifterna innan de lämnar in ansökan. Också vissa andra verkställighetsåtgärder ges då lite mer tid. 

Till följd av att regleringen om ersättning för ensamrätt enligt utskottets förslag ska träda i kraft den 1 mars 2026, avses också förslaget till lag om ändring av lagen om beskattning av inkomst av näringsverksamhet (lagförslag 14) träda i kraft den 1 mars 2026. 

I propositionen föreslås en övergångsperiod för bestämmelserna om licens för spelprogramvara så att det blir möjligt att ansöka om sådan licens från och med den 1 januari 2027. Skyldigheten att endast använda spelprogramvara som tillhandahålls av innehavare av licens för spelprogramvara ska enligt propositionen tillämpas efter en övergångsperiod från och med den 1 januari 2028. När ikraftträdandet av penningspelslagen senareläggs är det ändamålsenligt att på motsvarande sätt senarelägga tillämpningen av bestämmelserna om licens för spelprogramvara med ett halvt år. Licenser kan då sökas från och med den 1 juli 2027. Från och med den 1 juli 2028 får innehavare av ensamrättslicens och penningspelslicens använda endast sådan spelprogramvara som innehas av innehavare av licens för spelprogramvara. Ändringen motsvarar då det etappvisa ikraftträdande som föreslås i propositionen. 

Fortsatt anordnande av Veikkaus Ab:s penningspel när den nya penningspelslagen träder i kraft

Förvaltningsutskottet har vid utfrågningen uppmärksamgjorts på bland annat att det i samband med ändringen av penningspelssystemet bör vara möjligt att smidigt fortsätta anordnandet av penningspel med stöd av lotterilagen i samband med och efter det att penningspelslagen trätt i kraft. Då får spelarna möjlighet att delta i Veikkaus Ab:s penningspel, till exempel Lotto eller vadhållningsspel, så att spel som köpts före och efter den nya lagens ikraftträdande kan delta i samma dragning eller spela på samma vadhållningsobjekt, förutsatt att den nya regleringen motsvarar den tidigare regleringen. Utskottet anser utifrån inkommen utredning att detta är ändamålsenligt. Frågan är dock förknippad med rättsliga och tillsynsmässiga aspekter som bör beaktas i övergångsbestämmelserna i den föreslagna lagen om ändring av lotterilagen (lagförslag 2). 

Förvaltningsutskottet anser det motiverat att på sådana penningspel som har anordnats innan den nya penningspelslagen träder i kraft och som inte har slutförts när den nya lagen träder i kraft tillämpas de spelregler som utfärdats genom förordning av inrikesministeriet och som gällde vid ikraftträdandet. Således tillämpas på penningspel som inte är slutförda när den nya penningspelslagen träder i kraft samma spelregler fram till dragningen och avgörandet av resultaten. Samtidigt måste det dock beaktas att man kan delta i samma dragning eller samma vadhållningsobjekt också efter att den nya penningspelslagen trätt i kraft. I fråga om de penningspel som fortfarande ska omfattas av ensamrätt, såsom Lotto, tillämpas då de spelregler som utfärdas med stöd av penningspelslagen genom förordning av inrikesministeriet. Spelreglerna måste motsvara de spelregler som utfärdats med stöd av lotterilagen för att det i praktiken ska vara möjligt att delta i samma spel. Enligt utredning till utskottet är det möjligt att vid beredningen av inrikesministeriets förordning se till att spelreglerna motsvarar varandra. 

Däremot föreskrivs det inte längre genom förordning av inrikesministeriet om spelregler för penningspel som hör till den konkurrensutsatta marknaden, såsom vadhållning, utan innehavarna av penningspelslicens svarar själva för utarbetandet av spelreglerna. I fråga om den konkurrensutsatta marknaden ingår det inte i penningspelslagen något bemyndigande att genom förordning av inrikesministeriet utfärda spelregler. I penningspelslagen föreslås inte heller några bestämmelser om myndighetsgodkännande på förhand eller i efterhand av de spelregler som innehavarna av penningspelslicens har utarbetat. Veikkaus Ab ska alltså själv se till att reglerna motsvarar varandra. Veikkaus Ab ska samarbeta med tillsynsmyndigheten. Utskottet konstaterar att det i 76 § 4 mom. i penningspelslagen föreskrivs om tillsynsmyndighetens rätt att temporärt förbjuda anordnandet av penningspel, om spelarnas rättssäkerhet eller tillsynen över anordnandet av penningspel äventyras och risken för missbruk ökar eller dragningens tillförlitlighet äventyras på annat sätt. 

Även tillsynen över anordnandet av penningspel behöver ordnas. Om anordnandet av penningspel som inletts under lotterilagens giltighetstid övervakas i enlighet med lotterilagen och de bestämmelser som utfärdats med stöd av den, innebär det att den nuvarande tillsynen och tillsynen enligt den nya penningspelslagen genomförs parallellt, vilket också kan ha konsekvenser för resurserna. Utskottet anser därför att det är motiverat att verkställigheten övervakas i enlighet med penningspelslagen efter det att den lagen har trätt i kraft. I praktiken innebär detta till exempel att dragningen övervakas på samma sätt oberoende av om spelaren har deltagit i spelet före eller efter ikraftträdandet av penningspelslagen. 

Utskottet konstaterar att tillsynen enligt penningspelslagen avviker från den nuvarande tillsynen. När den nya penningspelslagen har trätt i kraft används inte längre officiella övervakare som förordnats av myndigheten för att säkerställa att dragningarna med fysiska dragningsanordningar är tillförlitliga och slumpmässiga, och tillsynsmyndigheten varken fastställer resultaten eller kontrollerar att de är slumpmässiga. Tillsynsmyndigheten övervakar inte heller längre att uppgifterna i Veikkaus Ab:s spelsystem och tillsynssystemet motsvarar varandra. De övervakningsdata som lämnas till Polisstyrelsen under lotterilagens giltighetstid är i ett annat format än i det nya tillsynssystemet. Således kan programvaran behöva utvecklas för att speldata enligt lotterilagen och penningspelslagen ska kunna hanteras i samma system. Veikkaus Ab svarar i enlighet med 46 § i lotterilagen för att staten får ersättning för tillsynskostnaderna. Dessutom bör det beaktas att uppgifter som för närvarande är relevanta för tillsynen överförs från Veikkaus Ab:s spelsystem till tillsynssystemet nästan i realtid, medan uppgifterna enligt 45 § i penningspelslagen ska vara tillgängliga för myndigheterna inom en rimlig tid från det att penningspelet avslutades, vilket enligt propositionsmotiven betyder cirka två veckor. 

De nuvarande spelreglerna som utfärdats genom förordning av inrikesministeriet innehåller bestämmelser om tillsynen över anordnandet av penningspel. Utskottet anser att lagens övergångsbestämmelser så tydligt som möjligt bör ange vilka förordningsbestämmelser om spelreglerna som blir tillämpliga. Enligt utredning till utskottet rör det sig om bestämmelserna om vinstfördelning, återbetalning av spelinsatser, största tillåtna spelinsatser och spelvinster i penningautomater och kasinospel samt om dragning i penninglotterier, tippningsspel, vadhållningsspel och totospel, med undantag av bestämmelserna om tillsyn över anordnandet av penningspel. 

Tillstånds- och tillsynsverket blir behörig tillsynsmyndighet när den nya penningspelslagen träder i kraft. Avsikten är att Tillstånds- och tillsynsverket också ska övervaka anordnandet av penningspel som börjat innan penningspelslagen trädde i kraft utifrån de spelregler som utfärdats med stöd av lotterilagen och som gällde innan lagen trädde i kraft. Dessutom övervakar Tillstånds- och tillsynsverket anordnandet av Veikkaus Ab:s penningspel som inletts efter att den nya penningspelslagen trätt i kraft utifrån de spelregler som med stöd av penningspelslagen utfärdats genom förordning av inrikesministeriet och Veikkaus Ab:s egna spelregler. Därför är det särskilt viktigt att i enlighet med det som sägs ovan se till att regleringen och Veikkaus Ab:s spelregler motsvarar varandra. Utskottet anser att övergångsbestämmelserna behöver kompletteras med en bestämmelse om att Tillstånds- och tillsynsverket är behörig myndighet att övervaka anordnandet av Veikkaus Ab:s penningspel som inletts innan penningspelslagen trädde i kraft utifrån de spelregler som utfärdats med stöd av lotterilagen, eftersom Tillstånds- och tillsynsverkets tillsynsbehörighet grundar sig på penningspelslagen och inte på lotterilagen. 

Regeringen föreslår att det i 106 § i penningspelslagen tas in en övergångsbestämmelse enligt vilken de arkiv, register och datamaterial som bildats vid Polisstyrelsen före lagens ikraftträdande ska överföras från Polisstyrelsen till Tillstånds- och tillsynsverket. Utskottet anser att en motsvarande övergångsbestämmelse också behöver fogas till lotterilagen för att säkerställa att behövligt datamaterial överförs till Tillstånds- och tillsynsverket i fråga om penningspel som inletts före ikraftträdandet av penningspelslagen. 

Dessutom ser förvaltningsutskottet det som nödvändigt att Veikkaus Ab i rätt tid och tydligt informerar spelarna om de ändringar som sker i samband med att den nya penningspelslagen träder i kraft och om deras inverkan på penningspelandet och på anordnandet av och tillsynen över penningspel. Utskottet ser det också som nödvändigt att Veikkaus Ab tillräckligt tidigt för tillsynsmyndigheten lägger fram en plan över vilka penningspel bolaget har för avsikt att anordna i övergångsskedet mellan den gällande lotterilagen och den nya penningspelslagen. Också i övrigt kan fortsatt anordnande av penningspel när den nya penningspelslagen träder i kraft vara förenat med behov av att bedöma till exempel rättsliga och tekniska frågor i samarbete mellan tillsynsmyndigheten och Veikkaus Ab. Dessutom ser utskottet det som nödvändigt att Veikkaus Ab ser till att reglerna för spel som anordnas på den konkurrensutsatta marknaden motsvarar reglerna för spel som anordnas före lagens ikraftträdande. 

Spelande av Veikkaus Ab:s kupongspel på Åland

I samband med utskottsbehandlingen aktualiserades frågan om spelande av Veikkaus Ab:s kupongspel på Åland eller erbjudande av kupongspel till åländska personer. Utskottet konstaterar att frågan bör granskas ur tre olika perspektiv: 1) tillhandahållande av Veikkaus Ab:s kupongspel elektroniskt via nätet, 2) tillhandahållande av Veikkaus Ab:s kupongspel i riket på fysiska spelplatser för åländska personer och 3) tillhandahållande av Veikkaus Ab:s kupongspel på Åland. I landskapet Åland hör lotterilagstiftningen med stöd av självstyrelselagen för Åland (1144/1991) till lagtingets lagstiftningsbehörighet. Bestämmelser om anordnande av lotterier i landskapet Åland finns i landskapslagen om lotterier 1966:10. Ålands landskapsregering svarar för tillsynen över penningspelsverksamheten. Rikets lagstiftning kan inte reglera frågor som hör till landskapets behörighet. På grund av självstyrelselagens bestämmelser om behörighetsfördelningen och högsta domstolens avgörande HD 2005:27 blir den föreslagna nya penningspelslagen inte tillämplig i landskapet. Finland har således två separata penningspelssystem och penningspelslagstiftningar, vilket är avgörande för bedömningen av Veikkaus Ab:s penningspel i förhållande till Åland och personer som bor eller vistas på Åland. 

I fråga om elektroniska penningspel föreskriver penningspelslagens 21 § 1 mom. om kravet på bostadsort om skyldigheten att som spelare registrera endast sådana fysiska personer som är stadigvarande bosatta inom rikets territorium. Syftet med bestämmelsen är att respektera det regionala tillämpningsområdet för en annan stats eller regions lagstiftning så att det i lag reglerade anordnandet av elektroniska penningspel inte strider mot lagstiftningen i någon annan stat eller region. I fråga om landskapet Åland är det fråga om att det med licens enligt rikets penningspelslagstiftning inte är möjligt att bedriva penningspelsverksamhet elektroniskt via nätet och erbjuda spel för att spelas av personer bosatta i landskapet. Bestämmelsen respekterar således behörighetsfördelningen enligt självstyrelselagen för Åland. Förvaltningsutskottet konstaterar att det med stöd av den föreslagna regleringen inte är möjligt att erbjuda åländska personer kupongspel via nätet. På motsvarande sätt kan kupongspel via nätet inte tillhandahållas en person som är bosatt i någon annan stat, utan som spelare kan enligt den föreslagna 21 § registreras endast en person som stadigvarande bor inom rikets territorium. 

I fråga om kupongspel på rikets fysiska spelplatser konstateras det i specialmotiveringen till 21 § att bestämmelsen om kravet på bostadsort i riket inte utgör något hinder för licenshavare att tillhandahålla andra än elektroniska penningspel, dvs. fysiska penningspel, för spel i riket för spelare som är stadigvarande bosatta utanför riket medan de vistas inom rikets territorium. Rent konkret kan detta avse till exempel en person som bor på Åland och som är på besök inom rikets territorium. Enligt utredning till förvaltningsutskottet har Veikkaus Ab inlett ett projekt för att möjliggöra kundrelationer för personer som är fast bosatta utanför riket enligt avtalsvillkoren så att det är möjligt att spela kupongspel på fysiska försäljningsställen. 

De ovan beskrivna skillnaderna mellan penningspel på nätet och på fysiska spelplatser beror enligt utredning på behörighetsfördelningen mellan riket och landskapet enligt självstyrelselagen för Åland och kan inte avgöras i samband med behandlingen av denna proposition. 

Enligt utredning till utskottet har Veikkaus Ab fram till utgången av 2017 beviljats tillstånd av Ålands landskapsregering att tillhandahålla vissa penningspel i landskapet. Veikkaus Ab upphörde med sin penningspelsverksamhet på Åland den 31 december 2017. Därefter har man med tanke på en eventuell fortsatt verksamhet utrett lagstiftningsmässiga och EU-rättsliga ramvillkor i samarbete med landskapsregeringen samt olika ministerier och Polisstyrelsen. Frågan har inte ingått i uppdraget för lagstiftningsprojektet för en reform av penningspelssystemet. Förvaltningsutskottet anser dock att det är viktigt att diskussionerna mellan riket, landskapet Åland, Veikkaus Ab och andra parter fortsätter för att man ska kunna finna praktiska och juridiskt hållbara lösningar så att Veikkaus Ab kan återvända till Åland om Veikkaus Ab och landskapet så önskar.  

Skraplotter som ges som gåva

En fråga som inte anknyter till penningspelsreformen men som aktualiserats under utskottsbehandlingen är att det bör bli tillåtet att ge Veikkaus Ab:s skraplotter (snabblotter med penningvinst) som gåva. Lotterilagen har kompletterats med bestämmelser om obligatorisk identifiering vid allt penningspelande genom lag 1284/2021. Enligt Veikkaus Ab möjliggjorde lagstiftningen fullständig identifiering för spel, vilket har varit ett viktigt inslag i byggandet av bolagets ekosystem för ansvarsfullt spelande. Skraplotterna började omfattas av identifieringen vid ingången av 2024. Det faktum att skraplotter inte kan ges som gåva grundar sig enligt Veikkaus Ab på Polisstyrelsens tolkning av den gällande lotterilagen att den som köper penningspelet och den som löser in penningspelsvinsten ska vara samma fysiska person. 

Sakkunniga har framfört att den föreslagna penningspelslagen och den gällande lotterilagen bör ändras så att det är möjligt att lösa in skraplotter som getts som gåva utan obligatorisk identifiering som innebär att både den som köpt lotten och den som löser in vinsten måste vara registrerade som kund hos Veikkaus Ab. På detta sätt har det ansetts möjligt att säkerställa att spelandet hålls under behörig tillsyn, att minderårigas deltagande förhindras och att de kontrollmetoder som används för att förebygga skadeverkningar av penningspelandet beaktas. 

Enligt utredning till utskottet finns det olika aspekter på frågan. Genom ändringen av lotterilagen, som innebar att man övergick till identifierat spelande i alla penningspel, har syftet varit att effektivisera ensamrättssystemets förmåga att motverka skadeverkningar av penningspel och att stärka ensamrättssystemets EU-rättsliga godtagbarhet. Enligt utredning anses det inte problemfritt att ge penningspel som gåva med tanke på de mekanismer genom vilka skadeverkningarna uppstår. För personer som har haft spelproblem kan det öka risken för att spelandet blir okontrollerat om de får en lott i gåva. I förslaget ses också element som uppmanar till och normaliserar spelande. 

Utskottet förutsätter att statsrådet utan dröjsmål utreder möjligheterna att tillåta att skraplotter ges som gåva och att statsrådet vidtar de lagstiftningsåtgärder som kan behövas (Utskottets förslag till uttalande 4).