Allmänt
Regeringen föreslår att lagen om småbarnspedagogik ändras så att anordnande av privat daghems-verksamhet blir tillståndspliktigt och det nuvarande anmälningsförfarandet slopas. Privat familjedagvård ska fortfarande omfattas av anmälningsförfarandet.
Propositionen baserar sig på skrivningarna i regeringsprogrammet för regeringen Marin, nämligen att privata småbarnspedagogiska tjänster ska uppfylla samma kvalitetskriterier som offentliga tjänster och att verksamhet som bedrivs av privata serviceproducenter inom småbarnspedagogiken ska kräva tillstånd. Ett av syftena med propositionen är att säkerställa att kvaliteten på daghemsverksamheten och andra krav enligt lagen om småbarnspedagogik uppfylls inom den privata daghemsverksamheten. Detta ska ske genom stärkt förhandskontroll. Dessutom syftar propositionen till att dels noggrannare avgränsa den gällande lagstiftningen om förutsättningarna för erhållande och förverkande av tillstånd, dels samordna tillståndsförfarandet och göra det mer flexibelt.
Utskottet hänvisar till bedömningarna nedan och anser att det tillståndsförfarande som föreslås i propositionen effektivare än anmälningsförfarandet säkerställer att kvaliteten på daghemsverksamheten säkras på förhand. Tillståndsförfarandet är effektivare och mer proportionellt än anmälningsförfarandet när det gäller förutsättningarna för att trygga barnets rättigheter. Förslaget är också tydligare än anmälningsförfarandet med tanke på serviceproducentens rättsskydd.
Utskottet betonar att en hög kvalitet på småbarnspedagogiken bör säkerställas oberoende av vem som ordnar verksamheten. Tillsynen över småbarnspedagogiken är ett väsentligt sätt att främja och upprätthålla förtroendet för att varje anordnare av småbarnspedagogik arbetar för barnets bästa och tryggar barnets välbefinnande och kulturella rättigheter.
Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.
Småbarnspedagogiska tjänster tillhandahålls av ett brett spektrum av aktörer
Det finns många olika slags daghem som ordnar småbarnspedagogik. Sektorn har genomgått en hel del förändringar, särskilt under de senaste tio åren. Den privata småbarnspedagogiken sker under kommunernas tillsynsansvar och utgör cirka 20 procent av alla aktörer på området. Små, regionala serviceproducenter och aktörer vars verksamhet grundar sig på exempelvis en förening eller en viss pedagogisk ideologi arbetar nu jämsides med företag som bedriver verksamhet i hela landet eller är i utländsk ägo. I ett sakkunnigyttrande påpekas det med hänvisning till en finländsk undersökning att kommunernas sparbeting och finansramar har varit några av orsakerna till privatiseringstrenden.
Vid beredningen av propositionen har man som faktaunderlag nyttjat bland annat en rapport om privata tjänster inom småbarnspedagogik (Undervisnings- och kulturministeriets publikationer 2017:3). Främst på grund av lagändringar som gjorts efter beredningen är en del av uppgifterna i rapporten föråldrade, men innehållet är ändå till vissa delar relevant med tanke på beredningen av den aktuella lagändringen. I sammanfattningen står det ”Enligt kommunernas bedömningar verkar kvaliteten på småbarnspedagogiken variera i de privata tjänsterna. När det gäller kvaliteten på pedagogiken bör man framför allt fästa uppmärksamhet vid att personalen är behörig, att man kan garantera barnet ändamålsenligt särskilt stöd och på hur mycket tilldelade arbetsuppgifter (bl.a. städnings- och köksarbete) personalen har utöver fostransuppgiften.” De här iakttagelserna är av betydelse med tanke på daghemsverksamhetens kvalitet och tillsynen över den.
Enligt ett sakkunnigyttrande har privatiseringen av daghemsverksamheten lett till ökad ojämlikhet. I yttrandet konstateras det att till exempel barn som behöver särskilt stöd, barn som talar finska eller svenska som andraspråk och barn som behöver skiftomsorg fortfarande till största delen omfattas av den offentliga servicen och att privata daghem sällan har haft tillgång till särskilda resurser för krävande stöd till barnen.
Utskottet anser att tillståndsplikt för daghemsverksamhet är ett effektivt sätt att på förhand kontrollera att de lagstadgade skyldigheterna iakttas av serviceproducenterna. Bestämmelserna om till exempel verksamhetens kvalitet och tillsynen över den berör också kommunerna. De har till lagfäst uppgift att ordna småbarnspedagogik, så tillståndsförfarandet gäller inte dem.
Det är värt att notera att privata daghemsaktörer kompletterar den offentliga småbarnspedagogiken och tillför variation. Kommunerna nyttjar privat småbarnspedagogik som köpta tjänster, med stöd för privat vård av barn eller mot servicesedel.
Serviceproduktionen inom småbarnspedagogiken fungerar genom arbetsfördelning mellan den privata och den offentliga sektorn, vilket kommunerna har goda erfarenheter av. När ett tillståndssystem införs är det därför viktigt att se till att det servicenätverk som ger familjerna valmöjligheter framöver garanteras så att också privata aktörer kan berika de småbarnspedagogiska tjänsterna genom att erbjuda olika alternativa tjänster. De tjänster som tillhandahålls av privata daghem är också till nytta för kommunerna genom att de ger dessa möjlighet att komplettera servicenätet inom sitt område. I bästa fall är det fråga om ett fungerande partnerskap mellan den offentliga och den privata sektorn, där båda parterna har något att ge varandra och kommuninvånarna. Mångfalden inom den privata småbarnspedagogiken måste också beaktas. En del av producenterna är små, icke-vinstdrivande föreningar och stiftelser. Jämfört med dem fungerar stora, vinstdrivande utländska och inhemska daghemskedjor på olika grunder.
Skillnader mellan förvaltningstillstånd och anmälningsförfarande
En del sakkunniga har ansett att propositionen är motiverad, medan andra har menat att det vore bättre att ha kvar det nuvarande anmälnings- och registreringsförfarandet och ändra lagen om småbarnspedagogik så att privat daghemsverksamhet kan inledas först när serviceproducenten och verksamhetsstället har registrerats hos regionförvaltningsverket. Sakkunniga har påpekat att det inte är lagstiftningen som är problemet i dagens anmälningsförfarande, utan snarare kommunernas ineffektiva praxis.
I sina yttranden har vissa sakkunniga framfört att det nuvarande anmälnings- och registreringsförfarandet med avseende på rättsverkningarna i sak utgör ett tillståndsförfarande, vilket innebär att privat småbarnspedagogik redan nu de facto är tillståndspliktig verksamhet: villkoren enligt lagen om småbarnspedagogik måste vara uppfyllda för att verksamheten ska få bedrivas. Registrering är dessutom ett villkor för privat småbarnspedagogisk verksamhet.
Både anmälnings- och tillståndsförfarandet bygger på förhandsbedömning av förutsättningarna för verksamheten, noterar utskottet. Verksamheten kan inledas endast om de lagstadgade villkoren är uppfyllda. I båda förfarandena är tillsynsmyndighetens föreläggande att avhjälpa brister eller missförhållanden en viktig tillsynsåtgärd som gäller pågående verksamhet (58 §). Ur denna synvinkel finns det ingen väsentlig skillnad mellan anmälnings- och tillståndsförfarandet. Däremot finns det främst skillnader i rättsverkningarna av anmälningar och tillstånd.
Enligt den gällande lagen ska serviceproducenten göra en anmälan inom anmälnings- och registreringsförfarandet och kommunen ska utföra en inspektion och utifrån den fatta ett beslut. Därefter ska regionförvaltningsverket göra registreringen. Kommunens beslut ger rätt att inleda verksamheten. Registreringsbeslutet har främst en formell funktion. En serviceproducent kan avregistreras under de förutsättningar som anges i lagen. Avregistreringen kan inte göras på grund av lagstridig verksamhet. Tillsynsmyndighetens föreläggande och avregistreringen är tillsynspåföljder. Lagen möjliggör inte att kommunens beslut återkallas.
Den föreslagna tillståndsregleringen grundar sig på ett förfarande där verksamhetsutövaren ska lämna in en ansökan till tillståndsmyndigheten. I förfarandet ingår registrering av serviceproducenten och dess verksamhetsställen. Utskottet konstaterar att det av propositionen (44 a § 3 mom. och motiveringen till det på s. 26) inte tydligt framgår att inspektion av lokaler är en förutsättning för att ett verksamhetsställe ska kunna inrättas när tillstånd söks eller ändras. Avsikten är att kommunen ska vara skyldig att utföra en inspektion som tillståndsmyndigheten måste begära. Utskottet föreslår att bestämmelserna preciseras med hänvisning till detaljmotiven till detta betänkande (44 a §).
I det föreslagna förfarandet ger tillståndsbeslutet rätt att inleda verksamhet. En registrering som görs på tjänstens vägnar har främst en formell funktion. Serviceproducenten ska avregistreras, om tillståndet återkallas. Tillsynsmyndighetens föreläggande, återkallelsen av tillstånd och avregistreringen är tillsynspåföljder.
Förvaltningstillståndet kan betraktas som en rättsligt etablerad och relativt stark offentligrättslig rättighet. Den som får tillstånd kan lita på att tillståndet är bestående, och åtgärder gällande tillståndet är möjliga endast på lagfästa villkor. Med tanke på serviceproducenten är det också väsentligt att tillståndet kan återkallas endast om de brister som tillståndsmyndigheten påvisat inte avhjälps inom en rimlig tid. Avregistrering är en direkt följd av att tillståndet återkallats.
Det beslut genom konstaterande som hör till det nuvarande anmälningsförfarandet har mer mångtydiga rättsverkningar än själva tillståndet. Lagen möjliggör inte återkallande av beslutet eller tidigare korrigerande åtgärder. Återkallande av tillstånd är däremot en åtgärd av samma typ som avregistrering av tjänsteproducenten, nämligen ett förvaltningsbeslut som grundar sig på prövning: en tjänsteproducent kan avföras ur registret om de allmänt hållna villkoren för registrering inte längre uppfylls. I anmälningsförfarandet är verksamhetsutövarens ställning överlag mer mångtydig och beroende av myndighetens prövningsbaserade beslut än i tillståndsförfarandet.
Sammantaget anser utskottet att grunderna för och rättsverkningarna av tillståndsförfarandet är tydligare angivna i de föreslagna bestämmelserna än enligt anmälningsförfarandet, vilket kan väntas ge verksamhetsutövaren mer förutsägbara villkor. Båda förfarandena begränsar rätten att utöva näring i lika stor utsträckning och på lika, godtagbara, grunder. Bestämmelserna om tillsyn över tillståndspliktig verksamhet väger in proportionalitetskravet i fråga om den här begränsningen. Motsvarande proportionalitetsaspekt hänför sig inte till anmälningsförfarandet.
Utskottet konstaterar att det föreslagna tillståndsförfarandet också förtydligar myndigheternas befogenheter när tillståndsprövningen centraliseras till en enda regionförvaltningsmyndighet. Kommunerna ska svara för inspektioner av verksamhetsställena.
Barnets rättigheter
Utskottet betonar att det med tanke på barnen är viktigt att den småbarnspedagogiska verksamheten och tillsynen över den på bästa möjliga sätt borgar för att de lagstadgade målen för småbarnspedagogiken uppnås. Med hänsyn till barnets rättigheter är det viktigt att man i det föreslagna tillståndsförfarandet kan ingripa i verksamhet som strider mot lagen om småbarnspedagogik genom ett förfarande i två steg: ålägga tjänsteproducenten att först avhjälpa bristerna och återkalla tillståndet helt eller delvis, om bristerna inte avhjälps. Återkallande av tillstånd leder automatiskt till avregistrering.
Den här möjligheten att avhjälpa brister finns inte i det nuvarande anmälningsförfarandet, även om myndighetens föreläggande kan ha liknande innebörd. En serviceproducent som gjort en anmälan kan inte heller avregistreras på den grunden att dess verksamhet i väsentlig grad strider mot lagen om småbarnspedagogik, vilket kan anses vara en tämligen problematisk lucka i den gällande lagen.
Artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter kräver att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Bestämmelser om principen om att barnets bästa ska komma i första hand finns också i 4 § i lagen om småbarnspedagogik. I ett sakkunnigyttrande påpekas det att FN:s kommitté för barnets rättigheter har uttryckt oro över privatiseringens konsekvenser för tillgodoseendet av barnets rättigheter och betonat vikten av att bestämmelserna i konventionen följs. Skyldigheten gäller både offentlig och privat verksamhet. Enligt konventionen ska staten i sista hand se till att tjänsteproducenten – offentlig eller privat – beaktar att barnets bästa kommer i främsta rummet.
Barn är en särskild målgrupp som behöver särskilt skydd och särskild omsorg. Faktorer som är väsentliga med tanke på barnets utveckling, såsom bestående människorelationer, föreskrivs i lagen om småbarnspedagogik (3 § 5 mom.). Dessutom säkerställs barnets bästa bland annat genom en lagstadgad skyldighet att se till att den småbarnspedagogiska miljön är utvecklande, främjar lärande och är hälsosam och trygg. Dessa faktorer utreds i samband med tillståndsprövningen.
Som det konstateras i propositionen (s. 6) är förhållandet mellan en privat anordnare av småbarnspedagogik och klienten ett privaträttsligt avtalsförhållande. Kommunen kan därför inte ingripa i avtalsvillkoren mellan serviceproducenten och klienten, om det inte är fråga om en tjänst som produceras mot servicesedel.
Utskottet betonar att man i fråga om småbarnspedagogiska tjänster särskilt bör ägna uppmärksamhet åt att villkoren i ett avtal om småbarnspedagogik inte är oskäliga med tanke på barnet och familjen. Det är viktigt att propositionen beaktar att det är belastande för barnet att byta plats inom småbarnspedagogiken (s. 17). I dessa situationer är det också av betydelse att det kan vara svårt att hitta en ny plats inom småbarnspedagogiken med kort varsel.
Med tanke på barnets rättigheter är det viktigt att man redan i samband med behandlingen av tillståndsansökan kan säkerställa att barnets rätt till stödtjänster enligt lagen om småbarnspedagogik tillgodoses på verksamhetsstället. I fråga om privat småbarnspedagogik som omfattas av lagen om småbarnspedagogik blir serviceproducenten enligt de bestämmelser som träder i kraft i augusti skyldig att för ett barn som deltar i småbarnspedagogik ordna stöd för utveckling, lärande och välbefinnande enligt barnets individuella behov.
Utskottet har i ett tidigare betänkande betonat att barnet vid behov ska få stöd av en speciallärare. I lagen om småbarnspedagogik (15 c §) föreskrivs uttryckligen att barnet, om stödbehovet kräver det, har rätt att få råd och undervisning av en speciallärare inom småbarnspedagogik. Utskottet upprepar sin ståndpunkt och anser det vara viktigt att barnen får det stöd de behöver på lika villkor oberoende av anordnare av och plats för småbarnspedagogisk verksamhet och att familjerna inte blir tvungna att byta daghemsplats om barnet får behov av stöd (KuUB 14/2021 rd, s. 5–6).
Utskottet påpekar att det inte framgår av propositionen att den som ansöker om tillstånd skulle vara skyldig att lämna en utredning om att servicekvaliteten, ändamålsenligheten och målen för småbarnspedagogiken uppfylls också i fråga om de stödtjänster som barnet får. Utskottet anser att denna brist behöver rättas till och föreslår därför en ändring i lagförslaget med hänvisning till detaljmotiveringen i detta betänkande (44 a §).
Kvaliteten på småbarnspedagogiken
Enligt propositionen är syftet med lagändringen att svara på problem som påträffats inom den privata småbarnspedagogiken. Enligt klagomål till tillsynsmyndigheterna hänför sig problemen inom den privata småbarnspedagogiken ofta till personaldimensioneringen, och överskridande av relationstalet och/eller gruppstorleken (RP, s. 6—7). Kommunernas inspektionspraxis varierar och därför har det förekommit fall där verksamheten inletts trots att villkoren inte varit uppfyllda. Detta har dock inte varit ett omfattande och återkommande problem. I fråga om detta hänvisar propositionen till ett enda fall (RP, s. 9).
Enligt ett sakkunnigyttrande kan man genom den föreslagna ändringen av tillsynen och centraliseringen av behörigheten ingripa i de sistnämnda faktorerna, men problemen med personaldimensioneringen kan inte lösas genom reformen. Tillståndsförfarandet undanröjer inte behovet av efterhandskontroll.
Det är viktigt att serviceproducentens ekonomiska och yrkesmässiga förutsättningar utreds noggrant innan tillstånd för inledande av daghemsverksamhet beviljas. För att trygga verksamhetens kvalitet är också den föreslagna bestämmelsen om förbud mot överlåtelse av tillstånd motiverad.
Utskottet anser att tillståndsplikten och förhandskontrollen av att verksamheten är lagenlig också skapar förtroende bland familjerna för att daghemsverksamheten uppfyller de kvalitativa och övriga krav som ställs på den. Reformen kan också stärka de anställdas förtroende för arbetsgivarna och vilja att fortsätta arbeta.
Myndighetsuppgifter och arbetsfördelning
Sakkunniga har framfört att den föreslagna ändringen kommer att öka den administrativa bördan. Utskottet konstaterar att reformen med tanke på tillståndsförfarandet i stort förenklar behandlingen av tillståndsansökningar. I det nuvarande anmälningsförfarandet kontrollerar både kommunerna och regionförvaltningsverket anmälan plus bilagor. I det föreslagna förfarandet görs tillståndsansökan direkt till tillståndsmyndigheten. Dessutom kan en tillståndsansökan gälla flera verksamhetsställen, medan alla nya verksamhetsställen ska registreras separat enligt det nuvarande anmälningsförfarandet. Det medför överlappande arbete och därmed också onödiga kostnader.
Utskottet anser utifrån inkommen utredning att den föreslagna regleringen under övergångsperioden i viss mån kommer att öka arbetet vid regionförvaltningsverken, men samtidigt kommer kommunernas arbetsbörda att minska. Enligt en bedömning kommer tillståndsmyndighetens arbetsbörda i fortsättningen att jämnas ut när tyngdpunkten i tillståndsbehandlingen flyttas från ansökan om nya tillstånd till ändring av gällande tillstånd.
Utskottet anser det vara viktigt att det reserveras en tillräcklig övergångstid för övergången till tillståndsförfarandet. Utskottet ser det som behövligt och föreslår att övergångstiden i ikraftträdandebestämmelsen i propositionen förlängs med ett år. Detta är viktigt bland annat på grund av att införandet av det elektroniska systemet har fördröjts.
Kommunens roll i tillståndsförfarandet för privat daghemsverksamhet
Sakkunniga har sett det som problematiskt att kommunens roll kommer att inskränkas på grund av det föreslagna tillståndsförfarandet. Utskottet anser det vara viktigt att kommunerna även i fortsättningen har egna skyldigheter i fråga om privata småbarnspedagogiska tjänster inom sitt område. Utskottet påpekar att propositionen inte syftar till att helt slopa kommunens skyldigheter till dessa delar.
I det föreslagna tillståndsförfarandet ingår bland annat kommunal inspektion av verksamhetsstället för småbarnspedagogik och ett remissförfarande till tillståndsmyndigheten i samband med inspektionen. Också det myndighetssamarbete som inspektionen av lokalerna förutsätter genomförs i kommunen, vilket är motiverat eftersom till exempel byggnadstillsyn och planläggning hör till kommunens ansvarsområde. Kommunen kommer fortsatt att vara skyldig att ge serviceproducenterna råd och handledning i ansökan om tillstånd. Utskottet betonar vikten av att skapa en välfungerande kommunikation mellan kommunen och den privata serviceproducenten redan när reformen genomförs.
Tillståndsavgift
Sakkunniga har uttryckt oro över att betalningen av tillståndsavgiften kan medföra svårigheter särskilt för små föreningsbaserade aktörer. Avgiftens storlek bestäms med stöd av lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992, 6 §). Storleken på den avgift som staten uppbär för en offentligrättslig prestation ska motsvara beloppet av statens totalkostnader för prestationen (självkostnadsvärde). Det kan dock bestämmas att avgiften allmänt ska tas ut till ett lägre belopp än prestationens självkostnadsvärde eller att den inte alls ska tas ut, om det finns grundad anledning till detta av orsaker som hänför sig till sociala ändamål eller utbildningsverksamhet eller av orsaker som kan jämföras med dessa. Av särskilda skäl kan det också bestämmas att en avgift ska tas ut hos en viss grupp till ett lägre belopp än prestationens självkostnadsvärde eller att avgiften inte alls ska tas ut.
Även om det i lagen om grunderna för avgifter till staten inte finns någon explicit bestämmelse om gradering av avgiften för en offentligrättslig prestation, kan gradering enligt ett sakkunnigyttrande anses vara möjlig, i synnerhet om det finns en godtagbar grund för graderingen. Gradering av avgiften kan komma i fråga till exempel utifrån omfattningen av verksamheten enligt det tillstånd som söks eller i situationer där både vinstdrivande och icke vinstdrivande företag eller andra sammanslutningar söker tillstånd. Om gradering övervägs med vinstdrivande och icke vinstdrivande aktörer som grund, behöver granskningen utvidgas och en bedömning måste göras utifrån lagstiftningen om statligt stöd. Utskottet anser det vara viktigt att man vid fastställandet av tillståndsavgifternas storlek har som mål att gradera avgifterna så att de blir skäliga för den som ansöker om tillstånd.
Avslutningsvis
Sakkunniga har påpekat att lagstiftningen om småbarnspedagogik fortfarande innehåller element ur socialvårdslagstiftningen trots att förvaltningsområdet för småbarnspedagogik nu ska efterleva lagstiftningen om undervisningsväsendet. Likaså har det framförts att den gällande lagen om småbarnspedagogik har stiftats med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 17/2018 rd), men i sitt utlåtande tog utskottet inte ställning till anmälningsförfarandet eller registreringen i fråga om privata serviceproducenter. Före lagen om småbarnspedagogik tillämpades lagen om privat socialservice (922/2011) på tillsynen över privat småbarnspedagogik (dvs. dagvården) och före det lagen om tillsyn över privat socialservice (603/1996), men ingendera lagen var stiftad med grundlagsutskottets medverkan.
Efter det att lagen om småbarnspedagogik trädde i kraft har socialvårdslagstiftningen inte tillämpats på småbarnspedagogiken (RP 40/2018 rd, s. 135). I och med lagen om småbarnspedagogik ankommer den allmänna planeringen, styrningen och uppföljningen av småbarnspedagogiken på undervisnings- och kulturministeriet. Den regionala planeringen, styrningen och tillsynen hör till regionförvaltningsverken, vars verksamhet styrs av Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira). Därtill ska Utbildningsstyrelsen som sakkunnigt ämbetsverk sköta uppgifter som gäller småbarnspedagogik. I lagen om småbarnspedagogik framhävs utbildningsmässiga och pedagogiska aspekter när det gäller bland annat att främja förutsättningarna för barnets lärande och livslångt lärande samt för att uppnå jämlikhet i utbildningen.
Det är bra att fortsätta diskutera småbarnspedagogikens plats i vårt utbildningssystem och barnens kulturella rättigheter. Utskottet ser ett behov av att granska lagstiftningen om småbarnspedagogik i ett övergripande perspektiv och bedöma hur den fungerar som en del av utbildningslagstiftningen och dess systematik.