Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi varhaiskasvatuslakia siten, että yksityisen päiväkotitoiminnan järjestäminen säädetään luvanvaraiseksi toiminnaksi nykyisen ilmoitusmenettelyn sijasta. Yksityinen perhepäivähoito jää edelleen ilmoitusmenettelyn piiriin.
Esitys perustuu pääministeri Marinin hallitusohjelman kirjauksiin, joiden mukaan yksityisten varhaiskasvatuspalveluiden on toimittava samoilla laadullisilla kriteereillä kuin julkisten ja yksityisten varhaiskasvatuspalveluntuottajien toiminnan tulee olla luvanvaraista. Hallituksen esityksen tavoitteena on varmistaa päiväkotitoiminnan laadun ja muiden varhaiskasvatuslain mukaisten vaatimusten toteutuminen yksityisessä päiväkotitoiminnassa ennakollista valvontaa vahvistamalla. Lisäksi tarkoituksena on säännellä voimassa olevaa lainsäädäntöä tarkkarajaisemmin luvan saamisen ja sen menettämisen edellytyksistä sekä yhdenmukaistaa ja sujuvoittaa viranomaismenettelyä luvan saamiseksi.
Valiokunta viitaten jäljempänä esitettäviin arvioihin katsoo, että hallituksen esityksessä ehdotettu lupamenettely turvaa ilmoitusmenettelyä tehokkaammin lasten päiväkotitoiminnan laadun ennakollista varmistamista. Lupamenettely on lapsen oikeuksien turvaamisedellytysten kannalta tehokkaampi ja oikeasuhtaisempi kuin ilmoitusmenettely. Ehdotus on myös palveluntuottajan oikeusturvan kannalta ilmoitusmenettelyä selkeämpi.
Valiokunta korostaa, että varhaiskasvatuksen korkea laatu tulee varmistaa toiminnan järjestäjätahosta riippumatta. Varhaiskasvatustoiminnan valvonta on oleellinen keino edistää ja ylläpitää luottamusta siihen, että jokainen varhaiskasvatuksen järjestäjä toimii lapsen parhaaksi hänen hyvinvointiaan ja sivistyksellisiä oikeuksiaan turvaten.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosesityksin.
Varhaiskasvatuspalvelut muodostavat moninaisen toimijakentän
Varhaiskasvatusta järjestävien päiväkotien kenttä on moninainen, ja se on muuttunut etenkin viimeisten kymmenen vuoden aikana. Yksityinen varhaiskasvatus tapahtuu kuntien valvontavastuulla, ja se muodostaa noin 20 % koko varhaiskasvatuksen toimijakentästä. Yhdistyspohjaiset, muun muassa tiettyyn pedagogiseen ideologiaan perustuvat ja pienet alueelliset toimijat ovat saaneet rinnalleen maanlaajuisesti toimivia tai ulkomaisessa omistuksessa olevia yrityksiä. Asiantuntijalausunnossa on suomalaiseen tutkimukseen viitaten tuotu esille, että yksi syy yksityistämiseen ovat olleet kuntien taloudelliset säästöt ja kunnan talouskehys.
Hallituksen esityksen valmistelussa on hyödynnetty taustatietona muun muassa varhaiskasvatuksen yksityisiä palveluja koskevaa raporttia (Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2017:3). Raportti sisältää lähinnä sen valmistelun jälkeen tehtyjen lainmuutosten vuoksi osin vanhentunutta, mutta myös käsiteltävänä olevan lainmuutoksen valmistelun kannalta relevanttia tietoa. Raportin tiivistelmässä todetaan, että ”Kuntien arvioiden mukaan varhaiskasvatuksen laatu yksityisissä palveluissa näyttäisi vaihtelevan. Huomiota tulee pedagogiikan laadun osalta kiinnittää ennen kaikkea henkilöstön kelpoisuuksien toteutumiseen, lapsen tarpeenmukaisen erityisen tuen takaamiseen ja kasvatushenkilöstölle osoitettujen kasvatustehtävän ulkopuolisten työtehtävien (mm. siivous- ja keittiötyöt) määrään.” Edellä mainitut havainnot ovat merkityksellisiä päiväkotitoiminnan laadun ja sen toteutumisen valvonnan kannalta.
Asiantuntijalausunnon mukaan päiväkotitoiminnan yksityistämisprosessi on saanut aikaan eriarvoistumista. Lausunnossa on todettu, että esimerkiksi erityistä tukea tarvitsevat lapset, suomea/ruotsia toisena kielenä puhuvat lapset tai vuorohoitoa tarvitsevat lapset ovat suurimmaksi osaksi edelleen julkisissa palveluissa ja että yksityisessä päiväkodissa on ollut vain harvoin käytettävissä erillisiä resursseja lapsen tarvitsemaan vaativaan tukeen.
Valiokunta katsoo, että päiväkotitoiminnan luvanvaraistaminen on tehokas ennakollisen valvonnan keino varmistua siitä, että päiväkotitoiminnan palveluntuottajien toiminnassa noudatetaan lakisääteisiä velvoitteita. Säännökset esimerkiksi toiminnan laadusta ja valvonnasta kohdistuvat myös kuntiin. Ne järjestävät varhaiskasvatusta lakisääteisenä tehtävänä, joten lupamenettely ei niitä koske.
Huomionarvoista on se, että yksityiset päiväkotitoimijat täydentävät ja monipuolistavat julkista varhaiskasvatusta. Kunnissa yksityistä varhaiskasvatusta hyödynnetään ostopalveluna, yksityisen hoidon tuen turvin tai palvelusetelillä.
Varhaiskasvatuksen palvelutuotanto toimii yksityisen ja julkisen sektorin työnjaolla, josta on kunnissa hyviä kokemuksia. Lupajärjestelmään siirryttäessä onkin tärkeä huolehtia siitä, että perheiden valinnanmahdollisuuksia turvaava palveluverkko varmistetaan jatkossakin siten, että myös yksityiset toimijat voivat erilaisia varhaiskasvatuksen vaihtoehtoja tarjoamalla rikastuttaa varhaiskasvatuksen palveluja. Yksityisten päiväkotien palvelut hyödyttävät myös kuntia antaen niille mahdollisuuksia alueensa palveluverkon täydentämiseen. Parhaimmillaan kyse on julkisen ja yksityisen sektorin palvelujen toimivasta kumppanuudesta, jossa kummallakin taholla on annettavaa toisilleen sekä kuntalaisille. On myös huomioitava yksityisen varhaiskasvatuksen moninaisuus. Osa tuottajista on pieniä, voittoa tavoittelemattomia yhdistyksiä ja säätiöitä. Niihin verrattuna suuret, voittoa tavoittelevat ulkomaiset ja kotimaiset päiväkotiketjut toimivat erilaiselta pohjalta.
Hallintoluvan ja ilmoitusmenettelyn erojen arviointia
Hallituksen esitystä on valiokunnan asiantuntijakuulemisessa pidetty yhtäältä perusteltuna ja toisaalta on katsottu, että esitettyä muutosta parempi ratkaisu olisi säilyttää nykyinen ilmoitus- ja rekisteröintimenettely ja muuttaa varhaiskasvatuslakia niin, että yksityisen päiväkotitoiminnan aloittaminen olisi mahdollista vasta, kun palveluntuottaja ja toimipaikka on rekisteröity aluehallintovirastossa. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on todettu, että nykyisessä ilmoitusmenettelyssä ongelmana ei ole sitä koskeva lainsäädäntö, vaan kuntien tehottomat käytännöt.
Eräissä asiantuntijalausunnoissa on tuotu esille, että nykyisessä ilmoitus- ja rekisteröimismenettelyssä on oikeusvaikutusten kannalta asiallisesti kyse lupamenettelystä, joten yksityinen varhaiskasvatus on jo nyt tosiasiassa luvanvaraista toimintaa: varhaiskasvatuslaissa säädettyjen edellytysten on täytyttävä, jotta toimintaa saa harjoittaa. Lisäksi rekisteröinti on ehto yksityisen varhaiskasvatustoiminnan harjoittamiselle.
Valiokunta toteaa, että sekä ilmoitus- että lupamenettely perustuu toiminnan edellytysten ennakolliseen arviointiin. Toiminnan aloittaminen on mahdollista vain, jos lakisääteiset edellytykset täyttyvät. Molemmissa menettelyissä keskeinen käynnissä olevaan toimintaan kohdistuva valvontatoimenpide on valvontaviranomaisen määräys puutteiden korjaamiseksi tai epäkohtien poistamiseksi (58 §). Tästä näkökulmasta arvioituna ilmoitus- ja lupamenettelyn välillä ei ole olennaista eroa. Sen sijaan eroja on lähinnä ilmoituksen ja luvan oikeudellisissa vaikutuksissa.
Voimassa olevan lain mukaan ilmoitus- ja rekisteröintimenettelyssä palveluntuottajan on tehtävä ilmoitus ja kunnan on tehtävä tarkastus, jonka perusteella tehdään kunnan toteamispäätös, minkä jälkeen aluehallintovirasto tekee rekisteröinnin. Kunnan toteamispäätös oikeuttaa toiminnan aloittamisen. Rekisteröintipäätös lähinnä virallistaa tilanteen. Palveluntuottaja voidaan poistaa rekisteristä laissa säädetyin edellytyksin. Rekisteristä poistaminen ei ole mahdollista lainvastaisen toiminnan johdosta. Valvontaseuraamuksina ovat valvontaviranomaisen määräys ja rekisteristä poistaminen. Laki ei mahdollista toteamispäätöksen peruuttamista.
Hallituksen esityksessä ehdotettu lupasääntely perustuu menettelyyn, jossa toiminnanharjoittajan on tehtävä hakemus lupaviranomaiselle. Menettelyyn kuuluu palveluntuottajan ja sen toimipaikkojen rekisteröinti. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksestä (44 a §:n 3 momentti ja sen perustelut s. 24) ei selkeästi ilmene se, että toimitilojen tarkastus on toimipaikan perustamisen edellytys lupaa haettaessa tai sitä muutettaessa. Tarkoitus on, että kunnalla on velvollisuus tehdä tarkastus, jonka lupaviranomainen on velvollinen pyytämään. Valiokunta ehdottaa edellä mainitun sääntelyn täsmentämistä viitaten tämän mietinnön yksityiskohtaisiin perusteluihin (44 a §).
Ehdotetussa menettelyssä lupapäätös oikeuttaa toiminnan aloittamisen. Viran puolesta tehtävä rekisteröinti virallistaa tilanteen. Palveluntuottaja on poistettava rekisteristä, jos lupa peruutetaan. Valvontaseuraamuksena ovat valvontaviranomaisen määräys, luvan peruuttaminen ja rekisteristä poistaminen.
Hallintoluvan asemaa voidaan pitää oikeudellisesti vakiintuneena ja verraten vahvana julkisoikeudellisena oikeutena. Hallintoluvan saaja voi luottaa luvan pysyvyyteen, ja lupaan voidaan puuttua vain lakisääteisin edellytyksin. Palveluntuottajan kannalta on myös olennaista, että luvan peruuttaminen on mahdollista vain, jos lupaviranomaisen osoittamia puutteita ei korjata kohtuullisessa ajassa. Rekisteristä poistaminen seuraa suoraan luvan peruuttamisesta.
Nykyisin noudatettavaan ilmoitusmenettelyyn kuuluvan toteamispäätöksen oikeudelliset vaikutukset ovat lupaa tulkinnanvaraisemmat. Laki ei mahdollista toteamispäätöksen peruuttamista eikä sitä edeltäviä korjaavia toimia. Luvan peruuttamista vastaa sen sijaan palveluntuottajan poistaminen rekisteristä, joka on harkintaan perustuva hallintopäätös: palveluntuottaja voidaan poistaa rekisteristä, jos rekisteröinnin väljästi määritellyt edellytykset eivät enää täyty. Ilmoitusmenettelyssä toiminnanharjoittajan asema on kaiken kaikkiaan tulkinnanvaraisempi ja viranomaisen harkinnanvaraisista päätöksistä riippuvaisempi kuin lupamenettelyssä.
Valiokunta edellä todetun perusteella ja saatuun asiantuntijalausuntoon viitaten katsoo, että lupamenettelyn perusteet ja oikeusvaikutukset on hallituksen esityksen mukaisessa sääntelyssä määritelty ilmoitusmenettelyä selkeämmin, minkä voidaan arvioida vahvistavan toiminnanharjoittajan aseman ennakoitavuutta. Elinkeinon harjoittamista koskevan oikeuden kannalta arvioituna molemmat menettelyt rajoittavat tätä oikeutta yhtä laajasti ja samanlaisin, hyväksyttävin perustein. Luvanvaraisen toiminnan valvontasääntelyssä on otettu huomioon edellä mainittuun rajoittamiseen kohdistuva oikeasuhtaisuuden vaatimus. Vastaavaa suhteellisuusnäkökulmaa ei liity ilmoitusmenettelyyn.
Valiokunta toteaa, että ehdotettu lupamenettely selkeyttää myös viranomaistoimivaltaa, kun lupaharkinta keskitetään yhdelle aluehallintoviranomaiselle. Toimipaikkojen tarkastuksista vastaavat kunnat.
Lapsen oikeuksien turvaaminen
Valiokunta korostaa, että lapsen kannalta on keskeistä, että varhaiskasvatuksen toiminta ja sen valvonta turvaavat parhaalla mahdollisella tavalla varhaiskasvatuksen lakisääteisten tavoitteiden toteutumisen. Lapsen oikeuksien kannalta on merkittävää, että varhaiskasvatuslain vastaiseen toimintaan voidaan ehdotetussa lupamenettelyssä puuttua kaksivaiheisessa menettelyssä: velvoittamalla palveluntuottaja ensin korjaamaan puutteet sekä peruuttamalla lupa kokonaan tai osittain, jos puutteita ei korjata. Luvan peruuttaminen johtaa automaattisesti rekisteristä poistamiseen.
Edellä mainittua korjaamismenettelyn mahdollisuutta ei ole nykyisessä ilmoitusmenettelyssä, joskin valvontamääräyksellä voi vastaavaa merkitystä olla. Ilmoituksen tehnyttä palveluntuottajaa ei myöskään voida poistaa rekisteristä sillä perusteella, että sen toiminta on olennaisesti varhaiskasvatuslain vastaista, mitä voidaan pitää varsin ongelmallisena aukkona voimassa olevassa laissa.
YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artikla edellyttää, että lapsen etu tulee huomioida ensisijaisesti kaikissa lapsia koskevissa toimissa. Lapsen edun ensisijaisuuden periaatteesta säädetään myös varhaiskasvatuslain 4 §:ssä. Saadussa asiantuntijalausunnossa on tuotu esille, että YK:n lapsen oikeuksien komitea on nostanut esiin huolen palvelujen yksityistämisen vaikutuksesta lapsen oikeuksien toteutumiselle ja painottanut yleissopimuksen määräysten noudattamista. Velvollisuus koskee sekä julkista että yksityistä toimintaa. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaisesti valtion on viime kädessä huolehdittava siitä, että palveluntuottaja — julkinen tai yksityinen — ottaa lapsen edun ensisijaisuuden huomioon.
Lapset ovat erityinen kohderyhmä, joka tarvitsee erityistä suojelua ja huolenpitoa. Lapsen kehityksen kannalta olennaiset tekijät, kuten ihmissuhteiden pysyvyys ja jatkuvuus, turvataan varhaiskasvatuslaissa (3 §:n 5 momentti). Lisäksi lapsen etua turvataan muun muassa lakisääteisellä velvollisuudella huolehtia siitä, että varhaiskasvatuksessa varmistetaan kehittävä, oppimista edistävä sekä terveellinen ja turvallinen oppimisympäristö. Edellä mainitut tekijät tulevat selvitetyiksi lupaharkinnan yhteydessä.
Kuten esityksessä on todettu (s. 6), on yksityisen varhaiskasvatuksen järjestäjän ja asiakkaan välinen suhde yksityisoikeudellinen sopimussuhde, eikä kunnan tämän vuoksi ole mahdollista puuttua palveluntuottajan ja asiakkaan välille asetettaviin sopimusehtoihin, ellei kyseessä ole palvelusetelillä tuotettava palvelu.
Valiokunta painottaa, että varhaiskasvatuspalveluissa tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että varhaiskasvatuspalvelua koskevan sopimuksen ehdot eivät ole lapsen ja perheen kannalta kohtuuttomat. On tärkeää, että esityksessä on huomioitu varhaiskasvatuspaikan vaihtamisen kuormittavuus lapsen kannalta (s. 17). Näissä tilanteissa merkityksellistä on myös se, että uuden varhaiskasvatuspaikan löytäminen lyhyellä irtisanomisajalla voi olla vaikeaa.
Lapsen oikeuksien turvaamisen kannalta on tärkeää, että jo lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä voidaan varmistaa se, että toimipaikassa pystytään turvaamaan lapsen oikeus varhaiskasvatuslain mukaisiin tukipalveluihin. Varhaiskasvatuslain piiriin kuuluvassa yksityisessä varhaiskasvatuksessa palveluntuottajalla on ensi elokuussa voimaan tulevien säännösten mukaan velvollisuus järjestää varhaiskasvatukseen osallistuvalle lapselle hänen yksilöllisten tarpeidensa mukaista kehityksen, oppimisen ja hyvinvoinnin tukea.
Valiokunta on aikaisemmassa mietinnössään korostanut, että lapsen tulee saada varhaiskasvatuksessa tarvitsemansa tuki tarvittaessa erityisopettajan antamana. Varhaiskasvatuslaissa (15 c §) säädetään nimenomaisesti siitä, että lapsella on hänen tuen tarpeensa sitä edellyttäessä oikeus saada varhaiskasvatuksen erityisopettajan antamaa konsultaatiota ja opetusta. Sivistysvaliokunta uudistaen aikaisemmassa mietinnössään toteamansa pitää tärkeänä, että lapset saavat tarvitsemansa tuen yhdenvertaisesti varhaiskasvatuspalvelujen järjestäjästä ja varhaiskasvatuspaikasta riippumatta ja ettei perheille aiheudu tilanteita, joissa varhaiskasvatuspaikka joudutaan vaihtamaan lapsen tuen tarpeen ilmetessä. (SiVM 14/2021 vp, s. 5—6)
Valiokunta huomauttaa, että esityksestä ei ilmene, että luvan hakijalta edellytettäisiin selvitys siitä, että sen palvelujen laatu, asianmukaisuus ja varhaiskasvatuksen tavoitteet toteutuvat myös lapselle annettavien tukipalvelujen osalta. Valiokunta pitää edellä mainitun puutteen korjaamista tarpeellisena ja ehdottaa lakiesitykseen tätä koskevaa muutosta viitaten tämän mietinnön yksityiskohtaisiin perusteluihin (44 a §).
Varhaiskasvatuksen laadun varmistaminen
Hallituksen esityksen mukaan lakimuutoksen tarkoituksena on vastata yksityisessä varhaiskasvatuksessa havaittuihin ongelmiin. Valvontaviranomaisille tehtyjen kanteluiden perusteella yksityisen varhaiskasvatuksen ongelmat liittyvät usein henkilöstön mitoitukseen sekä suhdeluvun ja/tai ryhmäkoon ylittämiseen (HE, s. 6). Kuntien tarkastuskäytännöt vaihtelevat, mistä syystä toiminta on voitu aloittaa, vaikka sen edellytykset eivät olisi täyttyneetkään. Tämä ei kuitenkaan ole ollut laaja ja toistuva ongelma; näiltä osin hallituksen esityksessä viitataan vain yhteen tapaukseen (HE, s. 9).
Asiantuntijalausunnon mukaan nyt ehdotetulla valvonnan muutoksella ja toimivallan keskittämisellä voidaan puuttua edellä mainituista tekijöistä jälkimmäisiin, mutta henkilöstön mitoitukseen liittyviä ongelmia uudistuksella ei voi ratkaista. Lupamenettely ei poista tarvetta jälkikäteisvalvontaan.
On tärkeää, että palveluntuottajan taloudellisten ja ammatillisten edellytysten täyttyminen selvitetään huolellisesti ennen kuin päiväkotitoiminnan aloittamiselle myönnetään lupa. Toiminnan laadun turvaamisen vuoksi myös ehdotettu säännös luvan luovuttamiskiellosta on perusteltu.
Valiokunta katsoo, että luvanvaraisuus ja siihen liittyvä toiminnan lainmukaisuuden ennakollinen varmistaminen luovat myös perheille luottamusta siihen, että päiväkotitoiminta täyttää sille asetetut laatu- ja muut vaatimukset. Uudistus voi vahvistaa myös yksityisiin päiväkoteihin palkattavien työntekijöiden luottamusta työnantajiin ja työn pysyvyyteen.
Viranomaistehtävät ja työnjako
Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että esitetty muutos tulee lisäämään hallinnollista taakkaa. Valiokunta toteaa, että uudistus lupamenettelyn kokonaisuuden kannalta yksinkertaistaa lupahakemusten käsittelyä. Nykyisessä ilmoitusmenettelyssä sekä kunnat että aluehallintovirasto tarkistavat ilmoituksen liitteineen. Ehdotetussa menettelyssä lupahakemus tehdään suoraan lupaviranomaiselle. Lisäksi yksi lupahakemus voi koskea useampaa toimipaikkaa, kun nykyinen ilmoitusmenettely koskee erikseen kaikkia uusia rekisteröitäviä toimipaikkoja, mikä aiheuttaa päällekkäistä työtä ja siten myös turhia kustannuksia.
Valiokunta saamansa selvityksen perusteella katsoo, että ehdotettu sääntely tulee siirtymäaikana lisäämään työtä jonkin verran aluehallintovirastoissa, mutta toisaalta vähentämään sitä kunnissa. Selvityksessä esitetyn arvion mukaan lupaviranomaisen työmäärä tulee tasaantumaan jatkossa lupakäsittelyn pääpainon siirtyessä uusien lupien hakemisesta voimassa olevien lupien muuttamiseen.
Valiokunta pitää tärkeänä, että lupamenettelyyn siirtymistä varten varataan riittävä siirtymäaika, ja pitää tarpeellisena ja ehdottaa, että hallituksen esityksen voimaantulosäännöksen siirtymäaikaa pidennetään vuodella. Tämä on tärkeää mm. sen takia, että sähköisen järjestelmän käyttöönotto on viivästynyt.
Kunnan rooli yksityisen päiväkotitoiminnan lupamenettelyssä
Asiantuntijakuulemisessa on todettu ongelmalliseksi se, että kunnan rooli tulee vähenemään ehdotetun lupamenettelyn johdosta. Valiokunta pitää tärkeänä, että kunnilla on jatkossakin omat velvoitteensa yksityisten varhaiskasvatuspalvelujen toiminnassa alueellaan, ja toteaa, että hallituksen esityksellä ei näiltä osin tavoitella kunnan velvollisuuksien poistamista kokonaan.
Ehdotettuun lupamenettelyyn kuuluvat muun muassa kunnan suorittama varhaiskasvatuksen toimipaikan tarkastus ja siihen liittyvä lausuntomenettely lupaviranomaiselle. Myös toimitilojen tarkastuksen edellyttämä viranomaisyhteistyö toteutetaan kunnassa, mikä on perusteltua, koska esimerkiksi rakennusvalvonta ja kaavoitus ovat kunnan toimialaan kuuluvia toimintoja. Kunnalla on myös jatkossa velvollisuus neuvoa ja ohjata palveluntuottajia luvan hakemisessa. Valiokunta korostaa kunnan ja yksityisen palveluntuottajan välisen hyvin toimivan vuorovaikutuksen luomista jo uudistusta toimeenpantaessa.
Lupamaksu
Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille huoli siitä, että lupamaksun maksaminen voi aiheuttaa vaikeuksia erityisesti pienille yhdistysperustaisille toimijoille. Maksun suuruus määrätään valtion maksuperustelain (150/1992, 6 §) nojalla. Julkisoikeudellisesta suoritteesta valtiolle perittävän maksun suuruuden tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää (omakustannusarvo). Maksu voidaan kuitenkin määrätä perittäväksi yleisesti suoritteen omakustannusarvoa alempana tai jättää kokonaan perimättä, jos se esimerkiksi sosiaalisiin tarkoituksiin tai koulutustoimintaan liittyvistä tai näihin verrattavista syistä on perusteltua. Erityisestä syystä maksu voidaan myös määrätä tietyltä ryhmältä perittäväksi suoritteen omakustannusarvoa alempana tai jättää kokonaan perimättä.
Vaikka valtion maksuperustelaissa ei ole nimenomaista säännöstä julkisoikeudellisesta suoritteesta perittävän maksun porrastamisesta, saadun asiantuntijalausunnon mukaan voidaan porrastamisen katsoa olevan mahdollista etenkin silloin, kun siihen on olemassa hyväksyttävä peruste. Maksun porrastaminen saattaa tulla kysymykseen esimerkiksi haettavan luvan toiminnan laajuuden perusteella tai tilanteissa, joissa luvan hakijoina on sekä voittoa tavoittelevia että voittoa tavoittelemattomia yrityksiä tai muita yhteisöjä. Jos porrastamista pohditaan voittoa tavoittelevien tai tavoittelemattomien toimijoiden perusteella, tarkastelua on tarpeen laajentaa ja arvioida myös valtiontukioikeudellisesta näkökulmasta. Valiokunta pitää tärkeänä, että lupamaksujen suuruutta määrättäessä tavoitellaan maksujen porrastamista niin, että maksut pysyvät luvan hakijalle kohtuullisina.
Lopuksi
Asiantuntijalausunnoissa on kiinnitetty huomiota siihen, että varhaiskasvatusta koskevassa lainsäädännössä on edelleen elementtejä sosiaalihuollon lainsäädännöstä huolimatta siitä, että varhaiskasvatuksen hallinnonala on siirretty opetustoimen lainsäädännön piiriin. Samoin esille on tuotu se, että voimassa oleva varhaiskasvatuslaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 17/2018 vp), mutta valiokunnan lausunnossa ei otettu kantaa yksityisten palvelutuottajien ilmoitusmenettelyyn tai rekisteröimiseen. Ennen varhaiskasvatuslakia yksityisen varhaiskasvatuksen (eli päivähoidon) valvontaan sovellettiin lakia yksityisistä sosiaalipalveluista (922/2011) ja tätä ennen lakia yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta (603/1996), mutta kumpaakaan lakia ei ollut säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella.
Varhaiskasvatuslain voimaantulon jälkeen varhaiskasvatukseen ei ole sovellettu sosiaalihuollon lainsäädäntöä (HE 40/2018 vp, s. 135). Varhaiskasvatuslain myötä varhaiskasvatuksen yleinen suunnittelu, ohjaus ja seuranta kuuluvat opetus- ja kulttuuriministeriölle. Alueellinen suunnittelu, ohjaus ja valvonta kuuluvat osaltaan aluehallintovirastoille, joiden toimintaa ohjaa Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira). Lisäksi Opetushallituksen tehtävänä on huolehtia varhaiskasvatukseen liittyvistä asiantuntijaviraston tehtävistä. Varhaiskasvatuslaissa korostuvat koulutukselliset ja pedagogiset näkökohdat muun muassa lapsen oppimisen edellytysten ja elinikäisen oppimisen edistämiseksi ja koulutuksellisen tasa-arvon toteuttamiseksi.
Keskustelua varhaiskasvatuksen asemasta osana suomalaista koulutusjärjestelmää ja lasten sivistyksellisiä oikeuksia on hyvä jatkaa edelleen. Valiokunta pitää tarpeellisena tarkastella varhaiskasvatuksen lainsäädännön kokonaisuutta sekä arvioida sen toimivuutta osana koulutuksen lainsäädäntöä ja sen systematiikkaa.