Propositionen och dess bakgrund

I propositionen föreslås det fler fria månader för utsökningsgäldenärer. Dessutom föreslås det att bestämmelserna om begränsning av utmätningsbeloppet preciseras. Syftet med propositionen är framför allt att underlätta ställningen för utsökningsgäldenärer med låga inkomster. 

Bakgrunden till propositionen är dels en utredning om behoven att ändra utsökningsbalken (Utsökningsskuld, socialskydd och arbetsutbud, Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2021:40), som gjorts med stöd av regeringsprogrammet, dels de remissvar som kom in med anledning av utredningen (Behov av ändringar i utsökningsbalken: Forskningsrapporten Utsökningsskuld, social trygghet och utbud av arbete. Remissammandrag; Justitieministeriets publikationer, Betänkanden och utlåtanden 2022:11). Utifrån detta föreslår regeringen att utsökningsförfarandet ses över genom att antalet fria månader vid utsökning utökas. I samband med beredningen av propositionen har man också bedömt andra metoder för att förbättra ställningen för utsökningsgäldenärer med låga inkomster. Dessa ändringar har emellertid inte tagits in i propositionen (se RP, s. 14—17). Regeringen har dock nyligen lämnat en separat proposition (RP 216/2022 rd) om en temporär höjning av det skyddade beloppet till samma nivå som garantipensionen. Riksdagsbehandlingen av propositionen pågår fortfarande. Dessutom har justitieministeriet inlett en utredning om en mer omfattande reform av utmätningssystemet. 

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och är ändamålsenlig. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med anmärkningarna och ändringarna nedan. 

Fria månader

Utmätningen av gäldenärens lön kan lindras genom fria månader. Under en fri månad görs ingen utmätning, vilket ökar gäldenärens disponibla inkomster. 

Det föreslås att utsökningsbalken (705/2007) ändras så att gäldenären vid inkomstgränsutmätning utan begäran ges tre fria månader per år i stället för nuvarande två fria månader (4 kap. 53 § 1 mom. i lagförslaget). Inkomstgränsutmätning tillämpas på gäldenärer vars nettoinkomster överstiger det skyddade beloppet och uppgår till högst två gånger det skyddade beloppet. Det innebär att den föreslagna ändringen i praktiken gäller utsökningsgäldenärer med låga inkomster. Dessutom föreslås det att dessa gäldenärer på begäran ska ges en fri månad per år på de grunder som avses i 4 kap. 52 § 3 eller 4 punkten i samma lag, alltså på grund av höga boendekostnader eller andra levnadskostnader eller av någon särskild orsak (4 kap. 53 § 2 mom. i lagförslaget). De föreslagna ändringarna innebär att utsökningsgäldenären årligen kan få sammanlagt fyra fria månader vid inkomstgränsutmätning (se RP, s. 24). 

Det föreslås att utsökningsgäldenärer i följande inkomstklass, vilkas lön har utmätts genom att två tredjedelar av lönen har undantagits från utmätning, utan begäran ges en fri månad per år. För närvarande finns det ingen möjlighet till en fri månad som ges på tjänstens vägnar. Likaså föreslås det att utsökningsgäldenärer som hör till den inkomstklassen eller till inkomstklassen för personer med högre inkomster på begäran ska ges fria månader på den grund som avses i 4 kap. 52 § 3 eller 4 punkten i utsökningsbalken. De skulle alltså kunna få högst tre fria månader per år. Syftet med propositionen är att det totala antalet fria månader till denna del ska kvarstå oförändrat, det vill säga tre fria månader (se RP, s. 24). 

Lagutskottet understöder förslaget om fler fria månader inom utsökningen. Reformen förbättrar ställningen särskilt för utsökningsgäldenärer med låga inkomster. Också det faktum att antalet fria månader som ges på tjänstens vägnar ökar är positivt för gäldenärerna och förenhetligar praxis, eftersom det enligt uppgift har förekommit variationer i beviljandet av fria månader som ges på gäldenärens begäran. 

Alla utsökningsgäldenärer behöver emellertid inte fria månader, och en del kan vilja betala sina skulder så snart som möjligt. Därför är det viktigt att utsökningsgäldenären på det sätt som framgår av propositionsmotiven kan vägra ta emot fria månader som beviljas automatiskt på tjänstens vägnar (se RP, s. 11). Likaså är det viktigt att utsökningsgäldenären frivilligt kan amortera sina skulder med de medel han eller hon fått till sitt förfogande, om en fri månad redan har hunnit ges innan gäldenären har hunnit uttrycka sin vägran. Utskottet betonar vikten av att informera och ge gäldenären råd om dessa möjligheter. 

Ökningen av antalet fria månader förlänger betalningstiden för utsökningsskulden, vilket innebär att borgenären får betalning enligt en långsammare tidsplan än för närvarande. Samtidigt förlängs dock också skyldigheten att betala dröjsmålsränta, vilket delvis väger upp konsekvenserna för borgenärerna. I vissa fall kan ökningen av antalet fria månader minska borgenärernas utsökningsutfall. Det kan bli fallet om skulden eller den utsökningsgrund som gäller skulden hinner preskriberas innan skulden har betalats. Konsekvenserna av detta bedöms som helhet betraktade vara små (se RP, s. 11). Utifrån inkommen utredning anser utskottet att de föreslagna bestämmelserna på ett balanserat sätt beaktar inte bara gäldenärernas utan också borgenärernas rättigheter. 

Sakkunniga har å andra sidan ansett det befogat att utreda om fler fria månader kan orsaka konstlade ekonomiska arrangemang så att gäldenärens betalningsförmåga i praktiken infaller under fria månader och den faktiska betalningsförmågan i övrigt förblir dold. Dessa risker kan anses vara små med beaktande av att fria månader endast beviljas vid utmätning av periodiska inkomster och att en fri månad inte befriar gäldenären från att betala sina skulder med andra eventuella medel som gäldenären får under de fria månaderna. Det är dock motiverat att också till denna del följa reformens konsekvenser. 

Begränsning av utmätningsbeloppet

Enligt den gällande utsökningsbalken utmäts av lönen tills vidare eller under en viss tid ett mindre belopp än det regelmässiga beloppet, om gäldenärens betalningsförmåga är väsentligt nedsatt på grund av sjukdom, arbetslöshet, underhållsbidrag som gäldenären betalar eller någon annan särskild orsak. Nu föreslås det att också väsentligt nedsatt betalningsförmåga på grund av osedvanligt stora kostnader för inkomstens förvärvande fogas till grunderna för begränsning av utmätningsbeloppet (4 kap. 51 § i lagförslaget). 

Lagutskottet välkomnar att osedvanligt stora kostnader för inkomstens förvärvande beaktas som grund för begränsning av utmätningsbeloppet, eftersom det kan bidra till att stödja gäldenärernas möjligheter att ta emot arbete eller fortsätta arbeta. Osedvanligt stora kostnader för inkomstens förvärvande kan redan nu beaktas som en ”annan särskild orsak” för att begränsa utmätningsbeloppet, men det är motiverat att uttryckligen nämna denna grund i bestämmelsen för att förtydliga regleringen och tillämpningen. 

Bestämmelserna om lön tillämpas enligt 4 kap. 2 § 2 mom. i utsökningsbalken på vissa andra inkomster, såsom pension och sjukdagpenning. Utsökningsgäldenärer med detta slag av inkomster har inte nödvändigtvis de kostnader för inkomstens förvärvande som avses i den föreslagna bestämmelsen. Deras betalningsförmåga kan ändå ha försämrats väsentligt på grund av att levnadsomkostnaderna ökat exceptionellt till följd av bland annat stigande energi- och konsumentpriser. Utskottet anser att uttrycket ”någon annan särskild orsak” i den gällande bestämmelsen gör det möjligt att på ett tämligen omfattande och flexibelt sätt beakta olika grunder vid bedömningen av om utmätningsbeloppet ska begränsas i ett enskilt fall. Utskottet betonar därför vikten av en tidsenlig tolkning och tillämpning av denna grund. 

Bestämmelser om utmätning av en fysisk persons periodiska näringsinkomst finns i 4 kap. 64 § i utsökningsbalken. Regeringen föreslår inga ändringar i den paragrafen. Sakkunniga har framfört att också utmätningen av näringsinkomst för företagare med små inkomster bör underlättas av en orsak som kan jämställas med en ökning av kostnaderna för näringsverksamhet. 

Huvudregeln enligt 4 kap. 64 § i utsökningsbalken är att fem sjättedelar av en fysisk persons periodiska näringsinkomst ska undantas från utmätningen. Ett mindre belopp än detta kan mätas ut, om gäldenären därmed kan fortsätta med näringsverksamheten, om gäldenären har blivit närings-idkare efter en lång period av arbetslöshet eller om gäldenärens betalningsförmåga är väsentligt nedsatt av någon särskild orsak. Paragrafen innehåller också bestämmelser om grunderna för utmätning av näringsinkomst till ett större belopp än normalt. Enligt paragrafen iakttas dessutom i tillämpliga delar vad som föreskrivs om skyddat belopp, förfarande samt betalningsplan och betalningsavtal vid utmätning av lön. Utskottet anser att den gällande bestämmelsen redan nu gör det möjligt att i tämligen hög grad och flexibelt beakta gäldenärernas individuella förhållanden. Med tanke på företagare med små inkomster finns det dock anledning att följa hur regleringen fungerar och tillämpas. 

Förhållandet mellan olika metoder för lindring av utsökningsförfarandet

Sakkunniga har framfört att propositionen borde ha behandlat olika metoder för att lindra utsökningsförfarandet mer övergripande och till exempel tagit upp betydelsen av bestämmelsen om betalningstid när lättnaderna riktas till låginkomsttagare. 

Enligt en tilläggsutredning från justitieministeriet kan utmätningsmannen enligt 4 kap. 6 § i utsökningsbalken av särskilda skäl på begäran ge gäldenären betalningstid, om gäldenären sannolikt betalar fordran efter att ha fått betalningstid. Betalningstid kan ges för högst tre månader, räknat från den i betalningsuppmaningen angivna betalningsdagen. Bestämmelsen om betalningstid föreslås inte bli ändrad, eftersom syftet med propositionen är att underlätta ställningen särskilt för utsökningsgäldenärer med låga inkomster. Bestämmelsen om betalningstid gäller alla utsökningsgäldenärer oberoende av deras inkomstnivå, och tillämpningen av den förutsätter att skulden sannolikt kommer att betalas i sin helhet under den beviljade betalningstiden. Genom att bevilja betalningstid kan man alltså enligt uppgift i princip endast avgöra situationer där gäldenären har relativt god betalningsförmåga. Om betalningsförmågan inte är god, kan gäldenärens situation underlättas genom att utmätningsbeloppet begränsas på det sätt som föreskrivs i den gällande lagen och i de ändringar som nu föreslås i den. 

Enligt inkommen tilläggsutredning är fria månader vid utsökning i sin tur ett sätt att underlätta situationen för de svårast skuldsatta, och fria månader kan beviljas först efter det att utmätningen har pågått oavbrutet eller nästan oavbrutet i ett år. Dessutom har gäldenären också enligt 4 kap. 53 § 2 mom. i den gällande utsökningsbalken rätt att få fria månader oberoende av om utmätningsbeloppet har begränsats i enlighet med 51 § 1 mom. Det är ändå inte möjligt att på samma grund både bevilja fria månader och begränsa utmätningsbeloppet. 

Uppföljning och övergripande granskning av de sammantagna konsekvenserna samt information och rådgivning

Under de senaste åren har man försökt bekämpa överskuldsättning och förbättra ställningen för gäldenärer med ekonomiska svårigheter på flera olika sätt. Man har bland annat förkortat förvaringstiderna för anteckningar om betalningsstörningar, föreskrivit om ett positivt kreditupplysningsregister samt underlättat och snabbat upp tillgången till skuldsanering för dem som skuldsatts genom näringsverksamhet. Den nu aktuella propositionen är en del i denna strävan, liksom den separata proposition om temporär höjning av det skyddade beloppet vid utsökning till samma nivå som garantipensionen som nyligen lämnades till riksdagen (RP 216/2022 rd). 

Utskottet anser att det är viktigt att förebygga överskuldsättning och hjälpa medborgare och företag som har ekonomiska svårigheter, eftersom överskuldsättningen har många skadliga konsekvenser både för gäldenärerna och samhället. De reformer som hittills genomförts för att bekämpa överskuldsättning och hjälpa gäldenärerna har dock vanligen genomförts en i sänder och stegvis och även genom temporär reglering utan någon övergripande granskning. Utskottet anser därför att förhållandet mellan de olika reformerna och reformernas samverkan i fortsättningen också bör bevakas och bedömas sammantaget och att erfarenheterna bör beaktas när regleringen utvecklas i fortsättningen. 

Utskottet betonar också att det är väsentligt för att nå målen med propositionen, liksom målen med tidigare reformer, att man aktivt informerar om lagändringarna och de möjligheter de medför. Man bör också satsa på individuell rådgivning och handledning för gäldenären för att hitta ändamålsenliga metoder och lösningar. 

Motionerna

Åtgärdsmotion AM 81/2020 rd

I åtgärdsmotionen föreslås det att regeringen vidtar åtgärder för en grundlig utveckling av utsökningsverksamheten, inklusive en reform av utmätningsmännens löner så att resultatpremierna slopas. Dessutom anses det viktigt att permanent se över verksamhetsmodellerna inom utsökningen med beaktande av tillfälligheten hos de ändringar i utsökningsbalken som utfärdats på grund av coronaläget, såsom beviljandet av amorteringsfria månader. 

I propositionen föreslås fler fria månader genom en permanent ändring av utsökningsbalken. I fråga om utmätningsmännens löner är det i sin tur av betydelse att utsökningsorganisationen och funktionerna har reviderats i samband med den strukturreform av utsökningsväsendet som trädde i kraft den 1 december 2020. Enligt uppgift har man i fråga om utsökningsöverinspektörerna våren 2021 kommit överens om en övergång till totallön. Förhandlingarna om tjänstekollektivavtal för utsökningsinspektörerna och häradsfogdarna pågår fortfarande. 

Med hänvisning till det som sägs ovan föreslår utskottet att åtgärdsmotionen förkastas. 

Åtgärdsmotion AM 42/2021 rd

I åtgärdsmotionen föreslås det att regeringen vidtar åtgärder för att se över utsökningen så att det skyddade beloppet höjs till minst samma nivå som garantipensionen, progressionen vid utsökning ökas och preskriptionstiden för skuld förkortas. Dessutom föreslås det att regeringen vidtar åtgärder och utarbetar ett omfattande åtgärdsprogram för att förebygga överskuldsättning bland finländarna. 

I samband med beredningen av propositionen har man i överensstämmelse med det ovan sagda också bedömt de metoder för att förbättra ställningen för utsökningsgäldenärer med låga inkomster som avses i åtgärdsmotionen. På de grunder som anförs i propositionen har dessa ändringar emellertid inte tagits in i propositionen (se RP, s. 14 och 17). Regeringen har dock nyligen lämnat en separat proposition (RP 216/2022 rd) om en temporär höjning av det skyddade beloppet till samma nivå som garantipensionen. Vid justitieministeriet pågår dessutom nu en utredning som syftar till att bygga upp ett kunskapsunderlag för en mer omfattande reform av utmätningssystemet. 

Lagutskottet föreslår att åtgärdsmotionen förkastas, men anser det ändå viktigt att man överväger metoder för att vidareutveckla utsökningssystemet. 

Lagmotion LM 22/2022 rd och åtgärdsmotion AM 29/2021 rd

I lagmotionen föreslås det att 6 kap. 4 § i utsökningsbalken ändras så att de medel som inflyter vid utsökning först avräknas på skuldkapitalet på varje fordran, därefter på räntan och sist på kostnaderna. Ränta ska inte betalas på upplupen ränta. I åtgärdsmotionen föreslås det i sin tur att regeringen vidtar åtgärder för att göra motsvarande ändringar i lagstiftningen. Enligt 6 kap. 4 § i den gällande utsökningsbalken ska utmätningsmannen avräkna de influtna medlen i första hand på räntan på varje fordran, därefter på kapitalet och sist på kostnaderna, om inte parterna har kommit överens om något annat i enlighet med 4 kap. 60 § i utsökningsbalken. 

Vid beredningen av den nu aktuella propositionen har man som ett genomförandealternativ också bedömt den ändring av inriktningen av utsökningens betalningar som avses i motionerna. På de grunder som närmare framgår av propositionsmotiven (se RP, s. 17 och 18) har man emellertid valt att inte föreslå en sådan ändring. Lagutskottet föreslår att motionerna förkastas, men hänvisar dock till det som sägs i samband med AM 42/2021 rd om en översyn av utsökningssystemet. 

Lagmotion LM 35/2022 rd

I lagmotionen föreslås det att 4 kap. 52 och 53 § i utsökningsbalken ändras för att säkerställa att gäldenären har rätt till minst två fria månader per år. Lagutskottet anser att propositionens ändring av utsökningsbalken i syfte att öka antalet fria månader är mer motiverad. Utskottet föreslår därför att lagmotionen förkastas.