Esitys ja sen tausta

Hallituksen esityksessä ehdotetaan ulosottovelalliselle annettavien vapaakuukausien lisäämistä. Lisäksi ehdotetaan ulosmittauksen määrän rajoittamista koskevan sääntelyn tarkentamista. Esityksen tavoitteena on helpottaa ennen kaikkea pienituloisten ulosottovelallisten asemaa.  

Hallituksen esityksen taustalla on hallitusohjelman kirjauksen pohjalta tehty selvitys ulosottokaaren muutostarpeista (Ulosottovelka, sosiaaliturva ja työn tarjonta) sekä selvityksestä saatu lausuntopalaute (Ulosottokaaren muutostarpeet: Tutkimusraportti Ulosottovelka, sosiaaliturva ja työn tarjonta: Lausuntotiivistelmä). Niiden perusteella ulosottomenettelyä on päädytty ehdottamaan uudistettavaksi ulosoton vapaakuukausia lisäämällä. Hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä on arvioitu myös muita keinoja pienituloisten ulosottovelallisten aseman parantamiseksi, mutta tällaisia muutoksia ei ole päädytty sisällyttämään esitykseen (ks. HE, s. 13—17). Suojaosuuden korottamisesta väliaikaisesti takuueläkkeen tasolle hallitus on kuitenkin vastikään antanut erillisen esityksen (HE 216/2022 vp), jonka eduskuntakäsittely on vielä kesken. Lisäksi oikeusministeriössä on käynnistetty selvitys ulosmittausjärjestelmän laajemmaksi uudistamiseksi.  

Esityksestä ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin ja tarkennusehdotuksin.  

Vapaakuukaudet

Velallisen palkan ulosmittausta voidaan keventää antamalla vapaakuukausia. Vapaakuukauden aikana ulosmittausta ei tehdä lainkaan, mikä lisää velallisen käyttöön jääviä tuloja.  

Ulosottokaarta (705/2007) ehdotetaan muutettavaksi siten, että tulorajaulosmittauksessa velalliselle annetaan ilman pyyntöä kolme vapaakuukautta vuosittain nykyisen kahden vapaakuukauden sijaan (lakiehdotuksen 4 luvun 53 §:n 1 mom.). Tulorajaulosmittauksen piirissä ovat velalliset, joiden nettotulot ovat yli suojaosuuden ja enintään kaksi kertaa suojaosuuden määrä, joten käytännössä ehdotettu muutos koskee pienituloisia ulosottovelallisia. Lisäksi tällaiselle velalliselle ehdotetaan annettavaksi pyynnöstä yksi vapaakuukausi vuosittain saman lain 4 luvun 52 §:n 3 tai 4 kohdassa tarkoitetulla perusteella eli korkeiden asumiskustannusten tai muiden elinkustannusten tai erityisen syyn vuoksi (lakiehdotuksen 4 luvun 53 §:n 2 mom.). Ehdotetut muutokset merkitsevät sitä, että tulorajaulosmittauksessa ulosottovelallinen voi saada vuosittain yhteensä neljä vapaakuukautta (ks. HE, s. 23). 

Seuraavaan tuloluokkaan kuuluville ulosottovelallisille, joiden palkan ulosmittaus on toimitettu jättämällä ulosmittaamatta kaksi kolmasosaa palkasta, ehdotetaan annettavaksi ilman pyyntöä yksi vapaakuukausi vuodessa. Tällaista mahdollisuutta viran puolesta annettavaan vapaakuukauteen ei nykyisin ole. Niin ikään ehdotetaan, että kyseiseen tuloluokkaan ja myös suurempituloisten tuloluokkaan kuuluville ulosottovelallisille annetaan pyynnöstä ulosottokaaren 4 luvun 52 §:n 3 tai 4 kohdassa tarkoitetulla perusteella vapaakuukausia siten, että velallinen voi saada vapaakuukausia enintään yhteensä kolme vuosittain. Esityksen tarkoituksena on säilyttää vapaakuukausien yhteismäärä tältä osin nykyisellään eli kolmessa vapaakuukaudessa (ks. HE, s. 23).  

Lakivaliokunta kannattaa ulosoton vapaakuukausien lisäämistä ehdotetuin tavoin. Uudistus parantaa erityisesti pienituloisten ulosottovelallisten asemaa. Myös se, että lisätään viran puolesta annettavia vapaakuukausia, on velallisten kannalta myönteistä ja käytäntöä yhtenäistävää, sillä saadun selvityksen mukaan velallisen pyynnöstä annettavien vapaakuukausien myöntämisessä on ollut vaihtelua. 

Vapaakuukaudet eivät kuitenkaan ole kaikille ulosottovelallisille tarpeen tai ulosottovelallinen voi haluta maksaa velkansa mahdollisimman pian. Tämän vuoksi on tärkeää, että ulosottovelallinen voi hallituksen esityksen perusteluista ilmenevin tavoin kieltäytyä automaattisesti viran puolesta myönnettävistä vapaakuukausista, jos hän haluaa maksaa velkojaan ilman vapaakuukausia (ks. HE, s. 11). Niin ikään on tärkeää, että ulosottovelallinen voi esityksen perusteluista ilmenevin tavoin lyhentää velkojaan vapaaehtoisesti käyttöönsä saamillaan varoilla, jos vapaakuukausi on jo ehditty antaa ennen kuin velallinen on ehtinyt ilmaista kieltäytymistään. Valiokunta korostaa näistä mahdollisuuksista tiedottamisen ja velallisen neuvonnan tärkeyttä.  

Vapaakuukausien lisääminen pidentää ulosottovelkojen maksuaikaa, joten velkoja saa suorituksen nykyistä hitaammassa aikataulussa. Samalla kuitenkin myös viivästyskoron maksuvelvollisuus pidentyy, mikä osaltaa kompsensoi vaikutuksia velkojille. Joissakin tapauksissa vapaakuukausien lisääminen voi vähentää velkojien ulosottokertymää, jos velka tai sitä koskeva ulosottoperuste ehtii vanhentua ennen kuin velka on maksettu, mutta tällaisten vaikutusten arvioidaan jäävän kokonaisuutena vähäisiksi (ks. HE, s. 11 ja 12). Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että ehdotetuissa säännöksissä on otettu tasapainoisesti huomioon paitsi velallisten myös velkojien oikeudet.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on toisaalta pidetty aiheellisena selvittää, voivatko useat vapaakuukaudet aiheuttaa keinotekoisia taloudellisia järjestelyjä siten, että velallisen maksukyky ajoittuu käytännössä vapaakuukausille ja todellinen maksukyky jää muutoinkin pimentoon. Tällaisia riskejä voidaan pitää vähäisinä ottaen huomioon, että vapaakuukausia myönnetään vain määräajoin maksettavien tulojen ulosmittauksessa eikä vapaakuukausi vapauta velallista suorittamasta velkaansa muilla mahdollisilla vapaakuukauden aikana saamillaan varoilla. Uudistuksen vaikutuksia on kuitenkin tältäkin osin perusteltua seurata.  

Ulosmittauksen määrän rajoittaminen

Voimassa olevan ulosottokaaren mukaan palkasta ulosmitataan toistaiseksi tai määrättynä aikana säännönmukaista pienempi määrä, jos velallisen maksukyky on sairauden, työttömyyden, velallisen maksaman elatusavun tai muun erityisen syyn vuoksi olennaisesti heikentynyt. Nyt ehdotetaan, että maksukyvyn olennainen heikkeneminen tavanomaista suurempien tulonhankkimiskulujen vuoksi lisätään säännökseen ulosmittauksen määrän rajoittamisperusteeksi (lakiehdotuksen 4 luvun 51 §).  

Lakivaliokunta pitää tavanomaista suurempien tulonhankkimiskulujen huomioon ottamista ulosmittauksen määrän rajoittamisen perusteena kannatettavana, sillä näin voidaan osaltaan tukea velallisten mahdollisuutta työn vastaanottamiseen tai työssäkäynnin jatkamiseen. Tavanomaista suuremmat tulonhankkimiskulut on jo nykyisin mahdollista ottaa huomioon "muuna erityisenä syynä" rajoittaa ulosmittauksen määrää, mutta niiden nimenomainen mainitseminen säännöksessä on perusteltua sääntelyn ja soveltamisen selkeyttämiseksi.  

Palkkaa koskevia säännöksiä sovelletaan ulosottokaaren 4 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan eräisiin muihin tuloihin, kuten eläkkeeseen ja sairauspäivärahaan. Tällaisia tuloja saavilla ulosottovelallisilla ei välttämättä ole ehdotetussa säännöksessä tarkoitettuja tulonhankkimiskuluja, mutta heidän maksukykynsä on voinut olennaisesti heikentyä erilaisten elantomenojen, kuten energian ja kuluttajahintojen, poikkeuksellisen suuren kohoamisen vuoksi. Valiokunnan mielestä jo voimassa olevassa säännöksessä oleva "muu erityinen syy" mahdollistaa varsin laajasti ja joustavasti erilaisten perusteiden huomioon ottamisen arvioitaessa ulosmittauksen määrän rajoittamista yksittäisessä tapauksessa. Valiokunta korostaakin kyseisen perusteen ajanmukaista tulkintaa ja soveltamista.  

Luonnollisen henkilön toistuvan elinkeinotulon ulosmittaamisesta säädetään ulosottokaaren 4 luvun 64 §:ssä. Kyseiseen säännökseen ei esityksessä ehdoteta muutoksia. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on tuotu esiin, että myös pienituloisten yrittäjien elinkeinotulon ulosmittausta tulisi helpottaa elinkeinokustannusten nousuun rinnasteisen syyn vuoksi.  

Valiokunta toteaa, että ulosottokaaren 4 luvun 64 §:n mukaan luonnollisen henkilön toistuvasta elinkeinotulosta jätetään lähtökohtaisesti ulosmittaamatta viisi kuudesosaa. Ulosmitata voidaan tätä vähemmän, jos velallinen voi siten jatkaa elinkeinotoimintaa, velallinen on ryhtynyt elinkeinonharjoittajaksi pitkän työttömyyden jälkeen tai jos velallisen maksukyky on erityisen syyn vuoksi olennaisesti heikentynyt. Pykälässä säädetään myös perusteista, joiden nojalla elinkeinotulosta voidaan ulosmitata säännönmukaista enemmän. Lisäksi pykälän mukaan soveltuvin osin noudatetaan, mitä suojaosuudesta, menettelystä sekä maksusuunnitelmasta ja maksusopimuksesta palkan ulosmittauksessa säädetään. Valiokunnan näkemyksen mukaan voimassa oleva säännös mahdollistaa jo nykyisin varsin laajasti ja joustavasti velallisten yksilöllisten olosuhteiden huomioon ottamisen. Sääntelyn toimivuutta ja soveltamista on kuitenkin pienituloisten yrittäjien kannalta aiheellista seurata.  

Ulosoton eri lieventämiskeinojen keskinäinen suhde

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että hallituksen esityksessä olisi tullut käsitellä ulosoton eri lieventämiskeinoja kokonaisvaltaisemmin ja käsitellä esimerkiksi ulosottokaaren maksuaikaa koskevan säännöksen merkitys kohdennettaessa helpotuksia pienituloisille. 

Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman lisäselvityksen mukaan ulosottomies voi ulosottokaaren 4 luvun 6 §:n mukaan antaa erityisestä syystä velallisen pyynnöstä maksuaikaa, jos velallinen todennäköisesti maksaa saatavan maksuaikaa saatuaan. Maksuaikaa voidaan antaa enintään kolme kuukautta maksukehotuksen eräpäivästä laskettuna. Maksuaikaa koskevaa säännöstä ei esityksessä ehdoteta muutettavaksi, koska esityksen tavoitteena on helpottaa erityisesti pienituloisten ulosottovelallisten asemaa. Maksuaikaa koskeva säännös koskee kaikkia ulosottovelallisia heidän tulotasostaan riippumatta, ja sen soveltaminen edellyttää, että velka tulee todennäköisesti kokonaan maksetuksi myönnetyn maksuajan kuluessa. Maksuaikaa antamalla voidaan siten saadun selvityksen mukaan lähtökohtaisesti ratkaista vain sellaisia tilanteita, joissa velallisella on suhteellisen hyvä maksukyky. Jos velallisen maksukyky ei ole tällainen, hänen tilannettaan voidaan helpottaa ulosmittauksen määrää rajoittamalla siten kuin voimassa olevassa laissa ja siihen nyt ehdotetuissa muutoksissa säädetään.  

Ulosoton vapaakuukaudet vuorostaan ovat saadun lisäselvityksen mukaan keino helpottaa vaikeammin velkaantuneiden tilannetta, ja niitä voidaan myöntää vasta sen jälkeen, kun ulosmittaus on jatkunut yhtäjaksoisesti tai lähes yhtäjaksoisesti vuoden ajan. Lisäksi velallisella on jo nykyisen ulosottokaaren 4 luvun 53 §:n 2 momentin mukaan oikeus saada vapaakuukausia siitä huolimatta, että ulosmittauksen määrää on rajoitettu 51 §:n 1 momentin mukaisesti. Samalla perusteella ei kuitenkaan voida antaa sekä vapaakuukausia että rajoittaa ulosmittauksen määrää. 

Yhteisvaikutusten seuranta ja kokonaistarkastelu sekä tiedottaminen ja neuvonta

Ylivelkaantumista on viime vuosina pyritty torjumaan ja taloudellisissa vaikeuksissa olevien velallisten asemaa parantamaan useilla eri keinoilla, kuten lyhentämällä maksuhäiriömerkintöjen säilytysaikoja, säätämällä positiivisesta luottotietorekisteristä sekä helpottamalla ja nopeuttamalla elinkeinotoiminnassa velkaantuneiden pääsyä velkajärjestelyyn. Käsiteltävä hallituksen esitys on osa tätä kokonaisuutta samoin kuin eduskunnalle vastikään annettu erillinen hallituksen esitys ulosoton suojaosuuden väliaikaisesta korottamisesta takuueläkkeen tasolle (HE 216/2022 vp).  

Valiokunta pitää ylivelkaantumisen torjuntaa ja taloudellisissa vaikeuksissa olevien kansalaisten ja yritysten auttamista tärkeänä, sillä ylivelkaantumisella on useita haitallisia vaikutuksia niin velallisille kuin yhteiskunnalle. Tähänastisia uudistuksia ylivelkaantumisen torjumiseksi ja velallisten auttamiseksi on kuitenkin tyypillisesti toteutettu yksittäin ja vähitellen sekä myös väliaikaista sääntelyä käyttäen ilman kokonaistarkastelua. Valiokunta katsookin, että eri uudistusten keskinäisiä suhteita ja yhteisvaikutuksia tulee jatkossa seurata ja arvioida myös kokonaisuutena sekä ottaa saadut kokemukset huomioon sääntelyä jatkossa kehitettäessä.  

Valiokunta myös korostaa, että käsiteltävän esityksen, kuten jo aiemmin toteutettujen uudistusten, tavoitteiden toteutumiseksi on olennaista, että lainmuutoksista ja niiden suomista mahdollisuuksista tiedotetaan aktiivisesti. Myös velallisen yksilölliseen neuvontaan ja ohjaukseen tulee panostaa tarkoituksenmukaisen menettelyn ja ratkaisujen löytämiseksi.  

Eduskunta-aloitteet

Toimenpidealoite TPA 81/2020 vp

Toimenpidealoitteessa ehdotetaan, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin ulosottotoiminnan perusteelliseksi kehittämiseksi mukaan lukien ulosottomiesten palkkauksen uudistaminen siten, että tulospalkkioista luovutaan. Lisäksi pidetään tärkeänä uudistaa pysyvästi ulosoton toimintamalleja ottaen huomioon, että koronavirustilanteen vuoksi säädetyt ulosottokaaren muutokset, kuten lyhennysvapaiden kuukausien myöntäminen, ovat olleet tilapäisiä.  

Hallituksen esityksessä ehdotetaan vapaakuukausien lisäämistä pysyvänä ulosottokaaren muutoksena. Ulosottomiesten palkkauksen osalta vuorostaan merkityksellistä on, että ulosoton organisaatio ja toiminnot on uudistettu 1.12.2020 voimaan tulleessa ulosottotoimen rakenneuudistuksessa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ulosottoylitarkastajien osalta on keväällä 2021 päästy sopimukseen kokonaispalkkaukseen siirtymisestä. Ulosottotarkastajien ja kihlakunnanvoutien osalta virkaehtosopimusneuvottelut ovat vielä kesken. 

Edellä esitettyyn viitaten lakivaliokunta ehdottaa, että toimenpidealoite hylätään. 

Toimenpidealoite TPA 42/2021 vp

Toimenpidealoitteessa ehdotetaan, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin ulosoton uudistamiseksi niin, että suojaosaa korotetaan vähintään takuueläkkeen tasolle, ulosoton progressiota lisätään ja velan vanhentumisaikaa lyhennetään. Lisäksi ehdotetaan, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin ja laatii laaja-alaisen toimenpideohjelman suomalaisten ylivelkaantumisen ehkäisemiseksi.  

Edellä mainituin tavoin hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä on arvioitu myös toimenpidealoitteessa tarkoitettuja keinoja pienituloisten ulosottovelallisten aseman parantamiseksi, mutta esityksen perusteluista tarkemmin ilmenevin perustein tällaisia muutoksia ei ole päädytty sisällyttämään esitykseen (ks. HE, s. 13 ja 17). Suojaosuuden korottamisesta väliaikaisesti takuueläkkeen tasolle hallitus on kuitenkin vastikään antanut erillisen esityksen (HE 216/2022 vp). Lisäksi oikeusministeriössä on parhaillaan vireillä selvitys, jolla pyritään saamaan tietopohjaa ulosmittausjärjestelmän laajemmalle uudistamiselle.  

Lakivaliokunta ehdottaa toimenpidealoitteen hylkäämistä pitäen kuitenkin tärkeänä, että jatkossa pohditaan keinoja ulosottojärjestelmän edelleen kehittämiseksi. 

Lakialoite LA 22/2022 vp ja toimenpidealoite TPA 29/2021 vp

Lakialoitteessa ehdotetaan ulosottokaaren 6 luvun 4 §:n muuttamista siten, että ulosotossa kertyvät varat kohdistetaan ensin velan pääomalle ja vasta sen jälkeen kunkin saatavan korolle ja viimeksi kuluille. Kertyneelle korolle ei maksettaisi korkoa. Toimenpidealoitteessa vuorostaan ehdotetaan, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin vastaavien lainsäädäntömuutosten tekemiseksi. Voimassa olevan ulosottokaaren 6 luvun 4 §:n mukaan ulosottomiehen on kohdennettava kertyneet varat ensin kunkin saatavan korolle, sen jälkeen pääomalle ja viimeksi kuluille, jos asianosaiset eivät ole ulosottokaaren 4 luvun 60 §:n mukaisesti muuta sopineet.  

Käsiteltävän hallituksen esityksen valmistelussa on yhtenä toteuttamisvaihtoehtona arvioitu myös eduskunta-aloitteissa tarkoitettua ulosoton maksusuoritusten kohdentamisen muuttamista, mutta tällaista muutosta ei ole päädytty ehdottamaan hallituksen esityksen perusteluista tarkemmin ilmenevin perustein (ks. HE, s. 16 ja 17). Lakivaliokunta ehdottaa aloitteiden hylkäämistä viitaten kuitenkin toimenpidealoitteen TPA 42/2021 vp yhteydessä ulosottojärjestelmän uudistamisesta esittämäänsä.  

Lakialoite LA 35/2022 vp

Lakialoitteessa ehdotetaan ulosottokaaren 4 luvun 52 ja 53 §:n muuttamista sen varmistamiseksi, että ulosotossa olevalla on oikeus vähintään kahteen ulosoton vapaakuukauteen vuosittain. Lakivaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua perustellumpana tapana muuttaa ulosottokaarta vapaakuukausien lisäämiseksi, minkä vuoksi se ehdottaa lakialoitteen hylkäämistä.