Allmänt
I propositionen föreslås ändringar i fem olika komplex i utlänningslagen (301/2004). Ändringarna gäller förutsättningarna för prövning av en ny ansökan och verkställandet av avvisningsbeslut, omhändertagande av resedokument som tillhör personer som ansöker om internationellt skydd och utlänningslagens villkor som gäller minderårig anknytningsperson. Dessutom föreslås det att prövningen av tillgängligheten på arbetskraft vid ansökan om fortsatt uppehållstillstånd på grundval av arbete bli slopad i vissa situationer.
Utskottet har tidigare i flera sammanhang konstaterat att utlänningslagen till följd av ny EU-lagstiftning eller nationella behov är föremål för näst intill ständig förändring. Följande stora förändring blir den eventuella översynen av bestämmelserna om EU:s gemensamma asylsystem, som huvudsakligen bildas av direkt tillämpliga EU-förordningar. I de nationella lagarna ska då upphävas bestämmelser som det föreskrivs om i EU-förordningen. Enligt utskottets uppfattning är det mer ändamålsenligt att göra en helhetsbedömning av hur utlänningslagen kan och bör utvecklas först när de ändringarna har genomförts. Utskottet framhåller att en totalreform kräver en långsiktig beredning som eventuellt kan sträcka sig över flera valperioder. Det förutsätter också ansenliga personalresurser. Utskottet konstaterar dessutom att det 2018 har framställts en utredning om asylsökandes ställning som rättshjälpsklienter och att inrikesministeriet har inlett en oberoende utredning om asylprocessen som ska bli klar under 2019.
Utskottet anser att ändringarna behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen med de kommentarer och ändringsförslag som framgår av betänkandet.
Det nuvarande förfarandet med ny ansökan och verkställighet av avvisningsbeslut.
Utgångspunkten för bestämmelserna om prövning av en ansökan om internationellt skydd är att sökandes första ansökan prövas, om det inte finns skäl för att lämna ansökan utan prövning, om behandlingen av ansökan förfaller eller om ansökan återtas. I Migrationsverkets asylsamtal utreds de grunder som sökanden uppger för att han eller hon i sitt hemland eller i sitt permanenta bosättningsland är utsatt för förföljelse eller andra rättskränkningar eller hotas av sådana. Den sökande har därefter möjlighet att lägga fram nya uppgifter i sin sak fram till det att Migrationsverket fattar beslut i ärendet. Beslut som fattats av Migrationsverket får överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen, och förvaltningsdomstolens beslut får överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen, om den beviljar besvärsrätt. Nya uppgifter kan ytterligare läggas fram i samband med ändringssökandet.
Enligt 102 § i utlänningslagen avses med ny ansökan en ansökan om internationellt skydd som en utlänning lämnar in efter att ha meddelats ett lagakraftvunnet beslut av Migrationsverket eller förvaltningsdomstolen på sin tidigare ansökan medan han eller hon fortfarande vistas i landet eller efter att ha fått ett beslut har lämnat landet för en kort tid. Som ny ansökan betraktas dock inte en ansökan som lämnats in efter det att Migrationsverket med stöd av lagens 95 c § har fattat ett beslut om att ärendet förfaller. Ett sådant beslut fattas exempelvis om sökanden har lämnat eller om det anses sannolikt att sökanden har lämnat Finland.
Om en ny ansökan lämnas in medan ärendet är anhängigt, ska de uppgifter som sökanden lägger fram tillställas den myndighet som behandlar ärendet för att beaktas som ny utredning i det anhängiga ärendet. Det är då inte fråga om en ny ansökan om vilken det ska fattas ett särskilt beslut. Utskottet konstaterar för tydlighetens skull att den sökande har rätt att komplettera sin ansökan medan ärendet är anhängigt.
En ny ansökan kan enligt 103 § 4 punkten i utlänningslagen avvisas utan prövning, om den inte innehåller några sådana nya grunder för att få stanna i landet som påverkar avgörandet av ärendet. Om en ny ansökan lämnas utan prövning kan avvisningsbeslutet verkställas efter att det har delgetts sökanden, om inte förvaltningsdomstolen bestämmer något annat. Sökanden har sju dagar på sig att ansöka om förbud mot eller avbrytande av verkställighet. Tidsfristen ska omfatta minst fem vardagar. Förvaltningsdomstolen ska fatta beslut om ansökan inom motsvarande tid.
I propositionsmotiven sägs att den första nya asylansökan som gjorts innan ett avlägsnande ur landet verkställs eller under verkställigheten i praktiken leder till att verkställigheten avbryts. Polisen, som ansvarar för att verkställa besluten, har inte behörighet att undersöka en ansökan om internationellt skydd, utan asylansökningarna lämnas alltid till Migrationsverket för avgörande. En första ny ansökan hindrar dock inte att ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som har fattats med anledning av en tidigare ansökan verkställs, om den nya ansökningen har gjorts efter att besvär som gäller den tidigare ansökningen har återkallats.
För närvarande är det så att om en ny ansökan lämnas in i sista stund när avlägsnandet ur landet redan har inletts, kommer Migrationsverket inte att fatta något beslut i ärendet innan personen avlägsnas ur landet, om ansökan på basis av en preliminär prövning inte uppfyller förutsättningarna för att tas upp till prövning. Migrationsverket har ett joursystem för de situationer där en person som ska avvisas, när avlägsnandet ur landet redan har inletts, lämnar in en ny ansökan. Detta joursystem används enligt erhållen utredning exempelvis om den sökande upprepade gånger har lämnat en ny ansökan. Polisen kontaktar alltid Migrationsverkets jour som preliminärt bedömer om sökanden har lagt fram sådana nya fakta eller uppgifter som ger anledning att fortsätta prövningen av ansökan eller om tillbakasändningen av sökanden i ljuset av de nya uppgifterna strider mot förbudet mot tillbakasändning.
Enligt 201 § 5 mom. hindrar inlämning av en annan ny ansökan inte att ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut verkställs, om ett tidigare lagakraftvunnet avvisningsbeslut har gällt en tidigare asylansökan som lämnats utan prövning. Också i dessa fall ska Migrationsverket bedöma grunderna för ansökan innan det tidigare avvisningsbeslutet verkställs, eftersom ett beslut inte får verkställas, om det finns skäl att misstänka att det strider mot förbudet mot tillbakasändning.
Enligt 9 § 4 mom. i grundlagen regleras rätten för utlänningar att resa in i Finland och att vistas i landet genom lag. En utlänning får inte utvisas, utlämnas eller återsändas, om han eller hon till följd härav riskerar dödsstraff, tortyr eller någon annan behandling som kränker människovärdet. Enligt 147 § i utlänningslagen får ingen avvisas, utvisas eller till följd av nekad inresa sändas tillbaka till ett område där han eller hon kan bli utsatt för dödsstraff, tortyr, förföljelse eller annan behandling som kränker människovärdet eller till ett område från vilket han eller hon kan bli sänd till ett sådant område. Utskottet inskärper att ett lagakraftvunnet beslut eller ett beslut som enligt utlänningslagen är verkställbart i övrigt inte enligt 200 § 3 mom. i utlänningslagen får verkställas, om det finns skäl att misstänka att tillbakasändningen av en utlänning till ursprungslandet eller något annat land utsätter honom eller henne för en sådan fara som avses i 147 § ovan.
Förutsättningarna för prövning av en ny ansökan
Antalet nya ansökningar och deras andel av alla i Finland lämnade ansökningar om internationellt skydd har ökat under de senaste åren. Migrationsverkets statistik visar att 2018 var 57 procent (2 139) av alla asylansökningar (4 548) nya ansökningar. År 2017 var andelen 38,6 procent. I skrivande stund har Migrationsverket handlagt sammanlagt 6 671 asylansökningar. Av dem var 1 667 nya ansökningar. Totalt har antalet ansökningar under processens olika faser varit 11 883, av vilka 2 719 var nya ansökningar. Den stora andelen nya ansökningar beror enligt erhållen utredning inte enbart på att antalet asylansökningar 2015 var osedvanligt många. Målet med propositionen är att minska antalet nya ansökningar genom att styra sökandena till att lägga fram alla kända fakta och uppgifter som är av betydelse för ansökan om internationellt skydd redan vid den första ansökningen eller i samband med sökande av ändring som gäller den.
Av propositionsmotiven framgår att en del av de sökande lämnar in nya ansökningar enbart för att fördröja avvisning. I propositionen hänvisas till polisens statistik enligt vilken totalt 47 avlägsnanden avbrutits på grundval av ny ansökan under perioden oktober 2017 till september 2018. Enligt utskottets uppfattning kan man ändå inte av denna siffra direkt sluta sig till hur många av dessa nya ansökningar som har lämnats enbart i syfte att fördröja avvisning. Propositionen har också som mål att minska möjligheterna till missbruk av förfarandet med nya ansökningar. Men utskottet vill betona att om en ny ansökan innehåller sådana nya grunder som påverkar avgörandet av ärendet, måste ansökan prövas för att man ska kunna bedöma personens behov av internationellt skydd.
Syftet med de föreslagna bestämmelserna om prövning av en ny ansökan är att effektivisera behandlingen av nya ansökningar inom ramen för Europeiska unionens lagstiftning och 9 § 4 mom. i grundlagen. Utskottet konstaterar att förslaget inte begränsar sökandenas rätt att lämna in nya ansökningar eller lägga fram nya uppgifter i sin sak. En ny ansökan ska också alltid prövas preliminärt för att klarlägga om den uppfyller förutsättningarna för ny prövning. Det är alltid Migrationsverket som utför den preliminära prövningen av en ansökan och fattar beslut om en ansökan om internationellt skydd. Den myndighet som tar emot en ny ansökan kommer att få en mer framträdande roll när det gäller att anteckna grunderna för ansökan. Detsamma gäller rådgivningsskyldigheten för de myndigheter som medverkar i asylförfarandet: de ska styra de sökande till att redogöra för alla väsentliga faktorer genast i samband med den första ansökningen. Det finns också skäl att uppdatera anvisningarna till de sökande.
I Europeiska unionens lagstiftning regleras nya ansökningar och sökandes rätt att vistas på en medlemsstats territorium efter att ha lämnat in en ny ansökan i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (förfarandedirektivet). I Finland genomfördes direktivet nationellt genom en ändring av utlänningslagen (194/2015) som trädde i kraft i juli 2015. Efter det har det gjorts också andra ändringar i utlänningslagen på grundval av förfarandedirektivet.
Nu föreslås bestämmelserna om nya ansökningar bli ändrade så att de bättre överensstämmer med bestämmelserna i förfarandedirektivet om förutsättningarna för att nya ansökningar ska tas upp till prövning. I förfarandedirektivet förutsätts det att prövningen av en ny ansökan ska fortsätta, om den preliminära prövningen leder fram till slutsatsen att nya fakta eller uppgifter har framkommit eller lagts fram av sökanden vilka på ett avgörande sätt bidrar till sökandens möjligheter att betraktas som en person som är i behov av internationellt skydd. Sådana bestämmelser ingår inte i utlänningslagen för närvarande, men för den praktiska tillämpningen har ärendet enligt propositionsmotiven varit av betydelse. Utskottet ser det som motiverat att ärendet i fortsättningen regleras i lag.
För att ansökan ska tas upp till prövning förutsätts enligt förslaget i fortsättningen också att sökanden av orsaker som är oberoende av honom eller henne inte har kunnat lägga fram de fakta eller uppgifter som framlagts i den nya ansökan i samband med behandlingen av en tidigare ansökan eller sökande av ändring av den. Också detta villkor är baserat på förfarandedirektivet. Men i direktivet definieras inte vad som avses med dessa orsaker. De fakta och uppgifter som lagts fram till stöd för en ny ansökan kan antingen knyta an till tidigare framlagda fakta och uppgifter eller vara helt nya. Uttrycket "utan egen förskyllan" begränsar inte sökandens möjligheter att på goda grunder åberopa också orsaker som kan anses vara beroende av sökanden. Utskottet föreslår en språklig precisering i 102 § 3 mom. som framgår av detaljmotiven.
Migrationsverket avgör från fall till fall om det är fråga om sådana orsaker som sökanden oberoende av honom eller henne inte har kunnat lägga fram och betydelsen av detta för att ansökan ska tas upp till prövning. I propositionsmotiven nämns som exempel på orsaker som är oberoende av den sökande förändringar i den sökandes hemland och i den personliga situationen i Finland som inträffat efter att det tidigare beslutet vunnit laga kraft och som på ett avgörande sätt kan påverka bedömningen av skyddsbehovet
Sökanden kan också ha motiverade skäl som beror på exempelvis utsatt ställning, skam eller rädsla för att inte redan tidigare ha lagt fram grunden. Utskottet understryker att enligt detaljmotiven till bestämmelsen är den orsak som sökanden anger för att lägga fram nya fakta eller uppgifter först i samband med behandlingen av den nya ansökningen en del av bedömningen av huruvida de nya fakta eller uppgifter som läggs fram på ett avgörande sätt bidrar till sökandens möjligheter att betraktas som en person som är i behov av internationellt skydd.
Verkställighet av beslut om avvisning.
Utskottet konstaterar att den sökande enligt förfarandedirektivet inte i alla situationer har rätt att i samband med handläggningen av en ny ansökan stanna i medlemsstatens territorium. En andra ny ansökan förhindrar för närvarande att ett avvisningsbeslut verkställs, om en tidigare ny ansökan har lämnats utan prövning. Bestämmelsen föreslås bli ändrad så att det inte med avseende på verkställandet av avvisningsbeslutet längre har betydelse huruvida en tidigare ansökan har lämnats utan prövning eller har behandlats antingen i vanligt eller påskyndat förfarande. En andra ny ansökan förhindrar i fortsättningen verkställandet av avvisningen endast om det med anledning av den tidigare nya ansökningen har fattats beslut om att ansökan förfaller på grund av att sökanden återtagit sin ansökan.
Den första nya ansökan förhindrar på ovan beskrivet sätt i nuläget i allmänhet verkställandet av avvisningsbeslutet. Enligt förslaget hindrar en första ny ansökan som inte uppfyller de i 102 § 3 mom. föreskrivna förutsättningarna för att tas upp till prövning inte att ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som fattats med stöd av en tidigare ansökan verkställs, om syftet med den nya ansökan bara är att direkt förhindra eller fördröja verkställigheten av avvisningsbeslutet.
I förfarandedirektivet definieras enligt erhållen utredning inte vad som avses med verkställandet av ett sådant beslut som innebär att sökanden omedelbart ska avlägsnas från medlemsstaten i fråga. Det finns också variation i olika språkversioner av direktivet och i olika medlemsstaters tolkningar av begreppets innehåll. Enligt propositionsmotiven handlar det om omedelbart verkställande exempelvis om de praktiska förberedelserna för avlägsnandet ur landet har inletts och den beräknade tidpunkten eller dagen för avlägsnandet ur landet är känd. Den sökande har i sådana situationer vetskap om skyldigheten att lämna landet baserad på det tidigare beslutet.
Om en ny ansökan lämnas först efter att sökanden underrättats om att de praktiska förberedelserna för avlägsnandet ur landet har inletts och om den beräknade tidpunkten eller dagen för avlägsnandet, kan det anses att syftet varit bara att undvika att beslutet verkställs. Som exempel nämns i motiven en situation där den nya ansökningen lämnas in först samma dag som beslutet ska verkställas. Med avseende på den sökandes rättssäkerhet anser utskottet det som viktigt att informationen om att förberedelserna för avlägsnandet ur landet, innehållet i informationen och tidpunkten för när den delgav sökanden vid behov kan verifieras exempelvis i det elektroniska ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden. Utskottet betonar att vid prövningen för verkställandet måste det också vägas in de situationerna då den sökandes rättssäkerhet förutsätter att han eller hon har haft en faktisk möjlighet att lämna in sin ansökan tidigare. Dessutom inskärper utskottet att förbudet mot tillbakasändning är ovillkorligt.
Rätt för den som söker internationellt skydd att arbeta
Enligt förslaget ska tidpunkten för när rätten att arbeta inträder för den som ansöker om internationellt skydd preciseras. Rätten inträder efter tre månaders vistelse i landet om sökanden har visat upp ett giltigt resedokument och efter sex månaders vistelse i landet om inget resedokument finns. Enligt erhållen utredning har regleringen varit oklar i fråga om huruvida det krävs en motsvarande väntetid också efter att en ny ansökan inlämnats.
Enligt den föreslagna bestämmelsen ska på nya ansökningar tillämpas samma tidsfrist som på den första ansökan. På så sätt kan en ny ansökan inte användas enbart för att möjliggöra fortsatt arbete i ett läge då personen i fråga saknar grund för att få uppehållstillstånd. Rätten att arbeta upphör när beslutet om avlägsnande ur landet blir verkställbart eller utlänningens ansökan om internationellt skydd har förfallit. Det är inte konsekvent med avseende på regleringen, menar utskottet, att en person skulle ha rätta att jobba i ett läge där han eller hon är skyldig att lämna landet.
Omhändertagande av resedokument
Utlänningslagen har bestämmelser om tillfälligt omhändertagande av resedokument (61 §), omhändertagande av resedokument som säkringsåtgärd (117 a och 119 §) och omhändertagande av resedokument som är felaktiga eller förfalskade (132 §). Gällande lag innehåller dock ingen bestämmelse med stöd av vilken myndigheten skulle kunna omhänderta resedokument som tillhör en person som ansöker om internationellt skydd för den tid som asylförfarandet pågår och hålla dokumenten i förvar tills sökanden beviljas uppehållstillstånd eller lämnar landet.
Utskottet ser det som motiverat att utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse om omhändertagande av resedokument som tillhör personer som ansöker om internationellt skydd. Målet är att säkerställa ett smidigt asylförfarande så att avsaknaden av resedokument inte hindrar exempelvis att sökanden identifieras eller att en person som fått ett negativt beslut avlägsnas ur landet. Dokumentet lämnas tillbaka till sökanden när denne på grundval av internationellt skydd beviljas uppehållstillstånd eller lämnar landet. Sökandens möjligheter att agera i situationer där identiteten ska styrkas tillses enligt erhållen utredning från fall till fall.
Den föreslagna ändringen skapar klarhet i nuläget. Men utskottet ser det ändå som motiverat att den myndighet som omhändertagit ett resedokument har möjlighet att under förfarandet överföra dokumentet till en annan behörig myndighet. Utskottet föreslår härvidlag en precisering i den föreslagna 95 § 4 mom. så som framgår av detaljmotiveringen nedan.
Utskottet konstaterar att den som söker internationellt skydd enligt utlänningslagen inte kan avlägsna sig från landet utan att det påverkar behandlingen av vederbörandes ansökan. Behandlingen av ansökan förfaller om den sökande återtar sin ansökan. Om villkoren för att få vistas i landet inte uppfylls, fattas samtidigt ett beslut om att avvisa personen. En ansökan om internationellt skydd förfaller också, om sökanden har lämnat eller anses sannolikt ha lämnat Finland.
Minderårig anknytningsperson
Europeiska unionens domstol meddelade den 12 april 2018 dom (mål C-550/16) med anledning av begäran om förhandsavgörande i ett ärende som gäller tolkning av direktiv 2003/86/EG (familjeåterföreningsdirektivet). Enligt domstolen ska familjeåterföreningsdirektivet tolkas så, att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som var yngre än arton år vid inresan i en medlemsstat och vid inlämnandet av asylansökan i den staten, men som under asylförfarandets gång uppnår myndighetsålder och därefter beviljas flyktingstatus, ska betraktas som minderårig.
För att en familjemedlem till en minderårig anknytningsperson ska beviljas uppehållstillstånd förutsätts det enligt 38 § i utlänningslagen att anknytningspersonen är minderårig den dag då ansökan om uppehållstillstånd för familjemedlemmen avgörs. Med anledning av domstolens ovan nämnda avgörande föreslås paragrafen bli kompletterad med ett nytt 3 mom. där det föreskrivs som ett villkor i fråga om en anknytningsperson som fått internationellt skydd att denne har varit minderårig den dag då vederbörande lämnade sin ansökan om internationellt skydd. Utskottet konstaterar i det avseende att bestämmelsen med avvikelse från direktivets tillämpningsområde tillämpas både på personer som fått flyktingstatus och personer som fått status som alternativt skyddsbehövande.
Ett villkor är dessutom att ansökan om tillstånd på grundval av familjeband lämnas in inom tre månader från det att den minderårige delgavs beslutet om beviljande av internationellt skydd. Av exceptionellt vägande skäl är det i enskilda fall möjligt att avvika från tidsfristen.
Fortsatt uppehållstillstånd för arbetstagare
Den som ansöker om fortsatt uppehållstillstånd för arbetstagare ska enligt förslaget utan prövning av tillgången på arbetskraft också kunna söka anställning hos en sådan arbetstagare som är verksam inom en annan bransch än den som nämns i det tidigare uppehållstillståndet för arbetstagare. För att förhindra missbruk av tillståndsförfarandet ska en förutsättning dock vara att utlänningen har arbetat minst ett år med stöd av uppehållstillstånd för arbetstagare.
Utskottet konstaterar att ändringen underlättar arbetstagarens yrkesmässiga rörlighet. Den föreslagna ändringen gäller dock årligen uppskattningsvis endast några tiotal personer som ansöker om uppehållstillstånd. Ändringen inverkar inte på verksamheten för de myndigheter som utövar tillsyn över arbetarskyddet. Utskottet vill också i detta sammanhang betona betydelsen av effektiv förhands- och efterhandskontroll av att arbetsvillkoren iakttas och av att de utländska arbetstagarnas rättigheter tryggas.