Avtalet om polissamarbete mellan Finland och Sverige

I propositionen föreslås det att riksdagen godkänner avtalet mellan Konungariket Sveriges regering och Republiken Finlands regering om polissamarbete i gränsområdet. Syftet med avtalet är att effektivisera polissamarbetet mellan länderna och därmed också upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet samt att mer effektivt förebygga, upptäcka och utreda brott i gränsområdet mellan länderna. I Finland ska avtalet tillämpas i kommunerna Enontekis, Kolari, Muonio, Pello, Torneå och Övertorneå. I Sverige ska avtalet tillämpas i kommunerna Haparanda, Kiruna, Pajala och Övertorneå. 

Propositionen innehåller dessutom ett förslag till blandad ikraftträdandelag där det förutom sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftning också ska föreskrivas om genomförandet av avtalet (lagförslag 1). I skjutvapenlagen (1/1998) föreslås de ändringar som samarbetet enligt avtalet förutsätter (lagförslag 2). 

I avtalet finns bestämmelser om den ena partens polisverksamhet i den andra staten i två typer av brådskande situationer. För det första kan polisen i det land som ansöker om bistånd begära bistånd av den andra parten i en brådskande situation i gränsområdet, där åtgärder måste vidtas för att ingripa mot ett allvarligt brott som innebär fara för en enskilds liv, hälsa eller fysiska integritet. Målet är att den närmaste polispatrullen då ska bege sig till platsen och hantera situationen tills värdstatens polis hinner dit. Därefter övertas ansvaret av värdstatens tjänstemän. Det ska alltid vara frivilligt att ge bistånd. 

För det andra möjliggör avtalet om polissamarbete bistånd utan begäran från den andra parten. I brådskande situationer ska behöriga tjänstemän från en part, utan begäran från värdparten, få korsa gränsen och i gränsområdet vidta alla provisoriska åtgärder som behövs för att avvärja omedelbar fara för en enskilds liv, hälsa eller fysiska integritet. Detta gäller endast om det finns en risk för att faran ska inträffa innan värdpartens tjänstemän hinner anlända och agera. 

Avtalet gäller ett nytt slags samarbete mellan poliserna i Finland och Sverige. Samarbetet skiljer sig från sådant samarbete som bedrivs med stöd av PrümrådsbeslutetRådets beslut 2008/615/RIF om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet., såsom gemensamma insatser, i och med att avtalet gäller direkt verksamhet som inte planerats eller avtalats om på förhand. Det är i regel fråga om samarbete som utförs på den andra avtalspartens begäran och uppdragen hör till polisens brådskande larmuppdrag. 

En annan förändring som avtalet innebär jämfört med nuläget är att en finsk eller svensk polisman kan korsa riksgränsen för att sköta ett brådskande polisuppdrag i den andra staten utan att det är fråga om en situation som uppstått i polismannens hemstat. Exempelvis är det redan i nuläget möjligt att fortsätta förföljande över landgränsen enligt Schengenregelverket (FördrS 23/2001). De biståndssituationer som skrivits in i avtalet är avgränsade till de allra mest brådskande larmuppdragen nära landgränsen i norr. 

Prümfördraget (FördrS 53 och 54/2007), till vilket Finland har anslutit sig, innehåller bestämmelser om effektiviserat gränsöverskridande samarbete. Artikel 25 i fördraget innehåller bestämmelser om åtgärder vid omedelbar fara. Sverige är inte part i Prümfördraget. Således förutsätter verksamhet i gränsområdet mellan Finland och Sverige enligt artikel 25 att länderna kommer överens om saken genom ett bilateralt avtal. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att polisinrättningen i Lappland, vars distrikt omfattar de kommuner i Finland som nämns i avtalet, har långa traditioner av bilateralt samarbete med polisen i Sverige. Avtalet om polissamarbete kommer att möjliggöra ytterligare verktyg i förhållande till Prümrådsbeslutet och Schengenregelverket som redan tillämpas. Men det väntas sällan bli aktuellt att tillämpa avtalet. En väsentlig utgångspunkt för avtalet är att polisen i vardera landet även i fortsättningen ansvarar för polisuppdragen i sitt eget land. Dessutom är det frivilligt att lämna bistånd. Förvaltningsutskottet betonar att tillämpningen av avtalet förutsätter att det säkerställs att de tjänstemän som deltar i samarbetet har tillräckliga resurser och den skicklighet, kunskap och utrustning som behövs för uppgiften. Utskottet går nedan närmare in på förberedelserna inför verkställigheten. 

I sitt utlåtande meddelar grundlagsutskottet att riksdagens samtycke behövs för godkännande av det avtal som avses i propositionen, att beslutet om riksdagens samtycke ska fattas med enkel majoritet och att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagförslag 1 bara om utskottets konstitutionella anmärkningar till dess 5 § och reglering av användningen av tjänstevapen och maktmedel beaktas på behörigt sätt (GrUU 4/2024 rd). 

Sammantaget tillstyrker förvaltningsutskottet lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Kompetens, kunskaper och utrustning

Enligt artikel 8 första stycket i avtalet om polissamarbete ska vardera parten ansvara för att alla dess behöriga tjänstemän som deltar i samarbetet har den kompetens, de kunskaper och den utrustning som krävs för uppgiften. Enligt andra stycket ska parterna samarbeta när det gäller samordning och anordnande av gemensam utbildning i de fall där det är möjligt. Parterna ska ge varandra stöd när det gäller att tillhandahålla lämpligt utbildningsmaterial om nationell lagstiftning av betydelse för avtalet. 

Förvaltningsutskottet anser att tillräcklig utbildning som är frivillig för tjänstemännen är en absolut förutsättning för att det avtalsenliga samarbetet ska kunna inledas. Polisen bör känna till den relevanta svenska lagstiftningen och ha tillräckliga kunskaper i svenska för att till exempel ett samtal som kräver användning av tvångsmedel ska kunna ske på målpersonens eget språk. Utbildaren ska vara en person som har aktuella kunskaper om den lagstiftning och de föreskrifter som gäller polisväsendet i Sverige. Det måste också beaktas att personalen vid Uleåborgs ledningscentral behöver utbildning. I utbildningarna behövs grundutbildning med anknytning till verkställigheten av avtalet, utbildning som upprätthåller färdigheterna och vid behov kompletterande utbildning med tanke på eventuella ändringar i lagstiftningen. Det är således inte fråga om en utbildning av engångsnatur. 

Det är värt att notera att kompetenskraven är ömsesidiga. Också svenska poliser i Finland måste ha kännedom om lagstiftning, arbetssätt och språk. Finlands officiella språk är finska och svenska, men distriktet för polisinrättningen i Lappland är enspråkigt, vilket i praktiken innebär att svenska tjänstemän ska kunna finska. I brådskande situationer är det särskilt viktigt att en främmande stats tjänstemans eventuella uppmaningar och befallningar förstås rätt. Utskottet konstaterar att uppgifternas svårighetsgrad, brådskande karaktär och frekvens i praktiken kräver tvåspråkighet eller därmed jämförbara språkkunskaper. 

Den finska polisens yrkesskicklighet i krävande situationer baserar sig på utmärkt utbildning, praktik och individuell motivation för uppgifterna i fråga. Kunskaperna påverkas också i väsentlig grad av hur ofta polisen har hand om den här typen av uppdrag. De situationer som avtalet omfattar väntas bli sällsynta, och därför accentueras vikten av praktiska övningar för att eventuella situationer ska kunna skötas på det sätt som krävs. 

Utöver utbildningen måste särskild uppmärksamhet fästas vid utrustningen, till exempel vilka kommunikationsmedier som används och hur ledningssystemets funktion säkerställs. 

Enligt uppgifter till utskottet har utbildningens innehåll ännu inte lagts fast. Därför har man i propositionen vid kostnadsbedömningen i tillämpliga delar utgått från kostnaderna för den utbildning för förebyggande och bekämpning av organiserad brottslighet som tidigare genomförts för sampatrullering mellan Finland och Sverige. Det exakta antalet personer som ska utbildas har heller inte ännu kunnat beräknas. Antalet personer som ska utbildas ska enligt utredningen bedömas i samarbete och ömsesidigt med polisen i Sverige innan avtalet börjar tillämpas. Antalet personer som ska utbildas och den utbildning som upprätthåller färdigheterna diskuteras i samband med den årliga utvärderingen. Förvaltningsutskottet betonar att lämpliga resurser bör reserveras för genomförandet av utbildningen. Också möjligheterna till EU-finansiering bör utredas. 

Utifrån sakkunnigutfrågningen understryker utskottet att de uppdrag som avses i avtalet om polissamarbete i praktiken kommer att skötas endast av polismän som frivilligt har sökt sig till utbildning för dessa uppgifter och som på förhand har gett sitt samtycke till att delta i brådskande avtalsenliga uppdrag och som har visat förmåga att i praktiken klara av krävande uppgifter inom en annan stats territorium. Det ligger på arbetsgivarens ansvar att se till att de polismän som deltar i samarbetet har tillräcklig utbildning och tillräckliga språkkunskaper. 

Rättssäkerhet och arbetarskydd

På ett allmänt plan noterar utskottet att polisens åtgärder till stor del är av den typen att det inte är möjligt att söka ändring i dem genom besvär eller andra rättsmedel. Polisåtgärderna riktar sig ofta till enskilda och begränsar eller hindrar deras verksamhet. Klagomål över polisens verksamhet kan anföras hos de högsta laglighetsövervakarna, med andra ord justitiekanslern i statsrådet eller riksdagens justitieombudsman, och inom polisorganisationen hos polisinrättningarna eller Polisstyrelsen. 

Myndigheterna i en främmande stat kan redan i nuläget vara verksamma och utöva offentlig makt på finskt territorium om det särskilt föreskrivits och avtalats om saken med den främmande staten. Inom laglighetsövervakningen har man inte nämnvärt behandlat sådana klagomålsärenden som skulle ha gällt en utländsk polisman på finskt territorium, står det i propositionsmotiven. 

Enligt artikel 6 i avtalet om polissamarbete ska värdparten ansvara för den andra statens tjänstemäns handlingar. Med tanke på medborgarnas rättsskydd kan det anses vara enklast att klagomål över en svensk polismans agerande kan anföras på samma sätt som över den finska polisens agerande. Då är det motiverat att klagomål som gäller dessa situationer i Finland i princip behandlas av de högsta laglighetsövervakarna, står det i propositionsmotiven. Enligt svensk lagstiftning har Sveriges justitieombudsman och justitiekansler rätt att övervaka svenska poliser även utomlands. Vid behandlingen av ett klagomålsärende är samarbetet mellan ländernas myndigheter viktigt. 

I propositionen ingår inga uttryckliga avtalsbestämmelser eller förslag till bestämmelser om exempelvis separat begränsning av de högsta laglighetsövervakarnas behörighet. Grundlagsutskottet anser således att det inte är nödvändigt att på förhand behandla de högsta laglighetsövervakarnas behörighet genom kategoriska definitioner (se även GrUU 1/2024 rd, stycke 20). Området för laglighetskontrollen bestäms genom tolkning av grundlagens bestämmelser i tillämpningssituationerna med beaktande av särdragen i respektive situation (se även GrUU 2/2024 rd, stycke 24). 

I propositionen föreslås inga ändringar i polisernas rättsskydd i fråga om hur det ordnas i internationella uppdrag. Avtalet innehåller särskilda bestämmelser om straffrättsligt ansvar, skadeståndsansvar, tjänsteförhållanden och disciplinansvar (artiklarna 9—11). I lagen om ersättning av statsmedel till statsanställda för kostnader för vissa rättegångar (269/1974) fastställs ramvillkoren för ekonomiskt stöd för rättegångskostnader. 

I ikraftträdandelagen föreslås bestämmelser om ersättning för olycksfall i arbetet som en finländsk polisman råkat ut för i Sverige. Avtalet innehåller inga bestämmelser om den saken. Enligt den föreslagna ikraftträdandelagen gäller i fråga om ersättning för olycksfall i arbetet vad som föreskrivs i lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar (459/2015). En finländsk polisman har således samma skydd i fråga om olycksfall i arbetet som när han eller hon arbetar i Finland. 

Ett enhetligt arbetssätt för polispatruller och ett entydigt ledningssystem, där rätten att fatta beslut och det ansvar som det medför är tillskrivna rätt person, är av väsentlig betydelse för arbetarskyddet. Också utbildning, kommunikationsutrustning som är kompatibel med värdpartens och lämpar sig för myndighetsbruk samt språkkunskaper är förutsättningar för säkerhet i arbetet. Förvaltningsutskottet betonar att polisen i Finland och Sverige bör komma överens om gemensamma arbetssätt för patrullerna, ledningssystem och alla frågor som gäller det praktiska genomförandet av avtalet innan tillämpningen av avtalet inleds. 

När riksgränsen korsas utan begäran

I artikel 4 första stycket i avtalet om polissamarbete står det att i brådskande situationer får behöriga tjänstemän från en part, utan begäran från värdparten, korsa gränsen och i gränsområdet vidta alla provisoriska åtgärder som behövs för att avvärja omedelbar fara för en enskilds liv, hälsa eller fysiska integritet. 

Grundlagsutskottet fäster i sitt utlåtande uppmärksamhet vid att ordalydelsen i artikel 4 första stycket avviker från artikel 3, där det föreskrivs om korsande av riksgränsen på begäran och enligt vilken åtgärder endast får vidtas för att förhindra ett allvarligt brott som innebär fara för en enskilds liv, hälsa eller fysiska integritet. I fråga om ordalydelsen är bestämmelsen i artikel 4 inte uttryckligen kopplad till förebyggande av brott utan till undvikande av fara. Grundlagsutskottet har också lyft fram skrivningarna i propositionsmotiven. Grundlagsutskottet anser att det exakta innehållet i artikel 4 i avtalet förblir oklart i ljuset av propositionen. Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottet bör förtydliga villkoren i artikel 4. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att artikel 3 gäller att förebygga brott och artikel 4 att avvärja fara. Enligt uppgifter till utskottet är det i praktiken också i de situationer som avses i artikel 4 i allmänhet fråga om bekämpning av ett allvarligt brott som omfattas av tillämpningsområdet för avtalet. Det kan handla om situationer där en polisman själv ser att ett allvarligt brott begås eller får information om ett allvarligt brott som sker i närheten av gränsområdet. Ordalydelsen i artikeln är dock bredare än så, och det kan också vara fråga om någon annan överhängande fara än ett allvarligt brott som hotar en enskilds liv, hälsa eller fysiska integritet. Det kan till exempel vara ett konkret och överhängande hot om självmord. 

Terminologi

På en svensk polismans befogenheter för förebyggande och avslöjande av brott tillämpas enligt 3 § i den föreslagna ikraftträdandelagen vad som föreskrivs i 2 kap. 1—3, 6 och 6 a, 7—11, 12, 13—15 och 20 § i polislagen. I avtalet används termerna förebygga och upptäcka brott. Enligt 1 kap. 1 § 1 mom. i polislagen har polisen till uppgift att trygga rätts- och samhällsordningen, skydda den nationella säkerheten, upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att förebygga, avslöja och utreda brott och föra brott till åtalsprövning. Att det i lagförslaget används en annan term än i avtalet har enligt uppgift inte ansetts ha någon inverkan rent konkret. Men förvaltningsutskottet anser att det är en konsekvent och tydlig lösning att samma termer används i lagförslaget som i polislagen.