Konstitutionell bedömning av propositionen

Allmänt

(1) Enligt 74 § i grundlagen ska grundlagsutskottet ge utlåtanden om grundlagsenligheten i fråga om lagförslag och andra ärenden som föreläggs utskottet samt om deras förhållande till internationella fördrag om mänskliga rättigheter. I det nu aktuella fallet är grundlagsutskottet dessutom det utskott som utarbetar ett betänkande i ärendet. Utskottet granskar därför propositionen i betänkandet också med tanke på huruvida det behövs och är ändamålsenligt. Utskottet anser det dock behövligt att först separat granska frågan om lagförslagets grundlagsenlighet. 

(2) Regeringen föreslår ändringar i sametingslagen och strafflagen. Syftet med översynen av sametingslagen är att skydda och främja tillgodoseendet av samernas självbestämmanderätt samt att förbättra verksamhetsförutsättningarna för samernas språkliga och kulturella autonomi samt för sametinget. 

(3) Det föreslås att bestämmelsen om definition av same (3 §), som gäller rätt att rösta i val till sametinget, ses över så att det uttryckligen är fråga om antecknande av en person i vallängden för sametingsvalet, det vill säga om rösträtt i val till sametinget, och inte om vem som över huvud ska betraktas som same. Samernas rätt att som urfolk själv definiera vem som är same, det vill säga så kallad gruppidentifikation, stärks genom att de objektiva förutsättningarna för att antecknas i vallängden revideras på ett sätt som utarbetas tillsammans med sametinget och genom att valnämndens sammansättning utvidgas. Det föreslås att bestämmelserna om sökande av ändring i ärenden som gäller antecknande i vallängden ändras så att en självständig och oberoende besvärsnämnd ska vara första besvärsinstans. Ändring i dess beslut söks hos högsta förvaltningsdomstolen, om den beviljar besvärstillstånd. Bestämmelser om grunderna för besvärstillstånd föreslås avvika från de allmänna bestämmelserna. 

(4) Genom de ändringar som föreslås i propositionen bedöms Finlands lagstiftning vara i harmoni med de internationella människorättskonventionerna och beakta den utveckling som inträffat inom folkrätten under de senaste årtiondena. 

(5) De föreslagna bestämmelserna är relevanta med avseende på framför allt 17 § 3 mom. och 121 § 4 mom. i grundlagen. Enligt 121 § 4 mom. i grundlagen har samerna inom sitt hembygdsområde språklig och kulturell autonomi enligt vad som bestäms i lag. I 17 § 3 mom. i grundlagen föreskrivs det om samernas ställning som urfolk och samernas rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Bestämmelsen tryggar samernas ställning såsom urfolk jämte därtill anknutna rättigheter som grundar sig på internationella fördrag (RP 309/1993 rd, s. 69, och RP 248/1994 rd). Tillsammans med det allmännas skyldighet att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna förpliktar bestämmelsen i 17 § 3 mom. i grundlagen det allmänna att tillåta och stödja de berörda grupperna att utveckla sitt språk och sin kultur. Bestämmelsen utgör enligt motiveringen till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna också en grund i statsförfattningen för utvecklingen av de däri avsedda gruppernas levnadsförhållanden med respekt för deras kulturtraditioner. Å andra sidan innebär bestämmelsen inte att de avsedda grupperna har rätt att avvika från reglerna i den finska rättsordningen genom att åberopa sin egen kultur (RP 309/1993 rd, s. 70/I). 

(6) Bestämmelser om folks eller urfolks självstämmanderätt finns i bland annat artikel 1 i MP-konventionen och i ESK-konventionen samt i FN:s urfolksdeklaration. Både FN:s människorättskommitté som övervakar MP-konventionen och den kommitté som övervakar ESK-konventionen har i sin tolkningspraxis konstaterat att artikel 1 i dessa konventioner om folkens självbestämmanderätt ska tillämpas på vissa urfolk, bland dem samerna. I de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter ska enligt artikel 27 i MP-konventionen de som tillhör sådana minoriteter inte förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Enligt artikel 33 i deklarationen har urfolken rätt att bestämma sin egen identitet och tillhörighet i enlighet med sina sedvänjor och traditioner samt rätt att enligt sina egna förfaranden bestämma formerna för sina institutioner och vilka som får tillhöra dem. 

(7) De organ som övervakar de internationella människorättskonventionerna har de senaste åren kommit med ett flertal ställningstaganden om att samernas rättigheter inte beaktas tillräckligt i Finland. FN:s människorättskommitté har 2019 konstaterat att Finland kränkt artikel 25 i MP-konventionen (bland annat valrättigheter), läst både separat och tillsammans med artikel 27 (minoriteters rättigheter) och tolkad i ljuset av artikel 1 (folkens självbestämmanderätt). Avgörandena hänför sig särskilt till sametingslagens gällande 3 §, men kommittén uppmanar Finland att även i större omfattning vidta behövliga åtgärder för att fullgöra den skyldighet att i enlighet med konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter förhindra motsvarande rättskränkningar i fortsättningen. Samtidigt betonade kommittén samernas rätt att själva bestämma om sin ställning och om medlemskap i sitt samfund. Också FN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering (CERD) har i sitt avgörande år 2022 i ett individuellt klagomålsärende som gäller vallängden lyft fram ändringssökandenas rätt att som samiskt urfolk kollektivt bestämma om sametingets sammansättning och delta i skötseln av allmänna ärenden på det sätt som tryggas i artikel 5 c i konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering. 

(8) Grundlagsutskottet noterar att den föreslagna regleringen också i övrigt är betydelsefull med avseende på grundlagen, exempelvis 21 § om rättsskydd, vilket också sägs i propositionen. 

(9) Regeringen föreslår att lagförslagen i propositionen behandlas i den lagstiftningsordning som föreskrivs i 72 § i grundlagen. Förslaget till sametingslag är ett vanligt lagförslag som har inletts utifrån en regeringsproposition och som i frågan om anhängiggörande eller ändring i riksdagen inte är föremål för några särskilda formella begränsningar som följer av grundlagen. 

(10) Grundlagsutskottet noterar att innehållet i samernas kulturella autonomi till denna del avviker från till exempel självstyrelsen i landskapet Åland. Självstyrelselagen för Åland kan ändras endast genom överensstämmande beslut av riksdagen och Ålands lagting (75 § 1 mom. i grundlagen, 69 § i självstyrelselagen för Åland). Konstellationen avviker också från hur kyrkolagen för den evangelisk-lutherska kyrkans organisation och förvaltning stiftas. Där är riksdagen innehållsmässigt bunden till kyrkomötets förslag och får vid behandlingen av förslag till kyrkolag endast rätta ett sådant lagstiftningstekniskt fel i förslaget som inte påverkar innehållet (76 § i grundlagen, 5 § 1 och 2 mom. i kyrkolagen). Av grundlagen följer inga motsvarande konstitutionella begränsningar av riksdagens behörighet vid behandlingen av sametingslagen. 

(11) Grundlagsutskottet anser dock att det är väsentligt att säkerställa att lagförslaget om ändring av sametingslagen inte är problematiskt med tanke på samernas grundlagsfästa självstyrelse som urfolk. Av orsaker som följer av 17 § 3 mom. och 121 § 4 mom. i grundlagen kan ändringarna därför inte ingripa i samernas rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur eller i innehållet i samernas kulturella autonomi på ett sätt som äventyrar samernas grundlagsfästa rättigheter som urfolk och samernas rätt till kulturell autonomi. 

(12) I en situation som den nu aktuella som har ett nära samband med internationella avtalsförpliktelser finns det anledning att granska frågan om gränserna för utskottets ändringsbehörighet också med avseende på Wienkonventionen om traktaträtten. Enligt artikel 26 i konventionen är varje i kraft varande traktat bindande för dess parter och ska ärligt fullgöras av dem. Som avtalspart ska staten dessutom enligt artikel 18 avhålla sig från handlingar som omintetgör en traktats ändamål och syfte. Enligt artikel 31.1 i konventionen ska en traktat ”tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av konventionens ändamål och syfte”. 

Rätt att bli antecknad i vallängden

(13) Enligt den föreslagna bestämmelsen i 3 § i sametingslagen har den som anser sig vara same rätt att bli upptagen i vallängden, förutsatt att personen själv eller åtminstone någon av hans eller hennes föräldrar, far- eller morföräldrar eller far- och morföräldrarnas föräldrar har lärt sig samiska som första språk eller att åtminstone en av hans eller hennes föräldrar är eller har varit antecknad som röstberättigad vid val till sametinget som ordnats den 1 januari 2027 eller senare. En förutsättning för antecknande i vallängden är också att de övriga krav för rösträtt som i samma lag föreskrivs i fråga om ålder, medborgarskap och folkbokföring uppfylls. 

(14) De nya kriterierna för upptagande i vallängden och det nya förfarande för sökande av ändring som hänför sig till 3 § uppfyller enligt propositionen (s. 117) folkrättens krav på att urfolk ska ha rätt att bestämma om sin egen identitet eller tillhörighet i enlighet med sina sedvänjor och traditioner samt rätt att bestämma om strukturerna för sina organ och välja medlemmar till dem med iakttagande av sina egna förfaranden. Grundlagsutskottet betonar vikten av de materiella kriterierna i 3 § med tanke på urfolks självbestämmanderätt. 

(15) Vid val till sametinget prövar valnämnden om den som ansöker om rösträtt uppfyller villkoren i 3 §. Som ett primärt bevis på språkkunskap betraktas enligt propositionsmotiven (s. 77) även i fortsättningen den folkräkning som nordiska samerådets finska sektion genomförde 1962, enligt vilken en persons språk är antingen nordsamiska, enaresamiska eller skoltsamiska. Denna förteckning är dock enligt propositionsmotiven inte fullständig och därför kan en sökande eller person vars ansökan baserar sig på första språk också med stöd av någon annan tillförlitlig utredning visa att han eller hon har lärt sig samiska som första språk. Det sägs i propositionen att till exempel privata utredningar eller intyg över kunskaperna i samiska hos personen i fråga eller någon av hans eller hennes föräldrar, far- eller morföräldrar eller far- eller morföräldrarnas föräldrar som upprättats för ansökan om rösträtt i sig inte är en tillräcklig utredning, eftersom det förutsätts att utredningen ska vara tillförlitlig. 

(16) Grundlagsutskottet betonar vikten av att beslut om anteckning i vallängden fattas utifrån en positiv tolkning av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Utskottet anser att uppfyllandet av villkoret i 3 § 1 mom. 1 punkten bör bedömas sammantaget utifrån befintliga bevis om första språk. På grund av att folkräkningen 1962 var ofullständig får den inte vara den enda möjliga eller nödvändigtvis ens primära bevisningen, utan till exempel anteckningar i kyrkböcker och i andra handlingar bör ha relevans. Grundlagsutskottet anser det vara klart att det inte kan krävas heltäckande bevisning av sökanden. Villkoret kan anses bli uppfyllt genom en utredning som vid en skälig bedömning är tillräcklig. Vid prövningen av bevisningen bör man utöver urfolkets rättigheter också fästa vikt vid tillgodoseendet av individens rättigheter. 

(17) I motiveringen till den föreslagna 3 § (s. 76) konstateras det att den föreslagna bestämmelsen i sin helhet gäller villkoren för upptagande i vallängden och att den inte är avsedd som en definition av same. Utskottet noterar också att vallängden i princip är en sekretessbelagd handling och att myndigheterna enligt propositionsmotiven (s. 53) i en praktisk tillämpningssituation inte har möjlighet att granska vallängdens innehåll. 

(18) Grundlagsutskottet anser det vara en brist att propositionen vid dess granskning av lagförslagets konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna inte i större utsträckning behandlar de möjliga konsekvenserna i fråga om vem som vid tillämpningen av annan lagstiftning betraktas som same. Samma brist gäller konsekvenserna av att vallängden upprättas på nytt. Utskottet noterar att det i myndighetsverksamhet under den gällande lagstiftningens giltighetstid åtminstone i vissa fall har getts betydelse åt huruvida en person varit antecknad i vallängden, vilket utskottet anser vara oroväckande. Utskottet betonar med emfas att det i den föreslagna regleringen endast är fråga om anteckning i vallängden och att regleringen inte bör tillmätas någon annan rättslig betydelse (se även GrUB 12/2014 rd, s. 6, och GrUB 17/1994 rd, s. 1/II). 

Rättsskydd

(19) Det föreslås att bestämmelserna om sökande av ändring i ärenden som gäller vallängden ändras så att besvärsnämnden för vallängdsärenden vid sametinget (nedan besvärsnämnden eller nämnden) är första besvärsinstans i ärenden som gäller upptagande i och avförande ur vallängden enligt 26 § i sametingslagen. Besvärsnämnden finns i anslutning till sametinget och är ett självständigt och oberoende organ. I lagen föreslås bestämmelser bland annat om ordförandens och de övriga ledamöternas behörighet och ställning och om utnämningen av dem samt om nämndens sammansättning vid avgörande. 

(20) Enligt propositionsmotiven (s. 50) ska den särskilda sakkunskap som krävs i ärenden som gäller val till sametinget tryggas. Efter att besvärsnämnden inrättats finns det två besvärsinstanser i stället för det nuvarande systemet med en enda besvärsinstans i fråga om valnämndens beslut som gäller vallängdsärenden. Första instans är besvärsnämnden och den andra och högsta besvärsinstansen är högsta förvaltningsdomstolen, där förutsättningen för att besvären ska prövas är att besvärstillstånd beviljas. I propositionsmotiven (t.ex. s. 123) lyfts ursprungsbefolkningens självbestämmanderätt fram som en motivering till den nu föreslagna regleringen. Grundlagsutskottet vill också fästa uppmärksamheten vid regleringens andra kopplingar till grundlagen, såsom 21 § om rättsskydd. 

(21) Enligt grundlagsutskottet är besvärsnämnder sådana besvärsorgan som det i enlighet med den princip som framgår av 98 § 3 mom. i grundlagen måste föreskrivas om genom lag och som i sin verksamhet ska uppfylla de garantier för en rättvis rättegång som avses i 21 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 25/2004 rd, s. 2/I, GrUU 15/2002 rd, s. 4/I, och GrUU 55/2002 rd, s. 3/I—II). 

(22) Grundlagsutskottet noterar att man i förvaltningsprocessystemet på senare tid snarare har strävat efter att koncentrera ändringssökandet till förvaltningsdomstolarna. Utskottet har dock också ansett att olika regleringslösningar av typen besvärsnämnder är möjliga (se t.ex. GrUU 9/2007 rd). I den regleringskontext som nu bedöms kan det också framföras motiveringar som hänför sig till särskild sakkunskap som grund för överklagandenämnden. 

(23) I motiven till lagstiftningsordning behandlas besvärsnämndens ställning ganska ingående (s. 119—123). Enligt grundlagsutskottets uppfattning uppfyller bestämmelserna om nämnden till största delen de krav som 21 § i grundlagen ställer på denna typ av organ. 

(24) Grundlagsutskottet vill ändå fästa uppmärksamhet vid bestämmelserna om besvärsnämndens sammansättning vid avgörande. Besvärsnämnden leds enligt 41 a § i lagförslag 1 av en ordförande som kan ha uppdraget som huvudsyssla. Besvärsnämnden har dessutom som ledamöter med uppdraget som bisyssla en lagfaren ledamot och två sakkunnigledamöter. Dessutom ska besvärsnämnden ha ett tillräckligt antal ersättare. I besvärsnämnden avgörs enligt 41 g § i lagförslaget besvärsärendena på föredragning i plenum. Plenum är beslutfört när ordföranden och minst två ledamöter är närvarande. 

(25) Bestämmelserna om nämndens sammansättning och sammansättning vid avgörande innebär att plenum är domfört också när en minoritet av de närvarande uppfyller de allmänna behörighetsvillkoren för domare enligt 10 kap. 1 § 1 mom. i domstolslagen. Av besvärsnämndens övriga ledamöter krävs enligt 41 b § i lagförslaget rättrådighet, förtrogenhet med besvärsnämndens ansvarsområde samt behövliga personliga egenskaper. 

(26) Grundlagsutskottet har tidigare granskat olika besvärsinstanser till vilka ledamöterna väljs delvis vilka intressen de företräder. Grundlagsutskottet har inte sett det som ett problem med avseende på kravet på oavhängighet i 21 § 1 mom. i grundlagen att ett besvärsorgan är knutet till intresseorganisationer (GrUU 35/2006 rd och GrUU 22/1997 rd), men har av hävd ansett att det faktum att de medlemmar som företräder olika intressen utgör majoriteten i ett sådant organ inte står i samklang med oavhängighetskravet (GrUU 22/2005 rd, GrUU 25/2004 rd och GrUU 55/2002 rd). Utskottet har ansett det som ett villkor för vanlig lagstiftningsordning att lagförslagen ändras så att ledamöter som företräder särskilda intressen inte utgör majoritet i behöriga sammansättningar (GrUU 14/2016 rd, s. 7—8). 

(27) Den besvärsnämnd som nu föreslås tillsätts enligt 41 b § på förslag av sametinget. En ledamot eller ersättare i sametinget eller en ledamot eller ersättare i valnämnden eller en person som är anställd hos sametinget kan enligt 41 b § inte höra till besvärsnämnden. Den som är uppställd som kandidat i valet till sameting enligt 22 § kan inte vara ledamot eller ersättare i besvärsnämnden. Enligt grundlagsutskottets uppfattning är besvärsnämndens medlemmar inte så bundna av sin intresserepresentation att kravet i utskottets praxis på att de ledamöter som utsetts på basis av intresse inte får utgöra majoritet vid besvärsnämndernas beslutföra sammanträden i sig blir tillämpligt. 

(28) När man dock beaktar inte bara urfolkets självbestämmanderätt utan även de rättigheter som en enskild person som ansökt om att bli upptagen i vallängden har enligt 21 § i grundlagen och ärendets betydelse för en sådan person, anser grundlagsutskottet att det är nödvändigt att ändra regleringen om nämndens sammansättning vid avgörande så att andra än juristledamöter inte kan utgöra majoriteten i beslutssammansättningen. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

(29) I besvärsnämndens beslut får enligt 41 m § i lagförslag 1 ändring sökas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen, om högsta domstolen beviljar besvärstillstånd. Besvärstillstånd ska beviljas, om det med avseende på lagens tillämpning i andra liknande fall eller med hänsyn till en enhetlig rättspraxis är av vikt att högsta förvaltningsdomstolen prövar ärendet och i ansökan om besvärstillstånd har framförts ett motiverat påstående om att besvärsnämndens beslut grundar sig på diskriminering eller en uppenbar lagstridighet. 

(30) föreslagna regleringens utgångspunkt om krav på besvärstillstånd vid överklagande till högsta förvaltningsdomstolen följer i sig den numera etablerade huvudregeln i förvaltningsprocessen (12 kap. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden). 

(31) Vid sin bedömning av regleringen i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (GrUU 50/2018 rd) har grundlagsutskottet också redogjort för sin tidigare praxis och konstaterat att det inte har ansett att systemet med besvärstillstånd i sig strider mot 21 § i grundlagen. Grundlagsutskottet har visserligen i sin tidigare praxis påpekat att systemet avviker från det normala förfarandet i förvaltningsprocessen och understrukit att det finns skäl att förhålla sig restriktivt till en utvidgning av systemet till nya ärendekategorier. Rätten att överklaga till högsta förvaltningsdomstolen är huvudregeln för rättssäkerheten i vår förvaltningsrätt och man bör inte frångå den på lösa grunder (se sammanfattningsvis GrUU 32/2012 rd, s. 3). 

(32) I utlåtandet GrUU 32/2012 rd justerade utskottet emellertid sin tidigare restriktiva hållning i fråga om systemet med besvärstillstånd i förvaltningsprocessen. Utskottet underströk att systemet för att söka ändring i förvaltningsärenden bör ses som en helhet där möjligheten att överklaga till högsta förvaltningsdomstolen utgör en del. Utskottet ville särskilt uppmärksamma den utveckling som skett i handläggningen av förvaltningsärenden och systemet för att söka ändring. I allt fler ärendekategorier tillämpas numera ett förfarande med omprövningsbegäran, vars status som rättsmedel har befästs bland annat genom att allmänna bestämmelser om det har tagits in i 7 a kap. i förvaltningslagen. Dessutom har de regionala förvaltningsdomstolarna fått en stärkt ställning dels genom lagstiftningen, dels till följd av ökad expertis och fler uppgifter vid domstolarna. Utskottet konstaterade också en allt större del av de ärenden som kommer in till högsta förvaltningsdomstolen hör till en kategori man måste ha besvärstillstånd för att få överklaga (GrUU 32/2012 rd, s. 3). 

(33) Grundlagsutskottet ansåg att det inte längre finns skäl att principiellt förhålla sig restriktivt till systemet med besvärstillstånd eller en utvidgning av det. Däremot är det befogat att i varje enskilt fall bedöma systemets acceptabilitet och proportionalitet utifrån utskottets tidigare praxis. Med tanke på 21 § i grundlagen är det väsentligt att se till att systemet för att söka ändring överlag garanterar både att det finns tillgänglig och tillräcklig rättssäkerhet och att ärendena behandlas så snabbt det går med hänsyn till kravet på rättssäkerhet. Tillämpningen av systemet bör i alla ärendekategorier bygga på en samordnad och konsekvent bedömning av behovet av rättssäkerhet. Det gäller framför allt att kontrollera om överklagandet före högsta förvaltningsdomstolen är ordnat så att de rättssäkerhetsgarantier som på grund av ärendets art och betydelse krävs i den aktuella ärendekategorin fullföljs. Det har också betydelse om högsta förvaltningsdomstolens skyldighet eller möjlighet att bevilja besvärstillstånd enligt de lagfästa kriterierna räcker för att garantera tillgången på rättssäkerhet i den aktuella ärendekategorin. I de fall där beslutet är positivt är det med hänsyn till 21 § i grundlagen i regel motiverat att tillämpa systemet med besvärstillstånd (GrUU 32/2012 rd, s. 3—4). 

(34) En utvidgad tillämpning av systemet med besvärstillstånd skulle enligt grundlagsutskottet innebära en viss förändring i högsta förvaltningsdomstolens roll som den domstol som utövar den högsta domsrätten i förvaltningsprocessmål. Utskottet ansåg att regeringen fördomsfritt måste undersöka möjligheten att få högsta förvaltningsdomstolens roll att vidareutvecklas mot en domstol som styr förvaltningsprocessen genom riktgivande avgöranden i högsta instans. Det förutsatte enligt utskottet att systemet för överklagande före högsta förvaltningsdomstolen också utvecklas konsekvent. Grundlagsutskottet ser inga hinder för en sådan utveckling, varken i 99 § i grundlagen om de högsta domstolarnas uppgifter, i 21 § om rättssäkerhet eller i konventioner om mänskliga rättigheter (GrUU 32/2012 rd, s. 4). 

(35) Vid bedömningen av lagen om rättegång i förvaltningsärenden ansåg grundlagsutskottet att ett utvidgat användningsområde för besvärstillståndssystemet anses göra det möjligt för högsta förvaltningsdomstolen att bättre än i nuläget koncentrera sig på krävande rättsfrågor och på att trygga en enhetlig rättspraxis. Betonandet av högsta förvaltningsdomstolens roll som prejudikatdomstol kunde enligt utskottet anses viktigt med tanke på rättstryggheten och jämlikheten och därmed också med hänsyn till grundrättighetssystemet utgöra ett godtagbart skäl för att göra en sådan inskränkning i besvärsrätten som nu föreslås. Högsta förvaltningsdomstolens allt viktigare roll som prejudikatdomstol kunde anses bidra till ett välfungerande förvaltningsrättsligt rättssäkerhetssystem trots att den tröskel som gäller för att få enskilda ärenden behandlande vid den höjs något (GrUU 50/2018 rd, s. 5). 

(36) Grundlagsutskottet ansåg att man när man tar ställning till besvärstillståndssystemets grundlagsenlighet bör beakta att kravet på besvärstillstånd för att besvär ska få anföras handlar om i vilken utsträckning besvären prövas av högsta förvaltningsdomstolen. Det var därför inte fråga om en så långt gående begränsning som ett regelrätt besvärsförbud skulle innebära. Dessutom är högsta förvaltningsdomstolen tvungen att bevilja besvärstillstånd om villkoren för ett sådant uppfylls. Villkoren för när tillstånd ska beviljas begränsar sig inte enbart till prejudikatsaspekten utan besvärstillstånd ska också beviljas om det har skett ett uppenbart fel i ärendet eller om det finns något annat vägande skäl. Bestämmelserna innebar att rättssäkerhetselementet är starkt närvarande i det besvärstillståndsystem som då föreslogs bli infört i det förvaltningsrättsliga besvärssystemet. När grundlagsutskottet tog ställning till den föreslagna ändringens betydelse var det av vikt att de redan genomförda utvidgningarna av systemet med besvärstillstånd inte allmänt taget föreföll ha försämrat rättssäkerheten utan att de i stället hade stärkt högsta förvaltningsdomstolens styrande roll i de aktuella ärendegrupperna (GrUU 50/2018 rd). 

(37) Besvärstillstånd ska enligt 41 m § i lagförslag 1 beviljas när de förutsättningar som anges i lagen uppfylls. I detta avseende motsvarar regleringen 111 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden, som stiftats med grundlagsutskottets medverkan. Grunderna för beviljande av besvärstillstånd har dock i den nu föreslagna regleringen begränsats betydligt mer än i den allmänna bestämmelsen. Besvärstillstånd ska enligt lagen beviljas, om det med avseende på lagens tillämpning i andra liknande fall eller med hänsyn till en enhetlig rättspraxis är av vikt att högsta förvaltningsdomstolen prövar ärendet och i ansökan om besvärstillstånd har framförts ett motiverat påstående om att besvärsnämndens beslut grundar sig på diskriminering eller en uppenbar lagstridighet. 

(38) Den begränsning av möjligheten till fortsatta besvär som föreslås i propositionen innebär ett partiellt besvärsförbud (s. 111). Förslaget är betydelsefullt med avseende på 21 § 2 mom. i grundlagen, enligt vilket rätten att söka ändring enligt 21 § 2 mom. i grundlagen ska tryggas genom lag. Rätten att söka ändring är med stöd av grundlagen huvudregeln. Det är å andra sidan möjligt att genom lag föreskriva om smärre undantag från den, förutsatt att undantagen inte ändrar huvudregeln eller äventyrar individens rätt till en rättvis rättegång (RP 309/1993 rd, se även t.ex. GrUU 18/2007 rd, s. 4, och GrUU 58/2006 rd, s. 8/II). 

(39) Grundlagen sätter i sig inga hinder för att föreskriva om förutsättningarna för beviljande av besvärstillstånd också på något annat sätt än vad som föreskrivs i 111 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Med beaktande dels av betydelsen av de ärenden som gäller anteckning i vallängden, dels av att tröskeln för beviljande av besvärstillstånd i och med den nu föreslagna regleringen kan bli högre än tröskeln för extraordinärt ändringssökande, skulle den föreslagna regleringen kräva särskilda grunder som stöd. Regleringen om avgränsade grunder för besvärstillstånd har i det aktuella regleringssammanhanget motiverats med målet att tillgodose samernas självbestämmanderätt. Grundlagsutskottet betonar emellertid vikten av de materiella kriterierna i 3 § med tanke på urfolks självbestämmanderätt. Utskottet anser att bestämmelserna om besvärstillstånd inte är betydelsefulla med tanke på självbestämmanderätten, utan att rättsskyddet accentueras i bestämmelserna om besvärstillstånd. Den föreslagna regleringen av besvärstillstånd ska göra det möjligt att ge individen ett effektivt rättsskydd samtidigt som en enhetlig rättspraxis tryggas. 

(40) Förutsättningarna för beviljande av besvärstillstånd bör inte avgränsas mer än vad som allmänt görs i förvaltningsprocessen. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Bedömning av lagförslagen i övrigt

Allmänna synpunkter

(41) Förslaget till ändring av sametingslagen har beretts länge. I propositionen sägs det att bestämmelserna i lagen är delvis föråldrade och att det har upptäckts problem med hur bestämmelserna fungerar. Därför har man försökt revidera lagen under de tre föregående regeringsperioderna. 

(42) Grundlagsutskottet konstaterade vid behandlingen av regeringens proposition med förslag till revidering av sametingslagen (RP 274/2022 rd), som lämnades i slutet av förra valperioden, att utskottet av tidsskäl då inte hade förutsättningar att utarbeta ett behörigt betänkande i ärendet. Utskottet ansåg det vara viktigt att statsrådet för att trygga bestämmelserna om samernas ställning och rättigheter i 17 § 3 mom. och 121 § 4 mom. i grundlagen och för att Finlands internationella människorättsförpliktelser ska uppfyllas omedelbart i början av nästa valperiod lägger fram en ny proposition i ärendet (PeVP 140/2022 vp). Nu behandlar utskottet en sådan proposition. 

(43) I propositionen (s. 23—26) redogörs det för högsta förvaltningsdomstolens avgörandepraxis i fråga om 3 § i den gällande sametingslagen. Av propositionsmotiven framgår att tolkningen av bestämmelsen har ändrats under lagens giltighetstid. Likaså har det skett förändringar i ställningstagandena om tillsynen och tolkningen av internationella avtal. De folkrättsliga normerna har enligt propositionsmotiven (s. 20) utvecklats mot att mer än tidigare betona urfolkens rätt att besluta om vem som hör till dem, det vill säga det så kallade gruppgodkännandet, vid sidan av självidentifikation. 

(44) Vid grundlagsutskottets sakkunnigutfrågning har det framkommit att både den gällande lagstiftningen och de föreslagna ändringarna är föremål för kritik. Också sakkunniga forskare som är specialiserade på urfolksfrågor gör delvis mycket olika bedömningar av centrala frågor i lagförslaget, till exempel när det gäller 3 § om rösträtt i val till sametinget. 

(45) Å ena sidan har det i vissa yttranden ansetts att lagförslaget stärker samernas självbestämmanderätt eller åtminstone har det ansetts väsentligt att propositionen på ett tillfredsställande sätt säkerställer förutsättningarna för den nuvarande samekulturen att utvecklas på sina egna villkor och på detta sätt främjar syftet med hela lagstiftningen om samerna och samekulturen. Å andra sidan har vissa sakkunniga fäst uppmärksamheten bland annat vid ställningen för dem som enligt den gällande lagen anses vara röstberättigade men som genom lagändringen kan förlora sin rösträtt, samt ställningen för dem som inte har godkänts i vallängden för sametinget men som själva anser sig vara samer. 

(46) När det gäller tillämpningen av lagen har det också framförts att det inte finns något tillförlitligt register över tidigare generationers modersmål, utan anteckningarna i handlingarna är osystematiska. Det är därför svårt att i efterhand bevisa vilket som varit första språk för tidigare generationer. Dessutom har sakkunnigutfrågningen aktualiserat frågor om assimileringens konsekvenser för tidigare generationers språk. 

(47) Grundlagsutskottet har ovan i sin bedömning av regleringen ur ett grundlagsperspektiv betonat att de materiella kriterierna i 3 § i sametingslagen är av central betydelse med tanke på urfolks självbestämmanderätt. Enligt utskottets uppfattning finns det, inte bara vid den rättsliga prövningen utan också vid ändamålsenlighetsprövningen, anledning att i fråga om 3 § fästa särskild vikt vid att sametinget har gett förhandsgodkännande för de lagförslag som ingår i propositionen. Utskottet föreslår därför att 3 § godkänns utan ändringar. 

(48) Vid grundlagsutskottets utfrågning har det framförts tvivel om huruvida den föreslagna regleringen möjliggör att alla som anser sig tillhöra urfolket och dess olika grupper kan ansöka om att bli upptagna i vallängden för sametinget. Vid utfrågningen har man bland annat lyft fram situationen för personer som bor i närheten av hembygdsområdet och som delvis har bevarat sin samiska kultur. En del av de sakkunniga har bedömt att det är fråga om ursprungsbefolkning som i olika grad bevarat sin kultur och sin sedvanerätt. Grundlagsutskottet anser det viktigt att dessa och liknande frågor fortsatt utreds, till exempel genom historisk forskning. 

(49) Propositionen redogör i viss mån också för Internationella arbetsorganisationens konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder (nedan ILO:s konvention nr 169). Finland har inte ratificerat konventionen. 

(50) De föreslagna ändringarna inverkar enligt propositionen (s. 53) positivt på möjligheterna att ratificera ILO:s konvention nr 169. Grundlagsutskottet anser det nödvändigt att betona att förslaget att godkänna den nu föreslagna lagen inte innebär att utskottet tar ställning till möjligheten att ratificera konventionen. 

Bestämmelserna om förhandlingsplikt (9 §)

(51) I 9 § i sametingslagen föreslås bestämmelser om samarbetsskyldighet och förhandlingsplikt. Det föreslås att närmare bestämmelser om förfarandet vid samarbete och förhandlingar tas in i 9 b §. Bestämmelser om hur samernas rättigheter ska beaktas i verksamhet utförd av myndigheter och andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter finns enligt förslaget i 9 a §. 

(52) Den föreslagna bestämmelsen påminner om den reglering som behandlades vid riksmötet 2022. I den nu aktuella regleringen har dock 9 a § 2 och 3 mom. om det så kallade försämringsförbudet utelämnats för att lätta upp bestämmelsen. Grundlagsutskottet anser att den valda regleringslösningen är motiverad. 

(53) Myndigheter och andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter ska enligt den föreslagna 9 § förhandla med sametinget vid beredningen av lagstiftning, administrativa beslut och andra åtgärder som kan ha särskild betydelse för samerna. Samarbetsskyldigheten och förhandlingsplikten gäller åtgärder som ska vidtas på eller vars verkan sträcker sig till samernas hembygdsområde samt andra åtgärder som särskilt påverkar samernas språk eller kultur eller deras ställning eller rättigheter som urfolk och som gäller de frågor som närmare anges i paragrafen. 

(54) Förhandlingsplikten begränsas i den föreslagna 9 § genom villkoret ”särskild betydelse”. Enligt specialmotiveringen (s. 84) hänvisar bestämmelsens ”särskild betydelse” framför allt till projekt som uttryckligen gäller samerna eller som särskilt kan påverka samernas språk eller kultur eller deras ställning eller rättigheter som urfolk. I praktiken är sådana i synnerhet lagberedningsprojekt som gäller samerna. Projekt som allmänt gäller alla som omfattas av den finländska rättskipningen har däremot i allmänhet inte sådan särskild betydelse för samerna som avses i förslaget. Ett beslut eller en åtgärd kan dock ha särskild betydelse för samerna till exempel om projektet eller åtgärden i praktiken påverkar tillgodoseendet av samernas rättigheter, till exempel deras rätt att bedriva sina traditionella näringar. Enbart en teoretisk möjlighet att ett visst ärende kan ha särskild betydelse för samerna betyder enligt propositionsmotiven ännu inte att förhandlingsplikt uppkommer. 

(55) I motiveringen sägs vidare (s. 84) att ett administrativt beslut och en åtgärd kan ha särskild betydelse för samerna oberoende av vem som genomför åtgärden. Sådana åtgärder kan vara till exempel av myndigheterna beviljade tillstånd genom vilka det är tillåtet att vidta åtgärder inom hembygdsområdet eller i dess omedelbara närhet. Till exempel när det gäller tillstånd att ordna gymnasieutbildning kan saken har särskild betydelse för samerna, om gymnasiet i fråga verkar inom samernas hembygdsområde. Ärenden som påverkar endast eller i huvudsak samerna är ärenden som klart har enligt motiveringen särskild betydelse för samerna. Markanvändning och användning av naturresurser i samernas hembygdsområde anses i propositionsmotiven vara ett annat exempel på ärenden som har särskild betydelse för samerna. Dessutom är det möjligt att en viss del av ett omfattande projekt särskilt påverkar samerna, varvid samarbetsskyldigheten och förhandlingsplikten gäller denna del av projektet. 

(56) Ordalydelsen i den föreslagna 9 § avviker delvis avsevärt från den gällande 9 §. Enligt grundlagsutskottet framgår det dock fortfarande av bestämmelsen att tillämpningen av den är avsedd att koncentreras till frågor som är av särskild betydelse för samerna. Utskottet anser att 9 § i sametingslagen, även med beaktande av dess motivering, bör tolkas så att uppkomsten av förhandlingsplikt förutsätter att åtgärdens verkningar är omedelbara för samerna. Enbart möjligheten till indirekta verkningar är enligt utskottets mening inte tillräcklig för att förhandlingsplikt ska uppstå. 

(57) Förhandlingsplikten gäller inte bara åtgärder som ska vidtas på eller vars verkan sträcker sig till samernas hembygdsområde utan också andra åtgärder som särskilt påverkar samernas språk eller kultur eller deras ställning eller rättigheter som urfolk. 

(58) När det gäller förhandlingsplikten utanför hembygdsområdet fäster grundlagsutskottet uppmärksamhet vid att enskilda tillståndsärenden enligt utskottets uppfattning i regel inte är sådana frågor som har särskild betydelse för samerna. Det kan dock finnas sådana situationer i omedelbar närhet av hembygdsområdet. Utskottet anser, i likhet med propositionen, att det är motiverat att förhandlingarna inriktas på allmänna principer eller riktlinjer som ligger till grund för enskilda beslut. Exempelvis omfattas nationella strategier i frågor som är betydelsefulla för samerna av förhandlingsplikt, enligt utskottets uppfattning. 

(59) Myndigheter och andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter ska enligt den föreslagna 9 b § underrätta sametinget så snart som möjligt när de inleder sitt arbete i ärenden som omfattas av samarbetsskyldigheten och förhandlingsplikten. Om det är fråga om verksamhet av fortlöpande natur, ska anmälan göras i god tid innan förhandlingar ordnas. Myndigheterna och andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter meddelar sametinget inom vilken tidsfrist sametinget ska meddela att det är villigt att förhandla om saken. Tidsfristen ska vara skälig och genom den kan ärendets brådskande natur beaktas. Om sametinget inte utnyttjar tillfället hindrar detta, enligt en uttrycklig bestämmelse i 9 b § 2 mom., inte myndigheterna eller andra som sköter offentliga förvaltningsuppgifter att fortsätta behandlingen av ärendet. 

(60) Grundlagsutskottet anser att målet med samarbetsskyldigheten och förhandlingsplikten — det vill säga att uppnå samförståndslösningar i frågor som är av betydelse för samerna — är viktigt. Utskottet betonar dock att sametinget inte har någon vetorätt i beslutsfattandet. Enligt utskottet bör regleringen inte heller i praktiken ges en sådan innebörd. 

(61) Grundlagsutskottet konstaterar dessutom att den lagfästa samarbetsskyldigheten och förhandlingsplikten påminner om hörande i förvaltningsförfarandet i det avseendet att passivitet vid förhandlingarna inte hindrar beslutsfattandet. Detta framgår också av lydelsen i 9 b § 2 mom. Syftet att uppnå enighet med eller samtycke från sametinget betyder enligt propositionen (s. 84) inte heller att enighet eller samtycke alltid kan uppnås. 

(62) Grundlagsutskottet betonar dessutom att det också framgår av propositionen (s. 84) att en myndighet kan vara skyldig att förhandla om ett ärende som hör till myndighetens behörighet också med andra parter än sametinget eller att myndigheten måste samordna olika intressen mellan flera berörda parter. I ett visst ärende kan myndigheten också behöva väga olika grundläggande fri- och rättigheter och mänskliga rättigheter mot varandra och försöka förena olika individers eller gruppers rättigheter. 

Valförfaranden

(63) Det föreslås ändringar i röstningsförfarandet vid val till sametinget, bland annat genom att valförrättningen förlängs med två veckor, att röstning på valdagen blir permanent, och att flera röstningsställen i samma kommun möjliggörs. Bestämmelserna om inlämnande av valhandlingar kompletteras så att handlingarna kan lämnas in till valnämndens byrå, precis som nu, men också till övriga ställen som valnämnden meddelat samt på valdagen till valbestyrelsen på vilket röstningsställe som helst oberoende av väljarens hemkommun. Ett sådant annat ställe kan enligt propositionsmotiven (s. 51) vara till exempel en ambulerande röstningsbuss. Också väljarnas möjligheter att få valhandlingarna underlättas. En väljare ska kunna få valhandlingarna även på valdagen från vilket röstningsställe som helst. 

(64) Grundlagsutskottet anser att de föreslagna lagändringarna som syftar till att underlätta och effektivisera röstningen är viktiga förbättringar. Enligt utskottet stärker ändringarna i röstningsförfarandet demokratins förverkligande. 

(65) Till ledamöter i sametinget utses de 21 kandidater som fått flest röster, förutsatt att det bland dem finns ett tillräckligt antal kandidater från varje kommun inom samernas hembygdsområde. Det föreslås att bestämmelserna om sametingets sammansättning i 10 § i sametingslagen ändras bland annat så att sametinget ska ha minst två ledamöter från Enontekis, Enare och Utsjoki kommuner och Lapin paliskunta benämnda renbeteslags område i Sodankylä kommun, i stället för nuvarande tre ledamöter. De övriga 13 medlemmarna väljs på basis av antalet röster, dock så att minst fem medlemmar ska vara från samernas hembygdsområde. Syftet med bestämmelsen om sametingets sammansättning är att säkerställa att majoriteten av sametinget väljs från samernas hembygdsområde och att alla områdens representation tryggas. En ändring av kommunkvoterna på det föreslagna sättet främjar dessutom att valet av kandidat oftare än tidigare påverkas av röstetalet, inte av hemkommunen. 

(66) Sakkunniga har fäst uppmärksamhet vid att valmetoden kunde utvecklas i riktning mot större proportionalitet. Den främsta orsaken till den gällande och nu föreslagna regleringen är att antalet röstberättigade som utnyttjar sin rösträtt i sametingsvalet är relativt litet, vilket försvårar en ändamålsenlig proportionalitet. Med hänsyn till sametingets centrala uppgift har det dessutom ansetts särskilt viktigt att olika delar av samernas område och de samiska språk som talas i Finland är så väl representerade som möjligt i sametingets sammansättning, vilket man har försökt säkerställa genom kommunkvoter. Enligt grundlagsutskottets uppfattning är det dock nödvändigt att bevaka hur valmetoden fungerar och vid behov närmare utreda till exempel frågor som rör proportionalitet. 

Uppföljning

(67) Hur den föreslagna regleringen fungerar och behoven av att utveckla den kommer enligt propositionen (s. 114) att bevakas på både internationell och nationell nivå. Grundlagsutskottet betonar behovet av att noggrant bevaka hur lagen fungerar och vilka konsekvenser den har för tillgodoseendet av samernas självstämmanderätt och för olika grupper. Utskottet betonar också behovet av att utan dröjsmål vidta lämpliga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att avhjälpa de problem som upptäcks. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta.