Utgångspunkter för bedömningen

(1) Regeringen föreslår att vissa förmåner och belopp som är bundna vid folkpensionsindex eller levnadskostnadsindex inte justeras åren 2024—2027 på det sätt som anges i lagen om folkpensionsindex eller enligt förändringarna i levnadskostnadsindex. Lagförslaget gäller dagpenningsförmånens minimibelopp enligt sjukförsäkringslagen, minimibeloppet av rehabiliteringspenning för yrkesinriktad rehabilitering och för unga enligt lagen om Folkpensionsanstaltens rehabiliteringsförmåner och rehabiliteringspenningförmåner, beloppet av grunddagpenningen, grunddagpenningens förhöjningsdel och barnförhöjningen enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa, förmåner enligt lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn, belopp enligt lagen om allmänt bostadsbidrag, belopp enligt lagen om bostadsbidrag för pensionstagare, beloppet av studiepenningen, försörjarförhöjningen till studiepenningen och läromaterialstillägget enligt lagen om studiestöd, beloppet av vuxenutbildningsstödets grunddel enligt lagen om vuxenutbildningsförmåner samt mottagningspenning eller brukspenning enligt lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel. Dessutom föreslås det att lagen om bostadsbidrag för pensionstagare ändras temporärt så att de utgifter för uppvärmning, vatten och underhåll, genomsnittliga boendeutgifter och boendeutgifternas maximibelopp som ska beaktas i bostadsbidraget inte justeras åren 2024–2027. 

(2) De föreslagna bestämmelserna är betydelsefulla med avseende på grundlagens 19 § 2 mom. Enligt den bestämmelsen ska var och en garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad vid arbetslöshet, sjukdom, arbetsoförmåga och under ålderdomen samt vid barnafödsel och förlust av en försörjare. Bestämmelserna har dessutom betydelse med tanke på 19 § 1, 3 och 4 mom. samt 16 § 2 mom. i grundlagen. 

(3) Grundlagsutskottet har också tidigare bedömt indexfrysningar av sociala förmåner (t.ex. GrUU 25/2012 rd, GrUU 47/2017 rd, GrUU 40/2018 rd). Utskottets tidigare tolkningspraxis är därför en viktig utgångspunkt också för den konstitutionella bedömning av indexfrysningar som nu är aktuell. Utskottet noterar dock att det till skillnad från tidigare bedömda indexfrysningar nu föreslås att indexfrysningen av de förmåner som räknas upp i lagen utvidgas från ingången av 2024 till utgången av 2027, det vill säga till sammanlagt fyra år. Indexfrysningar av den typ som nu föreslås har vanligen genomförts för ett år i sänder (GrUU 47/2017 rd, GrUU 40/2018 rd). Utskottet har dock också bedömt andra typer av indexfrysningar (GrUU 34/1996 rd). 

(4) Avsikten är dock inte att senare kompensera den nu föreslagna frysningen av indexjusteringarna, utan ändringen är avsedd att vara permanent. Till denna del liknar regleringen det som grundlagsutskottet tidigare har granskat (GrUU 47/2017 rd, GrUU 40/2018 rd). 

Syftet med regleringen

(5) Enligt propositionen har skuldkvoten inom de offentliga finanserna ökat avsevärt över de senaste cirka femton åren. För att skuldsättningsutvecklingen ska kunna stoppas krävs det enligt propositionen att de offentliga finanserna stärks. Syftet med propositionen är enligt motiveringen att balansera de offentliga finanserna och höja sysselsättningen. Regeringen hänvisar bland annat till att försörjningskvoten dessutom har försämrats, vilket har lett till att den offentliga sektorns utgifter har ökat snabbare än inkomsterna. Detta har i sin tur lett till ett stort strukturellt underskott i de offentliga finanserna. Att indexjusteringarna inte görs, vilket alltså föreslås i propositionen, beräknas minska de offentliga utgifterna med cirka 384 miljoner euro 2027. De föreslagna höjningarna av barnbidragen ökar däremot statens utgifter med cirka 65 miljoner euro per år. Förslaget beräknas stärka de offentliga finanserna med högst 320 miljoner euro. 

(6) De uteblivna indexjusteringarna höjer sysselsättningsgraden med 22 700 sysselsatta enligt finansministeriets uppskattning, som åberopas i propositionen. Konsekvenserna beror dock bland annat på de sammantagna effekterna av de reformer som gäller inkomstöverföringarna och frysningen av indexjusteringarna. 

(7) Enligt förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna fäste man vid formuleringen av förslagen till bestämmelser om ekonomiska och sociala grundläggande fri- och rättigheter i den dåvarande regeringsformen särskild uppmärksamhet vid de faktiska möjligheterna att förverkliga dessa rättigheter och försäkrat sig om att förslagen går att tillämpa också när de ekonomiska förhållandena förändras (RP 309/1993 rd, s. 20/I). Grundlagsutskottet har i anslutning till bestämmelsen om tryggande av den grundläggande försörjningen ansett att det är helt i linje med den handlingsförpliktelse som åläggs lagstiftaren att den sociala tryggheten riktas och utvecklas enligt samhällets ekonomiska tillgångar (GrUB 25/1994 rd, s. 11/I). Grundlagsutskottet har dessutom ansett att det i den mån det är fråga om grundläggande utkomstförmåner som direkt finansieras av det allmänna är logiskt att förmånerna dimensioneras med hänsyn till den rådande situationen inom samhällsekonomin och den offentliga ekonomin (GrUU 40/2018 rd, s. 2, GrUU 11/2015 rd, s. 3, GrUU 34/1996 rd, s. 3/I). 

(8) Grundlagsutskottet har påpekat att så kallade konstitutionella mandat eller uppdrag är av betydelse särskilt i lagstiftarens verksamhet och måste beaktas också vid utövandet av budgetmakt. De bör enligt utskottet beaktas särskilt när det bestäms var det ska sparas inom statsfinanserna (GrUU 19/2016 rd, s. 2, GrUU 32/2014 rd, s. 2, se även GrUB 25/1994 rd, s. 3—4 och 6). 

(9) Grundlagsutskottet anser att de omständigheter som läggs fram i propositionen och som hänför sig till läget i de offentliga finanserna och utvecklingsutsikterna, bland annat i fråga om det strukturella underskottet, kan motivera att indexjusteringar inte görs (se även GrUU 40/2018 rd). 

(10) Den föreslagna regleringens syfte att öka sysselsättningen anknyter dessutom till skyldigheten att främja sysselsättningen enligt 18 § 2 mom. i grundlagen. Enligt 18 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna främja sysselsättningen. Bestämmelsen tar inte ställning till vilka metoder som ska anlitas vid skötseln av sysselsättningen (jfr (RP 309/1993 rd s. 72) Med beaktande av propositionens bedömningar av i vilken grad sysselsättningen stärks kan lagförslaget anses ha betydelse med tanke på skyldigheten att främja sysselsättningen enligt 18 § 2 mom. i grundlagen (se GrUU 32/2022 rd, stycke 3). 

Förslagets konsekvenser

(11) I propositionsmotiven (s. 14—30) granskas propositionens konsekvenser för hushållens ekonomiska ställning. Grundlagsutskottet har dessutom haft tillgång till social- och hälsovårdsministeriets promemoria om de sammantagna konsekvenserna av ändringarna i utkomstskyddet 2024 för hushållens inkomstbildning. 

(12) Grundlagsutskottet noterar att det faktum att indexfrysningen föreslås vara i kraft åtskilliga år inverkar på bedömningen av förslagets konsekvenser. Utvecklingen för ekonomin och kostnadsnivån uppskattas i propositionen utifrån finansministeriets prognos, enligt vilken folkpensionsindex uppnår en uppgång på 10,2 procent år 2026, varvid enligt prognosens siffror en partiell indexhöjning på 0,4 procent görs i början av år 2027. Utskottet anser att den långa tidsperioden för den föreslagna indexfrysningen i sig inte är helt problemfri. 

(13) Enligt förarbetena till grundlagen uppfylls kraven i 19 § 2 mom. inte av den typen av ändringar i lagstiftningen som innebär ett väsentligt ingrepp i skyddet för den grundläggande försörjningen (RP 309/1993 rd, s. 75/I, se också t.ex. GrUU 40/2018 rd, s. 3 och GrUU 45/2017 rd, s. 3). Konsekvenserna av de ändringar som nu föreslås för enskilda stöd kan uppgå till åtskilliga tiotals euro i månaden. Enligt grundlagsutskottets uppfattning kan konsekvenserna av den nu föreslagna indexfrysningen inte beskrivas som relativt små (jfr GrUU 40/2018 rd, s. 3, och GrUU 47/2017 rd, s. 3). De totala konsekvenserna av frysningen av förmånerna kan enligt propositionen och annan utredning vara kännbara särskilt i de fall där hushållet får flera förmåner som ska tillgodose den rätt som avses i 19 § 2 mom. i grundlagen men som enligt förslaget inte kommer att indexjusteras. 

(14) Regleringens konsekvenser begränsas dock av lagförslagens bestämmelser om att lagarna ska tillämpas endast till utgången av det år då poängtalet för folkpensionsindex är minst 2009. Enligt propositionsmotiven innebär detta i praktiken att effekten av en utebliven justering av förmånerna och beloppen på den reella nivån på förmånerna och beloppen skulle bli högst 10,2 procent. 

(15) Grundlagsutskottet har i sin tidigare praxis ansett det möjligt att göra mycket kännbara indexfrysningar av enskilda förmåner (se GrUU 34/1996 rd). Enligt utskottets praxis har inte heller årliga indexfrysningar av flera förmåner stått i strid med grundlagen (GrUU 40/2018 rd, GrUU 47/2017 rd). I utskottets tidigare bedömningar har tröskeln för att betrakta indexfrysningar som en omständighet som påverkar lagstiftningsordningen varit tämligen hög. Enligt grundlagsutskottets uppfattning försämrar inte heller den föreslagna indexfrysningen sammantaget, också med beaktande av bestämmelsen om ett tak för effekterna, tryggandet av den grundläggande försörjningen enligt 19 § 2 mom. i grundlagen så väsentligt att regleringen inte skulle motsvara kraven i 19 § 2 mom. i grundlagen (se även GrUU 40/2018 rd, s. 3, GrUU 47/2017 rd, s. 4). Utskottet anser dock med hänvisning till sin tidigare praxis att det är oroväckande att konsekvenserna av regleringen drabbar personer och hushåll med låga inkomster kraftigast (GrUU 40/2018 rd, GrUU 47/2017 rd). 

(16) Enligt motiveringen till lagförslaget (s. 33) bedöms propositionen öka användningen av utkomststöd. Propositionen fäster uppmärksamheten vid att de tillgängliga inkomsterna för personerna och hushållen med de allra lägsta inkomsterna inte nödvändigtvis sjunker, eftersom utkomststödet kompenserar bortfallet av övriga förmåner. Grundlagsutskottet har konstaterat att den grundläggande försörjning som tryggas i 19 § 2 mom. i grundlagen är en mer långtgående trygghet än rätten enligt 1 mom. till oundgänglig försörjning och omsorg. Systemet för tryggad grundläggande försörjning får alltså inte utgöras av den trygghet i sista hand som följer av 1 mom. (RP 309/1993 rd, s. 74, GrUB 25/1994 rd, s. 10, GrUU 48/2006 rd, s. 2, GrUU 25/2013 rd, s. 2). Grundlagsutskottet har ansett det oroväckande att den föreslagna lagstiftningen beräknas styra bidragstagarna till mottagare av utkomststöd, som är avsett att vara ett sistahandsalternativ (se också GrUU 47/2017 rd, GrUU 51/2017 rd, GrUU 40/2018 rd). Grundlagsutskottet påpekar också att utkomststödet är förenat med behovsprövning och utgiftskontroll som avviker från det övriga sociala trygghetssystemet (se också GrUU 14/2023 rd, stycke 16). 

(17) I propositionen (s. 46) konstateras det att den föreslagna regleringen är av betydelse också med tanke på FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, den reviderade europeiska sociala stadgan, FN:s konvention om barnets rättigheter och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I motiveringen redogörs också till exempel för tillämpningspraxis i kommittén för sociala rättigheter, som övervakar den europeiska sociala stadgan, och ESK-kommittén. 

(18) Grundlagsutskottet konstaterar också med hänvisning till sina tidigare ställningstaganden (GrUU 47/2017 rd, GrUU 40/2018 rd) att de stater som satt i kraft den europeiska sociala stadgan har förbundit sig att skydda de rättigheter som anges i stadgan. Finland har dessutom förbundit sig till stadgans tilläggsprotokoll angående ett kollektivt klagomålsförfarande. Grundlagsutskottet upprepar att det förhåller sig mycket allvarligt till de synpunkter som lagts fram i övervakningen av stadgan (se GrUU 40/2018 rd, GrUU 47/2017 rd, s. 5). Utskottet anser att statsrådet snarast bör inleda en grundlig granskning av frågan. 

Mottagningspenning

(19) Enligt 1 § i lagförslag 1 i propositionen gäller frysningen av indexjusteringen också mottagningspenning och brukspenning enligt lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel. Grundlagsutskottet har bedömt bestämmelserna om mottagningspenning med avseende på grundlagens 19 § 1 mom. om oundgänglig försörjning och omsorg (GrUU 59/2010 rd, s. 2). Utskottet har trots 19 § 1 mom. i grundlagen ansett det möjligt att separera systemet med mottagningsförmåner och systemet med utkomststöd (GrUU 59/2010 rd, s. 3/I). Särställningen för olika personer som omfattas av förmånssystemet utgör ett godtagbart kriterium för att i viss mån avskilja utkomststödets och mottagningspenningens storlek från varandra. Beloppet av mottagningspenningen motsvarade vid den tiden utkomststödets grunddel, dock så att från grunddelen avdrogs den andel som förläggningen ordnade som nyttigheter. Utskottet har ansett det möjligt att delvis sörja för försörjningen också på något annat sätt än genom pengar för dem som söker internationellt skydd eller får tillfälligt skydd (se GrUU 8/2005 rd, s. 2/I—II). 

(20) Enligt utredning till grundlagsutskottet beror den minskade mottagningspenningen efter 2010 i förhållande till utkomststödets grunddel på de höjningar av utkomststödet som motsvarar indexhöjningarna och som gjorts också när folkpensionsindexet har varit fryst. Grundlagsutskottet har inte uttryckligen tagit ställning till tidigare indexfrysningar ur denna synvinkel (GrUU 40/2018 rd, GrUU 47/2017 rd). Enligt grundlagsutskottet kan mottagningspenningen inte i fråga om mottagarna direkt förstås som en miniminivå enligt 19 § 1 mom. i grundlagen (se i fråga om utkomststöd t.ex. GrUU 11/2023 rd). 

(21) I avsnittet om förhållandet mellan den nu aktuella propositionen och grundlagen och lagstiftningsordningen har den föreslagna bestämmelsen om mottagningspenning inte alls granskats med avseende på 19 § 1 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet anser att detta är en allvarlig brist i propositionen. Frågan har i propositionen utretts så bristfälligt att social- och hälsovårdsutskottet bör bedöma om mottagningspenningen ska undantas från indexfrysningen. 

Beredningen av propositionen

(22) Enligt propositionsmotiven (s. 6) var propositionen ute på remiss mellan den 15 och 24 september 2023. Remisstiden avviker avsevärt från huvudregeln i anvisningen om hörande vid författningsberedning, enligt vilken det ska reserveras minst sex veckor för skriftliga utlåtanden. Regeringen har inte motiverat varför remisstiden är så kort (se även GrUU 11/2023 rd). Grundlagsutskottet fäster statsrådets uppmärksamhet vid att god lagberedningssed ska följas. 

(23) I propositionen behandlas dess konsekvenser tämligen omfångsrikt räknat i antal sidor. Med undantag av bedömningen av spareffekterna ges dock ingen bedömning av propositionens korseffekter med andra ändringar i den sociala tryggheten som regeringen planerat för 2024. De har dock behandlats i social- och hälsovårdsministeriets promemoria om bedömningen av de samverkande konsekvenserna av ändringarna i den sociala tryggheten 2024. 

(24) Grundlagsutskottet anser att promemorian i sig kan anses vara tämligen täckande i fråga om konsekvenserna under år 2024. De konsekvenser av indexfrysningarna som anhopas under de kommande åren har inte bedömts. Det är dessutom problematiskt att promemorian inte innehåller någon uttrycklig granskning av propositionernas konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna (se även GrUU 14/2023 rd, stycke 18). Grundlagsutskottet har konstaterat att de grundläggande fri- och rättigheterna är individuella, vilket i fråga om konsekvensbedömningen innebär att särskild uppmärksamhet ska fästas vid de fall där de negativa konsekvenserna är som störst, även om antalet sådana fall eventuellt är lågt (GrUU 51/2017 rd, s. 4). 

(25) Enligt grundlagsutskottet får effekterna av föreslagna ändringar som påverkar de grundläggande fri- och rättigheterna och andra planerade reformer sammantagna inte vara oskäliga (se t.ex. GrUU 30/2020 rd, s. 10, GrUU 40/2018 rd, s. 3, GrUU 19/2016 rd, s. 3, GrUU 12/2015 rd, s. 5, GrUU 11/2015 rd, s. 3—4). Utskottet har också konstaterat att om regeringen lämnar separata propositioner om en och samma fråga kan det innebära att utskottet tvingas bedöma en viss proposition utifrån bristfällig information och då inte kan väga in eventuella kumulativa effekter av de separata förslagen (GrUU 60/2014 rd). Utskottet har också påpekat att regeringen bör sträva efter att lägga fram en samlad proposition om samtidiga reformer som gäller viss lagstiftning eller att så samlat som möjligt bedöma konsekvenserna av reformer som gäller samma grundläggande fri- och rättigheter (se GrUU 12/2020 rd, se även GrUU 19/2016 rd). Utskottet anser att frågan också berör riksdagens rätt att få information enligt 47 § i grundlagen (GrUU 30/2020 rd, s. 10). 

(26) Grundlagsutskottet anser det vara klart att statsrådet noggrant måste följa vilka konsekvenser indexfrysningen har och vid behov vidta åtgärder för att rätta till de problem som upptäckts. Vid uppföljningen ska statsrådet också beakta de sammantagna konsekvenserna av andra förändringar i de sociala förmånerna.