Förfarandet vid konstaterande av ett tvingande behov i Finlands säkerhetspolitiska omgivning
(1) I 6 § i den föreslagna lagen om transport av farliga ämnen inom Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet (lagförslag 1) föreslås bestämmelser om lagens tillämpning vid höjning av beredskapen och under undantagsförhållanden. Lagförslaget innehåller ett flertal bestämmelser om möjligheten att avvika från lagens bestämmelser i situationer som avses i 6 § samt bemyndiganden att meddela föreskrifter med stöd av vilka avvikelse från lagens bestämmelser kan göras i situationer som avses i 6 §. Bestämmelser om sådana avvikelser finns i 21 paragrafer (10 § 6 mom., 12 § 2 mom., 13 § 4 mom., 17 § 4 mom., 18 § 4 mom., 19 § 4 mom., 21 § 1 mom., 30 § 3 mom., 31 § 1 mom., 43 § 4 mom., 52 §, 53 § 2 mom., 61 § 2 mom., 64 § 5 mom., 70 § 6 mom., 71 § 5 mom. och 128 § 4 mom.).
(2) Enligt 6 § 1 mom. i lagförslaget är det möjligt att enligt vad som närmare föreskrivs om saken i samma lag avvika från de bestämmelser som gäller transport av farliga ämnen och som tillämpas under normala förhållanden, när ett av republikens president konstaterat tvingande behov i Finlands säkerhetspolitiska omgivning förutsätter det (höjning av beredskapen) samt under undantagsförhållanden enligt 3 § 1 mom. 1 eller 2 punkten i beredskapslagen eller under försvarstillstånd enligt 1 § i lagen om försvarstillstånd. I 2 mom. i paragrafen föreslås det en bestämmelse om att republikens president konstaterar att ett i 1 mom. avsett tvingande behov i Finlands säkerhetspolitiska omgivning föreligger på föredragning av kommendören för försvarsmakten i ett sådant beslutsförfarande som avses i 32 § 2 mom. i lagen om försvarsmakten på så sätt att försvarsministern ska vara närvarande och uttala sin uppfattning om saken. Dessutom föreskrivs det att statsministern kan vara närvarande och uttala sin uppfattning om saken. Republikens presidents beslut ska återkallas när situationen tillåter det.
(3) Den föreslagna helheten som 6 § 1 och 2 mom. utgör verkar enligt paragrafens ordalydelse gälla förfarandet vid beslut om att höja beredskapen. Ordalydelsen begränsar inte beslutet om höjning av beredskapen till endast den nu föreslagna regleringen, utan tillämpningsområdet för beslutet förefaller förbli öppet.
(4) Den föreslagna regleringen om beslutsförfarandet är relevant med avseende på 58 § 5 mom. och 128 § i grundlagen. Enligt 58 § 5 mom. i grundlagen beslutar presidenten i militära kommandomål under medverkan av ministern i enlighet med vad som bestäms närmare genom lag. Enligt 128 § 1 mom. i grundlagen är republikens president överbefälhavare för försvarsmakten. Bestämmelser om beslutsförfarandet i militära kommandomål som hör till överbefälhavarens behörighet ges i enlighet med 58 § 5 mom. genom lag (RP 1/1998 rd, s. 182/II).
(5) Innehållet i 58 § 5 mom. i grundlagen utformades i grundlagsutskottets betänkande om grundlagsreformen, där bestämmelsen motiverades med strävan att utöka de parlamentariska elementen i grundlagen (GrUB 10/1998 rd, s. 6).
(6) Regleringsförbehållet i 58 § 5 mom. i grundlagen är också kopplat till vilket materiellt innehåll militära kommandomål anses ha (GrUB 10/1998 rd, s. 18/I). Regleringsförbehållet (”i enlighet med vad som bestäms närmare genom lag”) indikerar att det detaljerade innehållet i bestämmelserna om presidentens beslutsfattande i militära kommandomål bestäms utifrån en kombination av grundlagen och en vanlig lag (GrUU 51/2006 rd, s. 7/II). Grundlagsutskottet har tidigare (GrUU 64/2016 rd, s. 6) påpekat att reglering på vanlig lagnivå finns till exempel i 31 § i lagen om försvarsmakten. Enligt den bestämmelsen beslutar republikens president om de centrala grunderna för rikets militära försvar, om betydande ändringar i den militära försvarsberedskapen, om principerna för genomförande av det militära försvaret samt om andra vittsyftande eller principiellt viktiga militära kommandomål som gäller försvarsmaktens militära verksamhet och militära ordning. Typiska militära kommandomål är enligt motiveringen till lagen om försvarsmakten beredningen och ledningen av militära åtgärder, utbildningen av värnpliktiga samt upprätthållandet av den militära truppens inre anda, disciplin och ordning (RP 264/2006 rd).
(7) Grundlagsutskottet har vid bedömningen av värnpliktslagens bestämmelser om repetitionsövningar för att flexibelt höja den militära beredskapen och upprätthålla gränssäkerheten ansett det möjligt att beslut om sådana repetitionsövningar fattas av republikens president i det beslutsförfarande som gäller för militära kommandomål (GrUU 27/2024 rd, GrUU 22/2016 rd).
(8) Enligt grundlagsutskottet är det klart att regleringsförbehållet i grundlagens 58 § 5 mom. inte gör det möjligt att definiera vilken grupp av ärenden som helst som militära kommandomål och således inbegripa dem i bestämmelsens tillämpningsområde. Utskottet förutsatte att det lagförslag om lämnande av och begäran om internationellt bistånd som då behandlades skulle ändras. I annat fall kunde lagförslaget inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Utskottet ansåg då att det förfarande som då föreslogs var knutet till den utrikespolitiska ledningen enligt 93 § 1 mom. i grundlagen, och att beslutsförfarandet för militära kommandomål därför inte kunde användas på det sätt som föreslogs. Samtidigt påpekade utskottet uttryckligen att grundlagens 58 § 5 mom. om presidentens beslutsfattande är en undantagsbestämmelse och därför inte kan tolkas extensivt så att det förfarande som anges där skulle kunna tillämpas också i andra ärenden än militära kommandomål (GrUU 64/2016 rd, s. 6—7).
(9) I specialmotiveringen till 6 § i lagförslag 1 (s. 50) sägs att det i paragrafen föreskrivs om utrustning av trupper på deras uppställningsplatser under förhållanden som avses i 32 § 3 mom. i värnpliktslagen. I en sådan situation behöver stora mängder farliga ämnen, bland annat bränsle och ammunition till trupperna, transporteras inom en kort tid från centrallagren till uppställningsplatserna. I motiven sägs det att det ur logistisk synvinkel är viktigt att denna typ av transporter kan utföras innan de reservister som inkallats till repetitionsövningen anländer till respektive uppställningsplats. Dessa transporter utförs enligt propositionens bedömning till stor del av civila aktörer, eftersom Försvarsmakten inte har tillräckligt med materiel för detta ändamål. Fordonsparken enligt lagen om transport av farliga ämnen och förarresurserna i hela landet räcker inte till för att genomföra alla transporter som behövs. I paragrafen fastställs under vilka förutsättningar det är möjligt att tillämpa de undantag i fråga om tillgänglig fordonspark och även civila förare som fastställs i denna lag.
(10) Grundlagsutskottet anser att paragrafens syfte, sådant det anges i propositionens specialmotivering, och den föreslagna bestämmelsen delvis står i motsättning till varandra. Enligt den föreslagna paragrafen är det fråga om allmänt beslutsfattande om höjning av beredskapen, medan paragrafens syfte enligt specialmotiveringen är betydligt mer avgränsat. Enligt utredning till grundlagsutskottet verkar det dock som om avsikten med 6 § i propositionen inte är att allmänt föreskriva om förfarandet för höjning av beredskapen, utan om undantagsförfaranden från regleringen om transport av farliga ämnen, genom vilka en ändamålsenlig logistik för material kan tryggas även under andra förhållanden än normala.
(11) Så förstådd kan den föreslagna 6 § och den därtill hörande 21 § anses gälla beslutsfattande som hänför sig till förberedelser för militära åtgärder. Enligt 31 § 1 mom. i lagen om försvarsmakten beslutar republikens president om de centrala grunderna för rikets militära försvar, om betydande ändringar i den militära försvarsberedskapen, om principerna för genomförande av det militära försvaret samt om andra vittsyftande eller principiellt viktiga militära kommandomål som gäller försvarsmaktens militära verksamhet och militära ordning. Enligt grundlagsutskottet framstår den föreslagna regleringen, enligt vilken republikens president beslutar om att införa undantag från regleringen om transport av farliga ämnen, gälla något som till sin karaktär inte är ett typiskt ärende som kan avgöras av republikens president som ett militärt kommandomål. Grundlagsutskottet anser ändå att grundlagen i sig inte ställer några hinder för att ge republikens president sådan befogenhet i beslutsförfarandet för militära kommandomål.
(12) Grundlagsutskottet noterar dock att ordalydelsen i 6 § i lagförslag 1 i propositionen är oklar. Den föreslagna 6 § och de 21 paragrafer som anknyter till den verkar dessutom bilda en svårbegriplig helhet. I 58 § 5 mom. i grundlagen ingår ett krav på att militära kommandomål ska definieras närmare genom lag. Vid sin bedömning av regleringen om myndigheters befogenheter har grundlagsutskottet dessutom utgått från att regleringen av myndighetsbefogenheter är relevant med tanke på rättsstatsprincipen enligt 2 § 3 mom. i grundlagen (GrUU 51/2006 rd, s. 2/I). Enligt det momentet ska all utövning av offentlig makt bygga på lag och lag noggrant iakttas i all offentlig verksamhet. Utgångspunkten är att all utövning av offentlig makt ska ha en behörighetsgrund som i sista hand återgår på en av riksdagen stiftad lag (RP 1/1998 rd, s. 75/I). För lagar gäller det allmänna kravet att en lag ska vara exakt och noga avgränsad. Regleringen av befogenheterna är enligt utskottets uppfattning i allmänhet av betydelse också med avseende på de grundläggande fri- och rättigheter som tryggas i grundlagen (GrUU 21/2024 rd, stycke 2, GrUU 51/2006 rd, s. 2/I). Grundlagsutskottet konstaterar att redan 2 § 3 mom. i grundlagen föranleder att det inte enbart genom propositionsmotiven går att till exempel fastställa och utvidga regleringens tillämpningsområde (GrUU 60/2024 rd, stycke 11, GrUU 88/2022 rd, stycke 21).
(13) Grundlagsutskottet anser att det av den föreslagna 6 § och de bestämmelser som hänför sig till den inte tillräckligt exakt framgår vad beslutsfattandet enligt 6 § gäller. Formuleringen i den föreslagna bestämmelsen om höjning av beredskapen i 6 § i lagförslag 1 är alltför öppen. Grundlagsutskottet anser att det av 58 § 5 mom. i grundlagen och 2 § 3 mom. i grundlagen följer att bestämmelser om beslutsfattandet ska utfärdas på behörigt sätt och tillräckligt exakt och noggrant avgränsat på lagnivå. Den föreslagna bestämmelsen måste därför ändras så att dess tillämpningsområde framgår tillräckligt exakt och noggrant avgränsat. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Grundlagsutskottet anser att den föreslagna bestämmelsen kan preciseras till exempel genom att den ändras så att den motsvarar det tillämpningsområde som avses i specialmotiveringen till paragrafen.
Om bemyndigandena att meddela föreskrifter
(14) Lagförslag 1 i propositionen innehåller ett betydande antal bemyndiganden för myndigheterna att meddela föreskrifter. Bestämmelserna är därför betydelsefulla med avseende på 80 § i grundlagen.
(15) Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen kan republikens president, statsrådet och ministerierna utfärda förordningar med stöd av ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag. Bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag ska dock utfärdas genom lag. Om det inte särskilt anges vem som ska utfärda en förordning, utfärdas den av statsrådet. Enligt grundlagens 80 § 2 mom. kan även andra myndigheter genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer i bestämda frågor, om det med hänsyn till föremålet för regleringen finns särskilda skäl och regleringens betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning. Tillämpningsområdet för ett sådant bemyndigande ska vara exakt avgränsat.
(16) Jämfört med bemyndiganden att utfärda förordning ställs det större krav på exakt avgränsning av bemyndiganden att meddela föreskrifter, vilket betyder att de frågor som bemyndigandet gäller måste preciseras exakt genom lag (se t.ex. GrUU 34/2000 rd, s. 4). Ur ett grundlagsperspektiv kan andra myndigheter endast i undantagsfall bemyndigas att utfärda rättsnormer (GrUB 10/1998 rd, s. 22/I). I samband med grundlagsreformen nämndes teknisk reglering av smärre detaljer som inte inbegriper prövningsrätt i någon större utsträckning som exempel på myndigheters rätt att utfärda rättsnormer (RP 1/1998 rd, s. 134).
(17) Det föreslås att behörigheten att meddela föreskrifter ska anförtros Huvudstabens tekniska granskningsavdelning. Enligt 80 § 2 mom. i grundlagen kan andra myndigheter än de som avses i 1 mom. i samma paragraf bemyndigas att meddela föreskrifter. Enligt 26 § 1 mom. i lagen om försvarsmakten är Huvudstaben en myndighet som hör till statens centralförvaltning och är försvarsmaktens ledningsstab. Enligt grundlagsutskottets uppfattning är Huvudstabens tekniska granskningsavdelning inte en sådan myndighet som avses i 80 § 2 mom. i grundlagen och som kan bemyndigas att meddela föreskrifter. Enligt grundlagsutskottets uppfattning bör befogenheten att meddela föreskrifter ges Huvudstaben och inte en avdelning som lyder under Huvudstaben. Försvarsutskottet bör av konstitutionella skäl ändra bemyndigandena att meddela föreskrifter på detta sätt.
(18) Grundlagsutskottet anser att de föreslagna bemyndigandena för Huvudstaben att meddela föreskrifter i huvudsak uppfyller de krav som grundlagsutskottet ställer. Till den del det inom ramen för bemyndigandet att meddela föreskrifter också är möjligt att avvika från Transport- och kommunikationsverkets föreskrifter är möjligheten till avvikelse avgränsad. Rätten att meddela föreskrifter har i tämligen stor utsträckning behövt avgränsas av någon särskild orsak. Grundlagsutskottet anser att dessa bemyndiganden att meddela föreskrifter behöver preciseras av konstitutionella skäl.
(19) Grundlagsutskottet noterar också att bestämmelserna i grundlagen direkt begränsar tolkningen av bemyndigandebestämmelser och innehållet i bestämmelser och föreskrifter som utfärdas med stöd av bemyndigandena. Därmed går det inte att genom förordningar och föreskrifter utfärda allmänna rättsregler om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter eller om andra frågor som hör till området för lag (se t.ex. GrUU 10/2016 rd, s. 5, GrUU 10/2014 rd, s. 3/I och GrUU 58/2010 rd, s. 3/I—II).
Myndigheternas rätt att utföra inspektioner
(20) Inspektioner som enligt förslaget hör till tillsynsmyndighetens behörighet enligt 110 § 2 mom. i lagförslag 1 får inte utföras i utrymmen som används för boende av permanent natur, om det inte är nödvändigt för att utreda de omständigheter som inspektionen gäller. Inspektionen får enligt 1 mom. göras på tillverknings-, lagrings-, försäljnings-, installations-, reparations-, besiktnings-, förpacknings-, fyllnads-, avsändnings-, lastnings-, stuvnings- och transportplatser för farliga ämnen samt på platser för tillfällig förvaring av farliga ämnen och i transportmedel som transporterar farliga ämnen. Kontrollobjekten begränsar sig enligt motiven (s. 163) inte enbart till utrymmen i fordon.
(21) Den i grundlagen tryggade hemfriden omfattar i princip även utrymmen i transportmedel som används för varaktigt boende. Bestämmelsen måste därför granskas mot grundlagens 10 § 1 mom. om hemfrid. Enligt 10 § 3 mom. i grundlagen kan det genom lag bestämmas om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna tryggas eller för att brott ska kunna utredas.
(22) Bestämmelserna i 10 § 3 mom. i grundlagen utgör ett så kallat kvalificerat lagförbehåll som avser att så exakt och strikt som möjligt ange möjligheten att genom en vanlig lag föreskriva om inskränkningar så att grundlagstexten inte tillåter större befogenheter att inskränka de grundläggande fri- och rättigheterna än vad som är absolut nödvändigt. Ordalydelsen är absolut i det avseendet att inspektioner i hemfridsskyddade lokaler måste vara kopplade till ett nödvändighetskrav. I den meningen är grundlagsutskottets yttrandepraxis etablerad. Utskottet har upprepade gånger förutsatt att det i befogenhetsbestämmelserna skrivs in att inspektioner i till exempel bostäder bara får utföras om det är nödvändigt för att utreda de frågor som inspektionen avser (se t.ex. GrUU 54/2014 rd).
(23) Den föreslagna bestämmelsen om begränsning av inspektioner i hemfridsskyddade lokaler innehåller ett villkor enligt vilket inspektion får ske endast om det är nödvändigt för att utreda de omständigheter som är föremål för inspektionen. Grundlagsutskottet ser det i och för sig som klart att den föreslagna inspektionsbefogenheten bygger på en ambition att minska bland annat riskerna för människors liv och hälsa. Bestämmelserna anknyter därmed till skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna, däribland rätten till liv och till personlig säkerhet (jfr. t.ex. GrUU 11/2017 rd). Lagen måste också tillräckligt exakt säga ut vilka de omständigheter med relevans för de grundläggande fri- och rättigheterna eller utredning av brott är som ska övervakas och som motiverar inspektioner i hemfridsskyddade lokaler. Inspektionerna bör vara tydligt och tillräckligt nära kopplade till någon grundlagsbestämmelse om grundläggande fri- och rättigheter för att de ska kunna betraktas som nödvändiga i syfte att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 76/2022 rd, stycke 8). Å andra sidan är åtgärder som går in på hemfridsskyddade områden godtagbara "för att utreda brott", om åtgärden hänger samman med en konkret och specificerad anledning att misstänka att ett lagbrott har skett eller kommer att ske (t.ex. GrUU 51/2022 rd, stycke 8). Med tanke på principen om regleringens proportionalitet har grundlagsutskottet utgått från att man inte bör ingripa i skyddet för hemfriden för att utreda föga klandervärda förseelser som allra högst bestraffas med böter (se GrUU 40/2002 rd, s. 2). Grundlagsutskottet anser att regleringen till dessa delar måste kompletteras för att uppfylla kraven i 10 § 3 mom. i grundlagen. Det är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Påförande av avgift för trafikförseelse och ne bis in idem-förbud
(24) Artikel 4 i tilläggsprotokoll nr 7 till Europakonventionen innehåller ett ne bis in idem-förbud, alltså att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Samma förbud ingår i artikel 14.7 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och i artikel 50 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Förbudet anses också ingå i bestämmelsen i 21 § 2 mom. i Finlands grundlag om att garantier för en rättvis rättegång ska tryggas genom lag (se GrUU 9/2012 rd, s. 3, och GrUU 17/2013 rd, s. 3).
(25) I Europadomstolens och EU-domstolens avgörandepraxis omfattar förbudet inte endast domar om egentliga straffrättsliga påföljder, utan även olika administrativa påföljder av straffkaraktär (se t.ex. Jussila mot Finland, 2006, och EU-domstolens dom i mål C-617/10 Åkerberg Fransson, 26.2.2013). Även grundlagsutskottet har i sak jämställt ekonomiska påföljder av straffkaraktär med straffrättsliga påföljder (se t.ex. GrUU 9/2018 rd, s. 2—3, GrUU 2/2017 rd, s. 4—5, GrUU 14/2013 rd och GrUU 17/2012 rd. Grundlagsutskottet anser det vara klart att ne bis in idem-förbudet också gäller påförande av avgift för trafikförseelse enligt 121 §.
(26) Förbudet beaktas på behörigt sätt i 122 § 5 mom. i lagförslaget. Där står det att avgift för trafikförseelse inte heller får påföras den som misstänks för samma gärning i en förundersökning, en åtalsprövning eller ett brottmål som behandlas i domstol eller den som för samma gärning har meddelats en lagakraftvunnen dom. Den som påförts en avgift för trafikförseelse får inte i domstol dömas till straff för samma gärning.
(27) Vid bedömningen av det aktuella förslaget bör det beaktas att även personer i militär tjänst kan göra sig skyldiga till de förseelser som avses i 121 § i lagförslag 1. De som har en militär tjänst omfattas av bestämmelserna om militära brott i 45 kap. i strafflagen. Om de bryter mot lagstiftning och föreskrifter om transport av farliga ämnen inom Försvarsmakten kan de till exempel bli skyldiga till någon grad av tjänstgöringsbrott enligt 45 kap. i strafflagen. Detsamma gäller enligt propositionen (s. 12) värnpliktiga och de som fullgör frivillig militärtjänst för kvinnor, under deras tjänstgöring.
(28) Militära brott som regleras i 45 kap. i strafflagen behandlas som militära rättegångsärenden enligt 2 § i militära rättegångslagen. Militära brott kan dessutom utredas genom militärdisciplinförfarande enligt 1 § 3 mom. i lagen om militär disciplin och brottsbekämpning inom Försvarsmakten. Vid förfarandet kan det påföras disciplinstraff enligt 6 kap. 1 § 4 mom. strafflagen, med undantag av arrest. Ne bis in idem-förbudet kan i och för sig också tillämpas på militärdisciplinförfarandet och de påföljder som kan utdömas där, redan av den anledningen att förfarandet går ut på att behandla gärningar som är straffbara enligt strafflagen (se RP 30/2013 rd, s. 6). Således bör en person som i ett militärdisciplinförfarande har påförts disciplinstraff inte kunna påföras avgift för trafikförseelse enligt den föreslagna lagen och inte heller tvärtom.
(29) Grundlagsutskottet anser därför att det förblir oklart om propositionens 122 § 5 mom. om ne bis in idem-förbud enligt sin ordalydelse är tillämpligt i en situation där ett ärende som ska prövas som trafikförseelse enligt 121 § är anhängigt som militärdisciplinärende eller där ett lagakraftvunnet disciplinstraff har påförts för samma gärning i ett militärdisciplinförfarande. I militärdisciplinförfarandet ingår också en förundersökningsfas, men däremot inte den åtalsprövnings- eller domstolsfas som hör till en vanlig straffprocess och som det hänvisas till i det föreslagna 122 § 5 mom. Försvarsutskottet bör försäkra sig om att ne bis in idem-förbudet till denna del har beaktats på behörigt sätt i den föreslagna påföljdsregleringen.