Planeringssystemet enligt klimatlagen och förändringarna i omvärlden

Statsrådet godkände sommaren 2022 tre centrala klimat- och energipolitiska planer, det vill säga klimat- och energistrategin, den klimatpolitiska planen på medellång sikt och klimatplanen för markanvändningssektorn. Planerna har lämnats till riksdagen i form av redogörelser (SRR 4/2022 rd, SRR 6/2022 rd och SRR 7/2022 rd). Redogörelserna utgör en helhet som syftar till att säkerställa att målet om klimatneutralitet i den nya klimatlagen, som trädde i kraft i början av juli, uppnås senast 2035.  

Till planeringssystemet för klimatpolitiken enligt den nya klimatlagen hör en långsiktig plan, en plan på medellång sikt, en plan för anpassning till klimatförändringen samt en klimatplan för markanvändningssektorn. Enligt övergångsbestämmelserna i klimatlagen har dock bestämmelserna i den tidigare gällande lagen tillämpats på utarbetandet av planerna. Jord- och skogsbruksutskottet betonade i samband med behandlingen av regeringens proposition om klimatlagen att man bör se till att de olika planerna enligt klimatlagen samordnas sinsemellan och i förhållande till den klimat- och energistrategi som bereds varje valperiod under ledning av arbets- och näringsministeriet (JsUU 8/2022 rd — RP 27/2022 rd). De tre redogörelserna är centrala för Finlands klimatpolitik, och jord- och skogsbruksutskottets hörde huvudsakligen samtidigt de sakkunniga om alla tre redogörelserna. I detta utlåtande till miljöutskottet granskar utskottet den klimatpolitiska planen på medellång sikt särskilt utifrån sitt eget ansvarsområde, det vill säga i första hand med tanke på de klimatåtgärder som föreslås för jord- och skogsbruket och även med tanke på de åtgärder för att minska utsläppen från trafiken som är av betydelse för jord- och skogsbruket. 

De aktuella planerna har åtminstone delvis beretts samtidigt. Till grund för dem ligger samma kunskapsunderlag, det vill säga de resultat och scenarier som det så kallade Hiisi-projektet (Klimatneutralt Finland 2035) genererade. De snabba förändringarna i verksamhetsmiljön har den här gången medfört en särskild utmaning för planeringsarbetet. De nationella planerna bereddes i stor utsträckning före Rysslands anfallskrig. Sedan Ryssland inledde krigshandlingar i Ukraina har försörjningsberedskapens betydelse accentuerats särskilt med tanke på leveranssäkerheten inom energiförsörjningen, livsmedelssäkerheten samt självförsörjningen i fråga om energi och mat.  

Dessutom fick man först i slutet av beredningen preliminära uppgifter om den avtagande skogstillväxten och om att markanvändningssektorn blivit en utsläppskälla, vilket framkom av ett i maj 2022 publicerat snabbestimat för växthusgasinventeringen 2021. När regeringen sommaren 2022 godkände statsrådets redogörelse om klimatplanen för markanvändningssektorn beslutade den inleda kompletterande tilläggsåtgärder för att främja målen i regeringsprogrammet och klimatlagen. En ytterligare åtgärd var Naturresursinstitutets utredning om varför markanvändningssektorn (LULUCF) har blivit en utsläppskälla och vad det innebär för uppfyllandet av EU-skyldigheterna. Enligt Naturresursinstitutets utredning av den 21 december 2022 är de viktigaste orsakerna till minskningen av skogarnas nettosänka att trädbeståndets tillväxt avtar, att avverkningsvolymen ökat och att utsläppen från mark bedöms annorlunda än tidigare.  

Jord- och skogsbruksutskottet påpekar att de ovan beskrivna förändringarna i omvärlden förutsätter att planerna och i synnerhet konsekvensbedömningarna i dem uppdateras så att det är möjligt att reagera på förändringarna också genom att vid behov ändra de åtgärder som planerats för att minska utsläppen. Det är nödvändigt att bedöma konsekvenserna av de planerade klimatåtgärderna för att man ska kunna välja ekonomiskt och socialt hållbara åtgärder för att begränsa effekterna av klimatförändringen. 

Den klimatpolitiska planen på medellång sikt behandlas nu för andra gången i riksdagen. Den första planen blev klar 2017. I planen granskas både hur åtagandet för ansvarsfördelningssektorn att minska klimatutsläppen före 2030 har nåtts och vilka åtgärder för att minska utsläppen som behövs inom ansvarsfördelningssektorn för att målet om klimatneutralitet ska nås 2035. Kyotoprotokollet, som preciserar FN:s klimatavtal, trädde i kraft år 2005, och därmed har utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn som nu granskats i den klimatpolitiska planen jämförts med situationen 2005. Enligt det nya förslag till ansvarsfördelning som kommissionen publicerade sommaren 2021 är Finlands mål för att minska växthusgasutsläppen med 50 procent fram till 2030 jämfört med utsläppsnivån 2005. Det föreslagna åtagandet har legat till grund för den klimatpolitiska planen på medellång sikt. Det centrala innehållet i planen utgörs således av de åtgärder med vilka Finland kan halvera utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn fram till 2030.  

På EU-nivå har de klimat- och energirelaterade målen skärpts betydligt under de senaste åren i och med EU:s klimatpaket Fit for 55 och planen REPowerEU. EU:s långsiktiga mål är att uppnå koldioxidneutralitet före 2050, det vill säga utsläppen ska minskas så att de motsvarar den mängd kol som binds upp i sänkorna. Utskottet påpekar att många processer som påverkar klimatpolitiken fortfarande är under arbete inom EU, vilket utöver de ovan nämnda förändringarna har medfört extra utmaningar vid utarbetandet av de nationella klimatplanerna. 

Till ansvarsfördelningssektorn hör utsläppen från trafik, jordbruk, separat uppvärmning av fastigheter, arbetsmaskiner, avfallshantering och F-gaser samt utsläppen från industrin utanför utsläppshandeln och från annan energiförbrukning. Utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn var omkring 18 procent mindre år 2020 än år 2005. Utsläppen har minskat inom alla sektorer sedan 2005 med undantag för jordbruket. Till exempel trafikutsläppen, med undantag av inrikes flygtrafik, har minskat med omkring 2,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter medan utsläppen från uppvärmning av byggnader har minskat med omkring 2,0 miljoner ton koldioxidekvivalenter.  

Nuvarande åtgärder är dock inte tillräckliga för att uppnå de uppställda utsläppsmålen. För att nå den utsläppsnivå som eftersträvas 2030 behövs nya åtgärder för minst 5,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter. För nuvarande beräknas insatserna inklusive flexibilitetsmekanismerna minska utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn med sammanlagt 5,7 miljoner ton fram till 2030 jämfört med basscenariot. Det räcker för att det mål för ansvarsfördelningssektorn inom EU som uppställts för Finland ska nås med en överskridning på 0,1 miljoner ton. Det innebär alltså att utsläppen inom sektorn ligger på 17,1 miljoner ton före 2030. De åtgärder som föreslås i planen beskriver en utsläppsminskning fram till 2030 som baserar sig på tillgängliga data och beräkningsmodeller. För att uppnå de klimatneutralitetsmål för 2035 som fastställts i regeringsprogrammet och den nya klimatlagen förutsätts dessutom nya åtgärder för tiden efter 2030. 

EU-lagstiftningen ger medlemsländerna tillgång till flera olika flexibilitetsmekanismer för att fullgöra åtagandena att minska utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn. Den flexibilitet av engångskaraktär som tillåts inom handeln med utsläpp ger möjlighet att annullera utsläppsrätterna i utsläppshandeln och skapa motsvarande enheter i ansvarsfördelningssektorn. För Finlands del minskar det här behovet av utsläppsminskningar inom ansvarsfördelningssektorn med 0,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter fram till 2030. Då markanvändningssektorn i Finland är en nettosänka kan den utnyttjas för att kompensera för utsläpp inom ansvarsfördelningssektorn med högst 0,45 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år under 2021—2030. Om markanvändningssektorn blir en kalkylmässig utsläppskälla kan Finland bli tvunget att kompensera för utsläppen genom nya utsläppsminskningar i ansvarsfördelningssektorn. Ett land kan också köpa utsläppsenheter av ett land vars totala uttag är större än de totala utsläppen. Målet att stärka kolsänkorna ska uppnås med hjälp av ett klimatprogram för markanvändningssektorn.  

Jord- och skogsbruksutskottet kommer att granska frågan om en ändring av nettosänkorna inom markanvändningssektorn närmare i samband med behandlingen av klimatplanen för markanvändningssektorn. Utskottet betonar att det primära sättet och målet för att begränsa effekterna av klimatförändringen är att minska de fossila utsläppen, vilket bör beaktas vid utnyttjandet av flexibilitetsmekanismerna för utsläppsminskningarna inom olika sektorer. Skogssänkorna är en viktig del av begränsandet av klimatförändringen, men de är förenade med betydande osäkerhetsfaktorer på grund av variation i tillväxten och skogsskador som sannolikt blir vanligare i och med klimatförändringen. 

Klimatåtgärder inom jord- och skogsbruket

Utskottet påpekar att jord- och skogsbruket är en av de sektorer som i hög grad påverkas av klimatförändringen och som är bland de första som får bemöta nya utmaningar. Undersökningar visar att förändringarna i klimatet sker snabbat i de nordliga områdena. Det är viktigt att komma ihåg att jord- och skogsbruket har en avgörande roll för att uppnå klimatmålen i och med att det möjliggör aktiv kolbindning. Utsläppen av växthusgaser inom jordbruket kommer från spridda biologiska utsläppskällor, vilket gör att det är svårare att minska än utsläpp i många andra sektorer.  

Utskottet påpekar att mätningarna och uppskattningarna av utsläpp och upptag är förenade med osäkerhetsfaktorer. Det bör i synnerhet noteras att användningen av så kallade referensnivåer i vissa redovisningskategorier innebär att det av resultatet för dessa kategorier inte framgår om redovisningskategorin är en faktisk biologisk sänka eller en utsläppskälla. Planen på medellång sikt baserar sig på den bästa informationsgrund som funnits att tillgå vid utarbetandet av planen. Växthusgasutsläppen från jordbruket rapporteras inom flera sektorer. Metan- och dikväveoxidutsläppen, som i huvudsak härstammar från produktionsdjur, samt spillning och jordmån, rapporteras i sektorn för jordbruksrapportering, likaså koldioxidutsläppen från kalkbehandling. Därtill uppstår det små utsläpp av ureagödsling och förbränning av jordbruksavfall på åkrar.  

De utsläpp från jordbruket som räknas till ansvarsfördelningssektorn har hållit en relativt jämn nivå under de senaste åren. Utsläppen stod för cirka 12 procent av de totala utsläppen i Finland, med undantag för markanvändningssektorn, och för drygt 20 procent av utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn. År 2020 var utsläppen på samma nivå som året innan och uppgick till 6,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter. År 2020 bestod största delen av utsläppen av dikväveoxid från odlingsjordar (54 %). Därtill bestod utsläppen av metan från husdjurens matsmältning (32 %), dikväveoxid och metan från gödselhantering (11 %) samt av koldioxidutsläpp från kalkbehandling och tillförsel av ureagödsling (3 %). 

Enligt de åtgärder som redan vidtagits, det vill säga det så kallade basscenariot för jordbruket, förväntas utsläppen från jordbruksmark öka eftersom odlingen av organogena marker fortsätter att öka i likhet med tidigare år. Utsläppen från användningen av konstgödsel förändras inte. Utsläppen från gödselspridning och spillning på betesmarker beräknas minska något eftersom antalet djur minskar. Den växande gräsväxtarealen och fortsatta användningen av fångstgrödor ökar utsläppen från växtrester, men minskar utsläppen från mineralisering av kväve i mineraljordar, vilket innebär att deras nettoverkan förblir liten.  

Vid planeringen av åtgärder för att minska växthusgasutsläppen från jordbruket bör man enligt den klimatpolitiska planen på medellång sikt förstå vilken betydelse den inhemska matproduktionen har för hela samhället, samt säkerställa att de föreslagna åtgärderna inte hotar den nationella livsmedelstryggheten. Utskottet ser det som nödvändigt att man under alla förhållanden sörjer för Finlands försörjningsberedskap. Klimatåtgärderna bör riktas så att man säkerställer att jordbrukare som är inriktade på livsmedelsproduktion har möjlighet att producera stora skördemängder också under framtida klimatförhållanden. 

Klimatåtgärderna inom jordbruket är särskilt förknippade med de utsläppsminskningsåtgärder som genomförs utifrån EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP). I samband med godkännandet av den nationella planen för den gemensamma jordbrukspolitiken fastställde statsrådet att växthusgasutsläppen från jordbruket ska minskas med 29 procent fram till 2035 jämfört med 2019 års nivå. Utsläppsminskningarna genomförs med hjälp av de åtgärder som ingår i planen, åtgärder som vidtas utanför planen samt med åtgärder som genomförs på marknadsvillkor och som stöder en bättre lönsamhet för livsmedelsproduktionen. De planerade åtgärderna för att minska utsläppen från jordbruket hänför sig särskilt till odling av torvmarker med höjd vattennivå, ökad kolbindning i mineraljordar, precisionsodling och minskning av metanutsläpp från mjölkboskapen.  

Under 2023 klarnar det i vilken mån markägarna är beredda att under den nya stödperioden utnyttja de stöd som erbjuds. Förutsättningarna och incitamenten för snabba utsläppsminskningar inom jordbruket och livsmedelsmarknaden är dåliga i nuläget. Med hjälp av ytterligare incitament är det ändå möjligt att minska utsläppen avsevärt. Det är därför viktigt att stöden formas så att de snabbt blir mer attraktiva om det konstateras att de markområden som omfattas av stödet är för små i förhållande till de utsläppsminskningar som behövs. 

I den klimatpolitiska planen på medellång sikt har det bedömts att förmånliga åtgärder för att minska utsläppen kan användas till exempel för att förbättra energieffektiviteten och för att minska utsläppen från torvmarkerna. I frågan om energiförsörjningen hänvisar utskottet till energi- och klimatstrategin (SRR 6/2022 rd), som utskottet har gett ett separat utlåtande om. Enligt strategin bygger Finlands försörjningsberedskap i fråga om energiförsörjningen på decentraliserad energiproduktion och mångsidiga energikällor.  

I klimatplanen på medellång sikt föreslås för åkeranvändningens del att vattenytan på torvåkrarna höjs och att man odlar till exempel vall, rörflen eller någon annan gröda som lämpar sig för våtmarksodling. Det är möjligt att få investerings- och underhållsstöd för att höja och reglera vattenytan. I fråga om de åtgärder som planerats för torvmarker anser utskottet att det är utmanande att definitionen av torvmark inte är entydig och att det därför inte heller är helt enkelt att rikta åtgärderna. Såsom nämnts tidigare bör man dessutom beakta att jordbruksmark inte endast är en källa för växthusgasutsläpp utan den förmår också binda upp kol från atmosfären i jordmånen.  

Under stödperioden 2023—2027 omfattar miljöersättningarna och miljöanpassningsstödet enligt den gemensamma jordbrukspolitiken också åtgärder som hänför sig till kolodling. För miljöersättningarnas del omfattar dessa åtgärder växttäcke vintertid, återanvändning av näringsämnen och organiskt material, täckgrödor, naturvårdsvall, gröngödslingsvall, organiskt täckmaterial för trädgårdsväxter samt saneringsväxter. Miljöanpassningsstödet syftar till att främja kolbindningen genom åtgärder för permanent gräsmark. Tvärvillkoren, som odlarna som ansöker om stöd måste iaktta, förbjuder bränning av stubb och förutsätter stubb eller växttäcke på trädesåkrar. Andra åtgärder som fastställs i planen är bland annat att förbättra åkrarnas fastighetsstruktur, öka den ekologiska produktionen samt effektivisera återvinningen av näringsämnen. 

I Finland är skogarna en betydande kolsänka, och till denna del ingår granskningen av klimatåtgärder som berör skogen i första hand i klimatplanen för markanvändningssektorn på det sätt som beskrivs ovan. I skogarna uppstår utsläppen i synnerhet av myrar som omvandlats till åker och dikningen av torvmarksskogar. Lag om temporärt stöd för beskogning och det beskogningsstöd som beviljats med stöd av den sedan 2021 påverkar också ansvarsfördelningssektorn när impediment, det vill säga tidigare torvtäkter och torvåkrar som inte odlas, blir skogsmark. Utskottet välkomnar beskogning av impediment och påpekar att efterfrågan på beskogningsstöd för impediment hittills har varit rentav större än väntat. Lagen om temporärt stöd för beskogning gäller till utgången av 2023. I redogörelsen konstateras att det för tiden efter 2023 utvärderas möjligheter för en fortsättning för stödet och eventuellt en utvidgning av systemet till odlade åkrar, till exempel små skiften som är i jordbruksanvändning men har svag avkastning, har ett tjockt torvlager eller på annat sätt genererar stora utsläpp. 

Redogörelsen lyfter också fram sambandet mellan minskningen av växthusgasutsläppen från jordbruket och återvinningen av näringsämnen och produktionen av biogas. En ökad produktion av biogas ur bioavfall gör det möjligt att undvika metanutsläpp som uppkommer genom förruttnelse och att återvinna näringsämnen, vilket i sin tur minskar utsläppen genom att begränsa behovet att tillverka nya gödselmedel. Inom jordbruket kan produktion av biogas indirekt minska röjandet av åker och utsläppen från det till luft och vattendrag.  

I redogörelsen föreslås att genomförandet av biogasprogrammet effektiveras och programmets genomslag följs upp. Det föreslås också nya åtgärder för att öka biogasproduktionen till 4 terawattimmar. Biogasprogrammet sträcker sig till slutet av 2023. Utskottet ser det som viktigt att biogasprogrammet revideras så att det också gäller efter 2023. Också kommissionens plan REPowerEU, som publicerades våren 2022, syftar till att mångdubbla användningen av biogas i Europa fram till 2030. Utskottet påpekar att man genom att beakta produktionen av biogas också i kommunernas kommande klimatplaner kan minska klimatutsläppen från jordbruket, i synnerhet på landsbygden. 

Utskottet fäster uppmärksamhet vid att konsumenternas matvanor har en betydande inverkan på utsläppen från jordbruksproduktionen i framtiden. Förändringarna i kostvanorna och deras betydelse för att begränsa klimatförändringen påverkas av de nuvarande kostvanorna, matkulturen och möjligheterna att producera ersättande växtproteiner. Av den klimatpolitiska planen på medellång sikt framgår att det medborgarråd som har behandlat klimatåtgärderna har önskat att produktionen av inhemska växtproteiner och klimatvänlig mat stöds. Utskottet anser det vara nödvändigt att produktionen av inhemska växtproteiner främjas och åtgärderna för att förebygga matsvinn stärks ytterligare. Utskottet betonar att en ökad användning av inhemsk fisk är förenad med klimatfördelar, men också med näringsmässiga effekter och effekter som är positiva för vattenvården.  

I den klimatpolitiska planen har man ingående granskat konsumtionens betydelse och forskningen kring konsumtion. Konsumenterna uppmuntras att halvera koldioxidavtrycket fram till 2030, men de konkreta åtgärderna förblir dock obetydliga och effekterna av dem är oklara. Utskottet ser det därför som viktigt att konsumenternas möjligheter att göra hållbara val stöds särskilt genom att man säkerställer tillförlitlig information om matens ursprung och om hälso- och miljökonsekvenser. När det gäller att förbättra livsmedelssystemets hållbarhet spelar också offentliga upphandlingar och offentliga måltidstjänster en viktig roll. 

Åtgärder för att minska utsläppen från trafiken

Transportsektorn har på grund av sin storlek en central roll med tanke på helheten. Statsrådet fattade i maj 2021 ett principbeslut (KM/2021/62) om minskning av utsläppen från trafiken i Finland, det vill säga färdplanen för fossilfria transporter. Färdplanen har som mål att fram till 2030 halvera Finlands växthusgasutsläpp från trafiken jämfört med 2005 års nivå och att helt och hållet eliminera utsläppen före 2045. Åtgärderna rör i synnerhet vägtrafiken.  

Färdplanen består av tre olika faser. I den första fasen infördes olika slags stöd och incitament för att minska utsläppen. I den andra fasen våren 2021 kartlades vissa tilläggsåtgärder eller utvecklingstrender, som sannolikt kommer att påverka trafikutsläppen, men vars effekter man ännu inte hade tillräckligt med information om i maj när principbeslutet godkändes. De här medlen eller utvecklingstrenderna är att distansarbetet ökar och att kombinerade transporter i godstrafiken och trafiktjänster främjas. I den tredje fasen bedömer och beslutar regeringen om det eventuellt behövs ytterligare nationella åtgärder i fråga om trafiken. 

Jord- och skogsbruksutskottet påpekar att Finlands långa avstånd till marknaderna och vårt beroende av sjötransporter och vintersjöfart gör den inhemska exportindustrin mer sårbar för de kostnadsökningar som följer av utsläppsstyrningen. På grund av det geografiska läget är sjötransporternas betydelse för Finlands utrikeshandel särskilt stor, och bland annat går ungefär 90 procent av den finländska skogsindustrins export sjövägen. Exportindustrin, som konkurrerar på den globala marknaden, kan inte överföra de ökande transportkostnaderna på priserna. Inom sågindustrin genomförs största delen av transporterna av råvaror och slutprodukter som vägtransporter. Anskaffningen av råvaror och smidiga transporter inom träförädlingsindustrin är av stor betydelse för försörjningsberedskapen. I Finland är transportkostnadernas andel av de totala kostnaderna betydande också inom jordbruket och livsmedelsproduktionen, särskilt jämfört med Centraleuropa.  

I den klimatpolitiska planen har man också separat granskat hur växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner kan minskas bland annat genom nya maskiner. Det föreslås också att möjligheten att ta i bruk anskaffningsstöd för traktorer och andra arbetsmaskiner som drivs med el och biogas ska utredas. Utskottet välkomnar det här förslaget. Utskottet betonar dessutom vikten av att beakta regionala skillnader också vid planeringen av klimatåtgärder som rör trafiken. Av redogörelsen framgår att det medborgarråd som dryftat planens klimatåtgärder lade vikt vid att individuella och regionala skillnader ska beaktas och att olika möjligheter ska stå till buds.