Bakgrund och föreslagna ändringar

I nuläget får fångar i slutna fängelser röka i sina celler och utomhus. I öppna anstalter är det tillåtet att röka utomhus. När en fånge röker i sin cell sprider sig tobaksröken till fängelsets övriga utrymmen och utsätter fångar och personal som inte röker för passiv rökning. 

I den regeringsproposition som lämnades till riksdagen den 15 oktober 2020 (RP 165/2020 rd, nedan ”den ursprungliga propositionen”) föreslås det att bestämmelserna om rökning i fängelselagen och häktningslagen ändras så att rökning helt och hållet förbjuds i slutna fängelser. I fråga om öppna anstalter föreslås ett förbud mot rökning inomhus. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om propositionen inte ansett att de föreslagna bestämmelserna om förbud mot rökning inomhus i slutna fängelser och öppna anstalter är problematiska i konstitutionellt hänseende, men däremot har grundlagsutskottet påpekat att förbudet mot rökning utomhus i slutna fängelser ter sig konstitutionellt sett problematiskt (se GrUU 40/2020 rd, s. 3 och 4). Enligt grundlagsutskottet bör det föreslagna rökförbudet som skulle gälla också utomhus begränsas. Begränsningen får dock inte leda till att andra exponeras för tobaksrök. Dessutom ska fångarnas rätt till nikotinersättningsprodukter, läkemedelsbehandling och annat stöd tryggas genom bestämmelser (se GrUU 40/2020 rd, s. 4). De ovan nämnda ändringarna är enligt grundlagsutskottet en förutsättning för att lagförslagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

På grund av grundlagsutskottets konstitutionella anmärkningar lämnade regeringen den 17 november 2022 en proposition som kompletterar den ursprungliga propositionen (RP 272/2022 rd, nedan ”den kompletterande propositionen”), där det föreslås att bestämmelserna om rökning i fängelselagen och häktningslagen ändras så att rökning förbjuds inomhus i fängelser, men att fångarna och de häktade ges möjlighet att röka utomhus. Rökförbudet gäller både slutna fängelser och öppna anstalter. Dessutom föreslås det bestämmelser om fångars och häktades rätt till stöd för rökavvänjning. 

Lagutskottet anser att det för att skydda icke-rökares hälsa är nödvändigt att förbjuda rökning inomhus i slutna fängelser. Arbetshälsoinstitutet har utfört mätningar av tobaksrök i vissa fängelser och de rekommenderade gränsvärdena har överskridits mångfaldigt. Att på det sätt som föreslås i den kompletterande propositionen ge möjlighet till rökning utomhus i fängelserna minskar jämfört med nuläget avsevärt de olägenheter som rökning orsakar och den exponering för tobaksrök som icke-rökare utsätts för. 

För fångar som röker innebär de bestämmelser som föreslås i den kompletterande propositionen att möjligheterna att röka minskar i slutna fängelser. Också rökningen minskar och en del fångar kan sluta röka helt och hållet, vilket har positiva effekter på hälsan hos den som röker. När möjligheterna att röka minskar krävs det tillräckliga stödåtgärder för avvänjning från tobak och nikotin. 

Sammantaget tillstyrker lagutskottet lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringar. Eftersom lagförslagen i den kompletterande propositionen ersätter lagförslagen i den ursprungliga propositionen föreslår utskottet samtidigt att lagförslagen i den ursprungliga propositionen förkastas. 

Rökning i slutna fängelser

I den kompletterande propositionen föreslås att rökning inomhus i fängelser förbjuds (7 kap. 6 a § 1 mom. i lagförslag 1 och 3 kap. 5 a § 1 mom. i lagförslag 2). I ljuset av det som konstateras ovan anser lagutskottet att den föreslagna ändringen är motiverad. Även sakkunniga har välkomnat den föreslagna ändringen. 

Fångarna i slutna fängelser ska enligt den kompletterande propositionen ges möjlighet att röka en gång per dag i samband med vistelse utomhus (7 kap. 6 a § 2 mom. i lagförslag 1 och 3 kap. 5 a § 2 mom. i lagförslag 2). Att rökningen kopplas till vistelse utomhus enligt 7 kap. 6 § i fängelselagen och 3 kap. 5 § i häktningslagen innebär att fångar och häktade ska ges möjlighet att röka minst en gång per dag under en timme. Enligt de föreslagna bestämmelserna kan möjlighet till rökning utomhus ges oftare, om det är möjligt utan att annan verksamhet eller ordningen eller säkerheten i fängelset äventyras. 

Vid lagutskottets utfrågning fick förslaget om ordnande av rökning utomhus i slutna fängelser rent allmänt stöd bland de sakkunniga, men uppmärksamhet fästes också vid proportionaliteten i begränsningen av rökning och det lyftes fram att ett mer motiverat alternativ vore att utöver möjligheterna till rökning utomhus inrätta särskilda rökrum i fängelserna där det är möjligt att röka, om fängelsets övriga verksamhet tillåter det. Dessutom har sakkunniga ansett att det i slutna fängelser ska erbjudas möjlighet till rökning utomhus fler gånger än vad som föreslagits. 

Enligt inkommen utredning har man vid beredningen av den kompletterande propositionen utrett olika alternativ för att ordna rökning i slutna fängelser och vilka konsekvenser de har för fängelsets övriga verksamhet samt för ordningen och säkerheten i fängelset. 

Det har av flera orsaker visat sig vara problematiskt att införa särskilda rökrum inomhus i slutna fängelser. Utifrån grundlagsutskottets utlåtande bör arrangemanget genomföras så att utomstående inte exponeras för tobaksrök. Arbetshälsoinstitutets mätningar av tobaksrök i fängelserna tyder dock på att ett rökrum inte nödvändigtvis väsentligt minskar mängden tobaksrök i fängelseavdelningens lokaler. Enligt utredning är det ytterst svårt att garantera att särskilda rökrum är fungerande i fängelseförhållanden, och därför råder det mycket osäkerhet kring om man med hjälp av rökrum kan förhindra att andra personer exponeras för tobaksrök. För rökning i rökrum bör också reserveras tid i fängelsets ordningsstadgor och dagordningar, och således inverkar ett rökrum också på ordnandet av fängelsets övriga funktioner. Det krävs också att rökrum byggs i de flesta avdelningarna i slutna fängelser, vilket skulle medföra kostnader på upp till 1 miljon euro per år. Mot bakgrund av det som sägs ovan kan inrättandet av rökrum inomhus i fängelserna inte anses vara ett motiverat sätt att öka möjligheterna till rökning i slutna fängelser. 

Vid beredningen av den kompletterande propositionen har man också utrett möjligheten att ordna fler tillfällen att röka utomhus i slutna fängelser. Det har framgått att ordnandet av fler tillfällen att röka än det föreslagna ena tillfället per dag skulle inverka på ordnandet av den övriga sysselsättningen i fängelset. I fängelserna ordnas all verksamhet enligt de tidtabeller som slagits fast i fängelsets ordningsstadga och avdelningarnas dagordningar, och det är redan i nuläget utmanande att i tillräcklig utsträckning anpassa verksamheten till tidtabellerna. Rökning fler än en gång per dag kan också på grund av knappa personalresurser i flera fängelser innebära att fångarnas övriga verksamhet behöver skäras ned. I en del slutna fängelser skulle det på grund av behovet att hålla fångar från olika avdelningar åtskilda samt på grund av fängelsets konstruktion och de tillgängliga utrymmena vara omöjligt att ordna fler tillfällen att röka utomhus än ett. En del av fängelseavdelningarna är också sådana att ordnandet av fler tillfällen att röka än ett kan medföra säkerhetsrisker. 

Sammantaget tillstyrker lagutskottet det sätt att ordna rökning i slutna fängelser i samband med vistelse utomhus som föreslås i den kompletterande propositionen. Det föreslagna arrangemanget gör på det sätt som grundlagsutskottet förutsätter det möjligt att tillåta rökning utomhus i fängelset, dock så att inte andra exponeras för tobaksrök. Utskottet ser det också som viktigt att ordnandet av möjlighet att röka en gång per dag i samband med utomhusvistelse inte inverkar på den övriga verksamheten i det slutna fängelset. Det är betydelsefullt eftersom de mål som ställts upp för verksamheten och de övriga mål som fastställts i fängelselagen inte heller för närvarande uppfylls till alla delar, utan det förekommer också i nuläget allvarliga brister i fängelsernas verksamhet när det gäller att ordna sysselsättning utanför cellen. Med tanke på de mål som anges i fängelselagen är det enligt utskottet av största vikt att ordna sysselsättning som syftar till att öka fångarnas beredskap för ett liv utan brott och även tillgodose fångens självbestämmanderätt. Sådan sysselsättning är i synnerhet arbete, utbildning, rehabilitering, fritidsaktiviteter, måltider och möjligheter att hålla kontakt utanför fängelset. 

Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna på behörigt sätt har samordnat ställningen för fångar och personal som röker eller inte röker, ordnandet av fängelsets övriga verksamhet och säkerställandet av säkerheten i fängelset. Med tanke på proportionaliteten är det också på det sätt som föreslås motiverat att möjligheter till rökning i praktiken ordnas oftare än den föreslagna miniminivån, om fängelsets övriga verksamhet och säkerhet tillåter det. 

Tobaksrökning kan vara ett mycket viktigt sätt att lugna ner sig och lindra stress för fångar i slutna fängelser, och därför bedöms det att minskade möjligheter till rökning på det sätt som föreslås i den kompletterande propositionen kan orsaka oro och utmaningar för ordningen och säkerheten i fängelset. Det kan till exempel förekomma tjuvrökning i cellerna och handel med nikotinersättningsprodukter. Eventuella skadliga konsekvenser har behandlats både i den ursprungliga propositionen och i den kompletterande propositionen (se RP 165/2020 rd, s. 16, och RP 272/2022 rd, s. 10). 

Lagutskottet anser att man noggrant bör följa hur lagändringen fungerar och vilka konsekvenser den har både efter lagens ikraftträdande och på längre sikt. 

Vägrad möjlighet att röka

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska fångarna i slutna fängelser ges möjlighet att röka en gång per dag under vistelse utomhus, om inte vistelse utomhus har vägrats. Vistelse utomhus kan vägras enligt den gällande fängelselagen och häktningslagen, om fångens hälsotillstånd eller ett särskilt vägande skäl som hänför sig till ordningen eller säkerheten i fängelset utgör ett hinder. Tröskeln för att vägra vistelse utomhus är hög, men för att de föreslagna bestämmelserna ska vara motiverade och proportionerliga har utskottet bett om en utredning om huruvida en fånge som har förvägrats rätt till utomhusvistelse kan ordnas rätt att röka på något annat sätt, dock så att ordningen och säkerheten i fängelset tryggas. 

Enligt utredning till utskottet är det i praktiken relativt sällsynt att en fånge förvägras vistelse utomhus, och situationerna anknyter vanligtvis till aggressivt uppförande, vilket kan leda till att det vidtas säkerhetsåtgärder enligt fängelselagen för fången i fråga. I regel är alltså de situationer där vistelse utomhus förvägras sådana att det av säkerhetsskäl inte heller är möjligt att ordna tillfälle att röka. Det är också fråga om situationer som kräver snabba beslut. Bestämmelser som i en sådan situation kräver en separat bedömning av om rökning ändå kan tillåtas under vissa förutsättningar är svåra att tillämpa. 

I ljuset av erhållen utredning anser utskottet att de föreslagna bestämmelserna är godtagbara till denna del, men fäster ändå uppmärksamhet vid att de inte hindrar fången från att vistas utomhus och röka kort efter det att grunden för vägran har upphört och att bestämmelserna inte heller hindrar att nikotinersättningsprodukter ges till fången i stället för att han eller hon röker utomhus. 

Stödåtgärder för rökavvänjning

I den kompletterande propositionen föreslås bestämmelser om fångars och häktades rätt till sådan vård för rökavvänjning som motsvarar deras medicinska behov (10 kap. 1 § i lagförslag 1 och 6 kap. 1 § i lagförslag 2). Syftet med de föreslagna bestämmelserna är att uppfylla grundlagsutskottets ovan nämnda krav på att fångarnas rätt till nikotinersättningsprodukter, läkemedelsbehandling och annat stöd ska tryggas genom bestämmelser (se GrUU 40/2020 rd, s. 4). De föreslagna bestämmelserna gäller både slutna fängelser och öppna anstalter, och stöd som ges utifrån dem betalas med statsmedel (se RP 272/2022 rd, s. 9). 

Sakkunniga har påpekat att abstinenssymptom till följd av att rökningen minskar betydligt också drabbar sådana fångar för vilka det inte har konstaterats något medicinskt behov av vård för rökavvänjning. Därför har uppmärksamhet fästs vid att det av den föreslagna lagtexten inte tydligt framgår om det även i denna situation uppstår rätt till sådan vård enligt medicinska behov som avses i de föreslagna bestämmelserna. 

Enligt en utredning som delgetts utskottet grundar sig fångarnas rätt till avgiftsfria stödåtgärder på en medicinsk bedömning som görs i enlighet med rekommendationen om god medicinsk praxis. Rekommendationen om god medicinsk praxis omfattar inte bara stöd för att sluta röka utan också stöd för att trappa ner rökningen, vilket också nämns i motiveringen i den kompletterande propositionen (se RP 272/2022 rd, s. 16). Också de anslag som behandlas i den kompletterande propositionen har dimensionerats så att det här är möjligt. Stödåtgärderna omfattar dock inte att fångarna permanent vill börja använda nikotinersättningsprodukter som substitut till tobak, eftersom ett sådant stöd inte är medicinskt motiverat. 

Lagutskottet påpekar därför för tydlighetens skull att fångar och häktade har rätt att få stödåtgärder för behandling av abstinenssymtom som orsakas av både rökavvänjning och minskad rökning till följd av begränsningar. Det är motiverat med beaktande av att en fånge i och med lagändringarna kan tvingas minska rökningen betydligt. Utifrån de föreslagna bestämmelserna är det klart att det stöd som behövs tillhandahålls från den tidpunkt då personen anländer till fängelset. Likaså är det klart att stödåtgärderna bedöms individuellt för varje fånge. 

I propositionen föreslås ingen gräns för hur kort eller lång tid stödåtgärderna kan vidtas. Det grundar sig enligt uppgift på att för varje fånge som behöver stöd bedöms även stödåtgärdernas varaktighet individuellt utifrån rekommendationen om god medicinsk praxis och bruksanvisningarna för produkterna. I praktiken sänks doseringen av nikotinersättningsprodukter i enlighet med bruksanvisningen gradvis så att användningen av produkten till slut helt och hållet kan upphöra. Således kan det inte uppstå en situation där nikotinersättningsprodukter ges till en fånge för obestämd tid. 

Behov av tilläggsanslag

Ordnandet av stödåtgärder för rökning och rökavvänjning för fångar och häktade på det sätt som föreslås i den kompletterande propositionen föranleder behov av permanenta tilläggsanslag både för Brottspåföljdsmyndigheten och Enheten för hälso- och sjukvård för fångar. Enligt inkommen utredning har anslagsbehoven bedömts tillsammans med Brottspåföljdsmyndigheten och Enheten för hälso- och sjukvård för fångar i samband med beredningen av propositionen (se RP 272/2022 rd, s. 9). 

Sakkunniga har fäst särskild uppmärksamhet vid de permanenta behoven av tilläggsanslag för ordnande och övervakning av rökning med beaktande av att Brottspåföljdsmyndighetens personalresurser också för närvarande är mycket begränsade. Det har också framhållits att det ska finnas tillräckliga anslag för stödåtgärder för rökavvänjning. 

Enligt lagutskottet innebär ordnandet av möjlighet till rökning för fångar och häktade en ny slags övervakningsverksamhet som inte kan genomföras genom interna allokeringar inom förvaltningsområdet eller genom att utveckla Brottspåföljdsmyndighetens verksamhet. Risken för att icke-rökare exponeras för tobaksrök minskar inte om det inte reserveras ett tillräckligt, permanent anslag. Utskottet påpekar därför att det är nödvändigt att de tilläggsanslag som behövs för såväl ordnande och övervakning av tobaksrökning som för stödåtgärder för rökavvänjning betalas permanent och till fullt belopp. Därför är det väsentligt att de tilläggsanslag som behövs för 2023 har beaktats i den kompletterande budgetpropositionen och att de permanenta tilläggsutgifterna från och med 2024 till fullt belopp förs in i valperiodens sista så kallade tekniska ram. Det måste följas noga att resurserna som tilldelas Brottspåföljdsmyndigheten och Enheten för hälso- och sjukvård för fångar är tillräckliga, och omedelbara åtgärder måste vidtas för att öka resurserna om de visar sig vara otillräckliga. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om saken (Utskottets förslag till uttalande). 

Lagutskottet instämmer i de sakkunnigas oro över Brottspåföljdsmyndighetens begränsade resurser och påpekar att utskottet redan i flera års tid upprepade gånger har fäst uppmärksamhet vid att Brottspåföljdsmyndighetens ekonomiska resurser och personalresurser är otillräckliga med tanke på verksamhetens omfattning, anstaltsstrukturen och effektmålen för verkställigheten (se bland annat LaUU 11/2021 rd, LaUU 3/2020 rd och LaUU 8/2020 rd). 

Riksdagen har utifrån lagutskottets betänkande (LaUB 16/2021 rd) förutsatt att det utarbetas en redogörelse av statsrådet om rättsvårdens verksamhetsförutsättningar. Redogörelsen har nyligen överlämnats till riksdagen (SRR 13/2022 rd) och i den behandlas bland annat ramarna för Brottspåföljdsmyndighetens verksamhet. Lagutskottet yttrar sig närmare om Brottspåföljdsmyndighetens resurser i samband med behandlingen av redogörelsen. 

Ikraftträdande

Enligt den kompletterande propositionen avses lagarna träda i kraft sommaren 2023, eftersom det behöver reserveras ungefär sex månader för att förbereda arrangemang för övervakning och stödåtgärder efter att reformen trätt i kraft (se RP 272/2022 rd, s. 17). Vid utfrågningen av sakkunniga har det lyfts fram att lagändringarna bör träda i kraft senare, exempelvis hösten 2023, för att det ska finnas tillräckligt med tid för att genomföra ändringarna. 

Lagutskottet anser det motiverat att ovan nämnda aspekter som berör verkställigheten av ändringarna tas i beaktande när de föreslagna ändringarna i den kompletterande propositionen träder i kraft. Dessutom bör det beaktas att riksdagen på det sätt som beskrivs närmare nedan nyligen har godkänt en ändring av 6 kap. 1 § i häktningslagen (RP 74/2022 rd — ShUB 21/2022 rd), som avses träda i kraft den 1 september 2023. De lagändringar som nu föreslås kan således träda i kraft tidigast i början av september 2023.