Motivering

Sammantaget anser utskottet propositionen vara behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar, men med följande kommentarer.

Allmänt

Den mellanstatliga panelen för klimatförändringar IPCC publicerade i november 2014 en sammanfattande rapport för beslutsfattare om sina delrapporter från de fem senaste årenIntergovernmental Panel on Climate Change, Fifth Assessment Report (AR5), 2014.. I rapporten konstateras att människans inverkan på klimatförändringen är ställd utom tvivel. Halterna av växthusgaser är nu högre än någonsin under de senaste 800 000 åren.

I rapporten konstateras att efter att den satt i gång utgör klimatförändringen ett hot för mänskligheten under hundratals år genom att den ökar sannolikheten för allvarliga och oåterkalleliga verkningar som drabbar människor och ekosystem. Klimatförändringen avancerar med accelererande fart de följande 50 åren och de utsläppsminskningar som nu görs kan påverka 2060-talets klimat. Fossila bränslen bör avskaffas före utgången av århundradet för att klimatuppvärmningen ska hållas inom målet på 2ºC. Kostnaderna för bekämpningen beräknas vara lägre än förr.

Utskottet understryker att begränsning av klimatförändringen, skärpta mål för minskning av utsläpp och anpassningen till klimatförändringen kräver åtgärder som kan ha en betydande inverkan på flera samhällssektorer. Den framskridande klimatförändringen kräver betydande minskningar i utsläppen. Behovet av en lag om övergripande planering, beredning, beslutsfattande och uppföljning av konsekvenser i fråga om åtgärderna ökar i och med att det blir mer krävande att begränsa klimatförändringen och att målen för att minska på utsläppen blir striktare. Åtgärder för att minska på utsläppen måste också vidtas snabbt: som ovan konstateras kan de utsläppsminskningar som görs nu påverka klimatet först i slutet av seklet. Därför anser utskottet att det som utgångspunkt är motiverat med en klimatlag med vars hjälp klimatpolitiken kan förtydligas och effektiviseras och dess genomslag utvärderas bättre än nu för att säkerställa kostnadseffektiviteten i klimatpolitiken. Klimatlagen ger också signaler om hur brådskande genomförandet av klimatpolitiken är. Det lagstadgade planeringssystem som ingår i lagen kan stärka styrningen av klimatpolitiken särskilt hos den sektor som inte faller inom utsläppshandeln då utsläppshandelssektorn styrs av utsläppshandelssystemet, som omfattar hela EU.

Klimatlagen som lagstadgat planeringssystem

Förslaget till klimatlag innehåller bestämmelser om den rikstäckande planeringen och uppföljningen av klimatpolitiken. Planerna utgör grunden för en detaljerad beredning av klimatpolitiken inom olika förvaltningsområden. För att åtgärderna ska kunna genomföras behövs ofta reglering på lagnivå och det egentliga beslutsfattandet kvarstår således hos riksdagen. Enligt lagen ska en statlig myndighet i sin verksamhet i den mån det är möjligt främja förverkligandet av de planer som det föreskrivs om i klimatlagen.

Enligt förslaget utarbetas det en plan på lång sikt och en plan på medellång sikt för att begränsa klimatförändringen. I den långsiktiga planen ingår det ett mål för minskning av växthusgasutsläpp som sträcker sig till 2050 och som ger en tydlig riktning för det långsiktiga arbetet för begränsning av klimatförändringen. Åtgärderna i planen på medellång sikt är konkretare och mer detaljerade än de åtgärder som presenteras i den långsiktiga planen. En egen plan utarbetas för anpassningen till klimatförändringen.

Utskottet konstaterar att klimatlagen till sin karaktär är en målinriktad ramlag som gäller statens myndigheter och som inte innehåller några materiellrättsliga bestämmelser för olika branscher och att lagen således inte har direkta konsekvenser för verksamhetsutövarna. Lagen gäller endast administrativ planering och innehåller inte i sig strängare utsläppskrav. Den har således inga direkta konsekvenser för till exempel företag, medborgare eller jordbrukare. Lagen gäller i regel inte heller utsläpp som ingår i utsläppshandeln och som omfattas av EU:s lagstiftning. Men det långsiktiga målet att minska utsläppen med minst 80 procent från 1990 års nivå gäller alla utsläpp.

Kommunikationsutskottet, jord- och skogsbruksutskottet och ekonomiutskottet har i sina utlåtanden förhållit sig kritiskt till behovet av ny reglering och misstänkt att det föreslagna lagstadgade planeringssystemet kan bli administrativt tungt eller leda till att klimat- och energipolitiken skiljs åt. Klimat- och energistrategin som behandlas en gång per valperiod har ansetts fungera väl och räcka som grund för klimatpolitiken. Utlåtandeutskotten har också ansett det viktigt att klimatlagens skyldigheter endast gäller myndigheterna, inte företagen, och att också de ekonomiska konsekvenserna av åtgärderna utreds.

Utskottet vill betona att meningen är att rapporteringssystemet i klimatlagen i så hög grad som möjligt ska utnyttja rapporteringsförfaranden som redan används, och lagen ökar således inte väsentligt de rapporteringsskyldigheter som används nu och som krävs av EU-lagstiftningen och internationella överenskommelser. Eftersom det inte finns någon avsikt att ändra på de olika ministeriernas ansvarsområden behövs det fortsättningsvis ett tätt samarbete mellan olika förvaltningsområden för att säkerställa enhetligheten och samordningen i fråga om målen för olika politiksektorer. Men planerna och andra förfaranden i klimatlagen är befogade eftersom planeringen på grund av de till klimatpolitiken hänförliga allt svårare utmaningarna behöver bli mer målinriktad och förbättra möjligheterna att hantera klimatpolitiken som en helhet. Planeringssystemet behöver utvecklas särskilt på grund av behovet av en konsekvent utveckling av en klimatpolitik som sträcker sig över regeringsperioderna och på grund av stora strukturella omställningar. Utskottet konstaterar också att behovet av stärkt samordning mellan förvaltningsområdena i fråga om klimatpolitiken har betonats i ett flertal sammanhang under tidigare år. Det strategibaserade förfarandet har således gett en god grund, men utveckling behövs också.

Att lämna utsläppshandelssektorn utanför lagens tillämpningsområde är naturligt därför att de stora industrianläggningarna och vissa energiproduktionsanläggningar samt flygtrafiken ingår direkt i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Systemet omfattar hela EU och innefattar ingen väsentlig nationell beslutanderätt. Handeln, som regleras genom utsläppshandelsdirektivet, omfattar över 40 procent av de totala växthusgasutsläppen inom EU och ca hälften i Finland. Det finns mer nationell beslutanderätt inom den sektor som faller utanför utsläppshandeln och vars utsläpp Finland enligt EU:s ansvarsfördelningsbeslut ska minska med 16 procent senast 2020. Att styra den sektor som faller utanför utsläppshandeln då målen för att minska utsläppen blir striktare har upplevts som särskilt krävande, och därför behöver denna styrning stärkas.

Sektorn för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn) ingår inte i ansvarsfördelningsbeslutet, utan den utgör en separat helhet i klimatpolitiken. Det är motiverat att åtminstone i detta skede lämna den utanför klimatlagens tillämpningsområde. Utskottet konstaterar att utvecklingen av EU:s klimatlagstiftning i fråga om markanvändningssektorn kan medföra behov av att ändra lagens tillämpningsområde senare.

Utskottet vill understryka att planerna för klimatpolitiken bör samordnas med den övriga energi- och klimatpolitiska beredningen och att lagen i sig inte ändrar på betydelsen av energi- och klimatstrategin. I energi- och klimatstrategier av nuvarande typ ska det också i fortsättningen på ett allmänt plan dras upp riktlinjer för de centrala nationella numeriska mål som förenar energi- och klimatpolitiken. Som det konstateras i propositionen kräver i synnerhet den innehållsmässiga samordningen av den klimatpolitiska planen på medellång sikt och en energi- och klimatstrategi av nuvarande typ också att beredningstidtabellerna för dem samordnas och att det används en gemensam beräkningsgrund för dem. Den handlande sektorns och den utomstående sektorns utsläpp hanteras också framöver så att de vid behov samordnas som en helhet till exempel för bedömning av de nationalekonomiska konsekvenserna.

Utgångspunkten är att då olika förvaltningsområdens planer samordnas med framgång så ökar inte heller förvaltningens resursbehov nämnvärt. Vid tillämpningen av den nya lagen är det naturligt att det i början kan uppstå administrativt extra arbete. Men klimatlagens syfte är att stärka hanteringen av klimatpolitiken som helhet varvid planeringssystemet förbättras och blir mer kostnadseffektivt så att resursbehovet inte ökar, eller så att det rentav minskar. Men utskottet vill ändå inskärpa, med hänvisning till utlåtandeutskottens allvarliga oro över en eventuell ökning av överlappande arbete och växande byråkrati, att när lagen verkställs bör det särskilt ses till att den administrativa bördan minimeras till exempel genom att utnyttja befintliga metoder och göra de lagenliga metoderna för samordning så smidiga och effektiva som möjligt. Utskottet föreslår ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande).

Att utnyttja vetenskaplig kunskap

På grund av klimatpolitikens särskilda karaktär av politik som gäller många samhällssektorer tillsattes 2011 en klimatpanel, vars uppgift är att sammanställa oberoende vetenskapliga fakta som stöd för det klimatpolitiska beslutsfattandet samt att främja dialogen mellan vetenskap och politik i klimatfrågor. I 16 § i lagförslaget föreslås att klimatpanelens status etableras genom särskilda bestämmelser om den. Enligt förslaget ska statsrådet som stöd för planeringen av klimatpolitiken och beslutsfattandet om den tillsätta ett vetenskapligt och oberoende sakkunnigorgan, Finlands klimatpanel. Panelen ersätter den nuvarande klimatpanel som tillsatts genom beslut av miljöministeriet. Olika vetenskapsområden ska vara representerade i panelen och medlemmarna utses för viss tid.

Utskottet understryker att det är av stor betydelse att fördjupa dialogen mellan politiskt beslutsfattande och vetenskaplig kunskap med tanke på klimatpolitikens omfattning. Finlands klimatpanel kan ge mervärde i synnerhet som ett tvärvetenskapligt forum, som utvärderar och strukturerar den färskaste vetenskapliga kunskapen för att den ska kunna utnyttjas i planeringssystemet. I propositionen ingår bedömningen att behovet av information ökar när klimatpolitiken blir striktare och att bestämmelser om uppgiften därför behöver ingå i lagstiftningen. Utskottet ser det som motiverat att det föreskrivs på lagnivå om ställningen och funktionsprinciperna för ett organ som ska sammanställa och analysera tvärvetenskaplig information. I Finland betonar klimatpanelens existens det i klimatlagen föreskrivna planeringssystemets karaktär av informationsstyrorgan baserat på vetenskaplig kunskap. Ändå är det samtidigt väsentligt med avseende på panelens opartiskhet att den endast har uppgifter som gäller produktion av faktabasen om klimatförändringen samt sammanställning och analys av informationen. Panelen fattar inga beslut och bedömer inte de klimatpolitiska avgörandena. De klimatpolitiska avgörandena utgör ett led i övrig samhällspolitik och de påverkas också av andra aspekter.

Klimatpolitikens synlighet och vikt

Målet med lagförslaget är att stärka den nationella klimatpolitiken genom att göra den mer övergripande, långsiktig och formbunden och göra beredningen av den mer transparent. En grundlig och insynsvänlig lagberedning är självfallet utgångspunkten i all verksamhet, men ett planeringssystem för att stödja statsrådets och riksdagens arbete som det föreslagna är befogat uttryckligen i fråga om klimatpolitiken på grund av de särskilda utmaningar som sammanhänger med den. Klimatpolitiken täcker in ett brett spektrum av olika politikområden som har olika förutsättningar att genomföra minskningsåtgärder och som måste gå att samordna för att säkerställa att helheten är kostnadseffektiv. Det handlar inte om att den nuvarande klimatpolitiken vore misslyckad utan om beredskap för strukturella förändringar föranledda av klimatförändringen och begränsningen av den. Dessa förändringar minskar betydligt vårt beroende av fossila bränslen och förbättrar energi- och resurseffektiviteten. På grund av behovet av strukturella förändringar när klimatpolitiken blir striktare måste vi ha ett effektivare styrsystem.

I lagförslagets 6 § ingår som utgångspunkt för det klimatpolitiska planeringssystemet ett långsiktigt mål för att minska utsläppen med minst 80 procent senast 2050 jämfört med 1990. Målet är inte nytt utan ingår redan i flera dokument som godkänts på politisk nivå, såsom den parlamentariska energi- och klimatkommitténs betänkande Energi- och klimatfärdplan 2050 som godkändes i oktober 2014. Utskottet ser det som viktigt att målet skrivs in i lagen eftersom det ger en entydig grund för att utarbeta planerna och en jämförelsepunkt för att utvärdera resultaten av uppföljningen. Det bör också observeras att även om lagen inte ställer upp några etappmål för att minska utsläppen, baserar sig planerna på medellång sikt i princip på den utsläppsminskning som de långsiktiga utsläppsmålen kräver, och på grundval av skyldigheten att göra uppföljningar kan beslut vid behov fattas om extra åtgärder för att nå målen. Enligt 14 § i förslaget till klimatlag ska statsrådet varje kalenderår sända riksdagen uppgifter om utsläppsutvecklingen och om hur de mål för minskning av utsläpp som ingår i den klimatpolitiska planen på medellång sikt förverkligats och de ytterligare åtgärder som krävs för att de ska uppnås.

Utskottet anser att beredningen och genomförandet av klimatpolitiken måste vara uttalat öppen och att medborgarna måste tillförsäkras medinflytande för att klimatpolitiken ska bli accepterad i samhället på bred bas. Det är angeläget, menar utskottet, att beredningsmaterialet jämte bakomliggande kalkyler är tillgängliga för allmänheten i så stor omfattning och så tidigt som det låter sig göras.

Utskottet konstaterar att i fråga om 2008 års klimat- och energistrategi och 2009 års framtidsredogörelse har riksdagen genom regeringens årsberättelse kunnat följa upp vilka åtgärder statsrådet har vidtagit med anledning av de ståndpunkter som riksdagen har godkänt i samband med redogörelserna. Lagförslagets 11 § ålägger statsrådet att lämna en redogörelse till riksdagen om den klimatpolitiska planen på lång och medellång sikt. Utskottet anser att det lagstadgade åläggandet att lämna de klimatpolitiska planerna till riksdagen för bedömning är viktigt för att de betydande riktlinjerna för klimatpolitiken ska få politiskt stöd från riksdagen, som utövar den lagstiftande makten. Enligt en bedömning från Finlands miljöcentral medför klimatårsberättelsen till riksdagen sannolikt inga betydande extra kostnader eftersom de elektroniska systemen för uppföljning ger möjligheter att spara uppgifter för allmän uppföljning av verksamheten och använda dem i form av årsberättelsenSuomen ympäristökeskuksen raportteja 22/2014, Berg et al., Ehdotetun ilmastolain arviointi..

Utskottet anser att klimatlagen tillför klimatpolitiken ökad övergripande kontroll och ökar dess synlighet och betydelse i samhället. Genom att utfärda bestämmelser om ett lagstadgat planeringssystem och stärka riksdagens roll betonas att klimatpolitiken är en viktig samhällsverksamhet. Att betona den sammantagna klimatpolitiken genom en separat klimatlag ger också den internationella klimatpolitiken signaler om att Finland ligger i framkanten och engagerar sig i att begränsa klimatförändringen.

Klimatlagen kan också förbättra de miljöteknologibaserade affärsmöjligheterna för cleantechsektorn som redan är stark i Finland, om bättre förutsägbarhet för klimatpolitiken ger incitament till att utveckla nya lösningar för att begränsa klimatförändringen. Danmark har redan en klimatlag och i Sverige och Norge pågår utredningar om att stifta en klimatlag. Utskottet anser att möjligheten för de nordiska länderna att profilera sig som aktörer för en progressiv klimatpolitik i det arktiska området också gynnar verksamhetsbetingelserna för cleantechsektorn.

Klimatförändringen är ett globalt hot och att begränsa den kräver globala insatser för att få ner utsläppen. Vid FN:s klimatförhandlingar i Paris i december 2015 är målet en ny global klimatkonvention som ska vara bindande för alla länder. De tio största belastarnaKina, USA, Europeiska unionen, Japan, Indien, Brasilien, Mexiko, Iran, Saudiarabien och Sydafrika. producerar över 70 procent av jordklotets utsläpp av växthusgaser. Utsläppen kan minska endast om de förbinder sig till tillräckliga utsläppsminskningar. Utskottet vill framhålla att klimatlagen stärker klimatpolitikens nationella betydelse, men den ökar också Finlands synlighet internationellt som en av dem som arbetar för en framstegsvänlig klimatpolitik. Också de nordiska länderna bör profilera sig som genomförare av och föregångare för en enhetlig och ambitiös klimatpolitik och arbeta aktivt för att åstadkomma en internationell klimatkonvention. För att en ambitiös internationell klimatkonvention ska bli av måste också alla industriländer förbinda sig till en ambitiös klimatpolitik.

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att en lagfäst skyldighet för statsrådet att ge riksdagen en redogörelse rimmar illa med meddelande- och redogörelseförfarandet i 44 § i grundlagen som är avsett att vara ett sätt för statsrådet att på eget initiativ och enligt egen bedömning lämna en viktig fråga för diskussion och bedömning i riksdagen. Grundlagsutskottet anser dock att i samband med förslaget till klimatlag kan det framföras sådana vägande skäl i anslutning till klimatförändringen och dess samhälleliga betydelse som talar för redogörelseförfarandet som ett sätt att koppla riksdagen med i diskussionen och besluten om riktlinjerna för klimatpolitiken. Därmed strider inte regleringen mot grundlagen och lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.