Allmän motivering

Allmänt

Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser utskottet lagförslaget vara behövligt och angeläget. Utskottet tillstyrker följaktligen lagförslaget men med ändringarna nedan.

En av de viktigaste bestämmelserna i lagförslaget är 49 §, som föreslås bli ändrad på grund av anmärkningar från EG-kommissionen. Utskottet föreslår att i lagen tas in en bestämmelse om ersättning för betydelsefull olägenhet till följd av förbudet i 49 § och att straffbestämmelsen preciseras. Kommissionen påpekade i en officiell anmärkning i juli 2000 och 2001 att Finland har genomfört artikel 12.1 punkt d i habitatdirektivet bristfälligt genom att där införa kriteriet "klart identifierbara" trots att detta saknas i direktivet. Följaktligen föreslås det att orden "klart identifierbara" stryks i 49 § 1 mom. Samtidigt begränsas i 58 § straffbarheten för brott mot förbudet. Den 2 april 2004 meddelade kommissionen att den avser att vidta rättshandlingar mot Finland med anledning av arterna i bilaga IV (a) i habitatdirektivet. Talan kommer att gälla såväl lagstiftningen som verkställigheten av skyddet.

När det gäller arter i bilaga IV (a) framhåller regeringen att skyddet av flygekorrens parnings- och rastplatser orsakat praktiska problem när flera parnings- och rastplatser ligger nära varandra på samma markägares ägor. Då kan det hända att lagens förbud mot att försämra eller förstöra dem åsamkar områdets ägare sådan förlust av ekonomisk nytta som det är motiverat att ersätta. Därför anser regeringen att markägaren i sådana situationer bör ha möjlighet att ansöka om att området inrättas till ett naturskyddsområde och att förutsättningarna för inrättandet uppenbart skulle föreligga i och med den föreslagna kompletteringen i paragrafen. Enligt propositionen kan markägaren också med stöd av 25 § ansöka om tidsbegränsad fridlysning av området. Också ett avtal om tidsbegränsad fridlysning kan inkludera ersättning. Ett ytterligare alternativ för skyddet av flygekorrars parnings- och rastplatser är att utnyttja de instrument som ingår i systemet med miljöstöd för hållbart skogsbruk enligt 19 § i lagen om finansiering av hållbart skogsbruk (1094/1996).

Jord- och skogsbruksutskottet påpekar i sitt utlåtande att även om markägarna fick flera alternativ, skulle det i propositionen föreslagna förfarandet inte ge dem lagfäst rätt att kräva skydd för sina områden. Också enligt grundlagsutskottets mening (GrUU 15/2003 rd) avslöjar bestämmelsen med all önskvärd tydlighet vilka luckor det finns i ersättningsbestämmelserna i naturvårdslagen.

Skyddet av flygekorre

Det finns inga tillförlitliga uppgifter om hur stor flygekorrstammen (pteromys volans) är och hur den kommer att utvecklas. Siffran 14 500—54 200 bygger på en flygekorrutredning från 2001 (Liitto-oravan biologia ja suojelu Suomessa, 2001). Arbetsgruppen konstaterar i rapporten att den inexakta bedömningen beror på att undersökningsmaterialet varit så litet och föreslår en långsiktig uppföljning genom metoder med bredare täckning.

År 2003 inleddes en brett upplagd treårig studie för att utreda hur stor och stabil flygekorrstammen är och för att följa populationen. Syftet med studien, som initierats av miljöministeriet, är att generera tillförlitliga uppgifter om stammens storlek. Till dags dato har inte mer än en tredjedel av flygekorrens utbredningsområde inventerats och därför är det omöjligt att komma med några slutliga siffror. Trots det kan man i detta skede anta att flygekorrstammen är större än man tidigare trott.

Oavsett stammens storlek är den avgörande faktorn för skyddsnivån för flygekorrar trots allt att arten enligt bilaga IV (a) i habitatdirektivet är en djurart av gemenskapsintresse som kräver noggrant skydd. Skyddet av arter i bilaga IV (a) regleras i habitatdirektivets artikel 12, som kräver att medlemsstaterna inför förbud mot bl.a. att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser. Dessutom är flygekorren en i habitatdirektivets bilaga II förtecknad djurart av gemenskapsintresse vars bevarande kräver att särskilda bevarandeområden utses, dvs. att artens livsmiljöer skyddas genom Natura 2000.

Med hänvisning till det ovan sagda påpekar miljöutskottet att Finland måste fullfölja det på habitatdirektivet byggande skyddet av flygekorrar oavsett hur stor populationen just nu är och oavsett om den är hotad eller inte. Efter EU:s utvidgning den 1 maj 2004 är Finland inte längre den enda medlemsstaten där det finns flygekorrar. Kommissionen har redan beslutat väcka talan mot Finland i anknytning till skyddet av flygekorrar. Om flygekorrstammen visar sig vara så stor och livskraftig att arten inte längre kan anses vara hotad bör en ny bedömning av läget göras. En mindre strikt skyddsnivå förutsätter att bilaga IV (a) i habitatdirektivet och det formella initiativet till det i praktiken kan komma endast från kommissionen. Experter menar att ett förslag att se över bilagan eventuellt kan leda till en omvärdering av fridlysningen av inte bara en art utan av samtliga arter i bilagan. Allt tyder på att det räcker rätt länge att få till stånd en ändring. Därför föreslår utskottet att regeringen omedelbart vidtar åtgärder för en översyn av bilaga IV (a) i habitatdirektivet, om flygekorrstammen visar sig vara så stor och stabil att flygekorren inte längre kan anses vara en i bilagan förtecknad art av gemenskapsintresse som kräver noggrant skydd (Utskottets förslag till uttalande 1).

Om populationen visar sig vara större än vad man tidigare bedömt, stiger också kostnaderna för skyddet. Jord- och skogsbruksministeriets flygekorrarbetsgrupp sände i maj 2002 ut en förfrågan till skogscentralerna och de regionala miljöcentralerna. Resultaten tyder på att flygekorrarna varje år har parnings- och rastplatser inom ca 600 områden för vilka anmälan om skog ska göras. Kostnaderna för skyddet av dessa områden beräknades uppgå till sammantaget 900 000 euro per år. Det bör observeras att kalkylen är teoretisk av den anledningen att den ekonomiska förlusten för markägaren oftast inte är betydande, eftersom skogen trots allt i många fall kan användas. Det är exempelvis tillåtet att trots förekomsten av flygekorrar avverka enstaka granar inom parnings- och rastplatser och deras närmaste omgivning. Gamla aspar är särskilt viktiga som boträd för flygekorrar.

Miljöutskottet menar att kalkylen i utredningen bara är en version av vad det kostar att skydda flygekorren. Men den är ändå riktgivande vad kostnaderna beträffar. Även om de faktiska kostnaderna fördubblades behövs det trots allt en tilläggsfinansiering på några miljoner euro. Dessutom bör det beaktas att den nya ersättningsbestämmelsen skulle gälla alla arter i habitatdirektivets bilaga IV (a), inte enbart flygekorren.

På grundval av det ovan sagda föreslår miljöutskottet att regeringen avsätter behövliga extra finansiella resurser för kostnaderna för skyddet av flygekorre, om stammen visar sig vara så stor att de tidigare kostnadskalkylerna inte längre håller streck.

Naturvårdslagens ersättningsbestämmelser

Fastighetsägaren har enligt den gällande lagen rätt att få full ersättning av staten, om han eller hon åsamkas betydelsefull olägenhet av ett beslut om förbud att ändra på naturtyper eller förbud mot att ändra på förekomstplatser för arter som kräver särskilt skydd. När olägenheten inte är betydelsefull betalas ingen ersättning. Frågan om när ersättningströskeln överskrids måste ses ur ett sammanhållet perspektiv och hänsyn tas till den sammanräknade olägenhet fastighetsägaren åsamkats av alla åtgärder som inte fått vidtas vid olika tidpunkter. Hur betydelsefull olägenheten är bedöms utifrån ägarandelen i området. Olägenheten blir mer betydelsefull om begränsningen gäller hela fastigheten eller en betydande del av den.

Vanligen gäller det för en fastighetsägare att anhålla om undantagslov för genomförande av ett planerat projekt innan han eller hon kan kräva ersättning på grundval av ett förbud mot att ändra en naturtyp eller förekomstplatsen för en art som kräver särskilt skydd. Om undantagslov beviljas uppkommer ingen förlust som skall ersättas. Om det är helt klart att undantagslov inte kan beviljas, behöver ett sådant över huvud taget inte sökas. Givetvis kommer ersättning inte i fråga om det planerade projektet är förbjudet i annan lagstiftning, exempelvis markanvändnings- och bygglagen eller vattenlagen.

Ett förbud att ändra en naturtyp träder i kraft när den regionala miljöcentralen har lagt fast gränserna för området och informerat om beslutet på behörigt sätt.

Enligt gällande lag ger förluster till följd av förbudet att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser för arter i habitatdirektivets bilaga IV (a) inte rätt till ersättning. Lo, björn, flygekorre, fjällräv, saimenvikare, vissa fladdermusarter, apollofjäril, cinnoberbagge och bred kärrtrollslända hör till de arter i bilagan som påträffas i Finland.

Inlösen betyder att man i föreskriven ordning förvärvar fast egendom för allmänt behov mot i lagen bestämd full ersättning. Inlösen kan användas inte bara för att förvärva fast egendom utan också för att varaktigt eller för viss tid begränsa rätten att nyttja fast egendom.

I ersättningssystemet i anknytning till genomförandet av naturskydd bestäms ersättningen vanligen vid en inlösningsförrättning enligt lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter. Om skyddet sker frivilligt, träffar parterna avtal om ersättningen. Inlösningsförrättningen är en fastighetsförrättning som utförs av en förrättningsingenjör och två gode män.

Två slag av ersättning kan komma i fråga: Inlösningsersättning (när staten vill lösa in egendom för naturskyddsändamål eller när markägaren yrkar på att ett naturskyddsprogram ska genomföras) och ersättning för men när rätten att nyttja fast egendom begränsas (förbud mot att ändra förekomstplatsen för en art som kräver särskilt skydd och förbud mot att ändra naturtyp).

Ägaren har rätt till full ersättning för ekonomiska förluster till följd av inlösen. Med ersättning för föremål avses ersättning för den egendom som går förlorad. Den innebär full ersättning enligt gängse pris för egendomen. Det gängse priset fastställs utifrån representativa jämförelseköp. Om den ersättning som beräknas enligt saluvärdemetoden inte motsvarar överlåtarens hela förlust, ska egendomen värderas enligt avkastningsvärdet (avkastningsvärdemetoden) eller enligt de omkostnader som lagts ned på egendomen (omkostnadsvärdemetoden). Ersättningen för men som betalas för partiell inlösen är avsedd som kompensation för men för användningen av återstoden av egendomen. I det fall att inlösen medför avbrott i utövande av yrke eller av annan orsak förlust, kostnader eller annan skada för ägaren till den egendom som blir inlöst, bestäms skadestånd.

Regleringens samband med skogslagen

För skogsägarna aktualiseras frågan om skydd och ersättning i regel när de planerar eller utför avverkningar. Riksdagen håller på att behandla en proposition med förslag till lag om ändring av skogslagen (RP 73/2003 rd). Där föreslår regeringen bl.a. att skogscentralen ska vara skyldig att informera den regionala miljöcentralen om sådana anmälningar om användning av skog som enligt skogscentralens papper gäller platser där flygekorrar parar sig eller rastar. Enligt 14 § i skogslagen (1224/1998) ska anmälan om användning av skog göras minst 14 dagar och högst två år innan avverkningen inleds eller någon annan åtgärd vidtas, om inte skogscentralen på ansökan beviljar undantag från tidsfristen. I 14 b § i förslaget till ändring av skogslagen står det att om den anmälan om användning av skog som kommit in till skogscentralen gäller en sådan plats på vilken flygekorrar förökar sig och rastar och som nämns i en handling som den regionala miljöcentralen tillställts skogscentralen, ska skogscentralen omedelbart göra en anmälan om detta till den regionala miljöcentralen. Den regionala miljöcentralen är den tillsynsmyndighet som kontrollerar att naturvårdslagen följs.

Miljöutskottet framhåller i sitt utlåtande om skogslagen att den föreslagna bestämmelsen är motiverad på grund av att skyddet av flygekorren inskränker nyttjanderätten utifrån den kunskap som vi har om förekomsten av flygekorrar och detta i sin tur inverkar på den enskildes rättigheter och skyldigheter. Utskottet har erfarit att uppgifterna om flygekorrens parnings- och rastplatser ofta är bristfälliga, inte minst när det gäller ekonomiskogar. Därmed kan bestämmelsen anses vara uppenbart nödvändig för uppkomsten av en samlad kunskapsbas.

Utskottet fäster i sitt utlåtande också uppmärksamheten på att lagförslaget avgränsar skogscentralens meddelandeskyldighet till att gälla enbart de uppgifter om parnings- och rastplatser som centralen fått av den regionala miljöcentralen. Skogscentralen ska omedelbart göra en anmälan utifrån handlingarna utan att kontrollera på platsen om uppgiften håller streck eller inte. Avgränsningen kan enligt utskottet motiveras med att informationen från miljöcentralen kan anses tillförlitlig. Det är särskilt viktigt att informationens riktighet verifieras, eftersom information som rent av visar sig vara bristfällig eller felaktig med hänsyn till det stränga skyddet får direkta rättsverkningar för markägare och innehavare av avverkningsrätt. Miljöutskottet hyser vissa farhågor för att den rättsliga och den kunskapsmässiga osäkerheten kring skyddet av flygekorren i vissa situationer kan innebära en negativ utveckling med tanke på skyddet. Därför är det ytterst viktigt med en optimal öppenhet och ett smidigt och snabbt myndighetsagerande.

Det måste skapas klara myndighetsfunktioner för behandlingen av frågor med anknytning till skyddet av flygekorren för att besluten ska kunna fattas snabbt, menar utskottet. Den regionala miljöcentralen bör åläggas en tidsfrist för behandlingen. Det är tänkt att miljöministeriet och jord- och skogsbruksministeriet ska gå ut med gemensamma anvisningar för procedurerna mellan de regionala miljöcentralerna och skogscentralerna.

Utskottet menar att en lämplig tidsfrist för behandlingen bör inkluderas i anvisningarna. Tidsfristen bör enligt utskottets mening normalt vara 30 dagar men av särskilda skäl kunna förlängas till högst 60 dagar. Samtidigt vill utskottet påpeka att inkluderingen av tidsfristen i anvisningarna och den förpliktelse detta medför ökar de administrativa kostnaderna för de regionala miljöcentralerna. Men trots allt gäller det att utnyttja de administrativa resurserna så effektivt som möjligt, exempelvis genom köp av expertis från skogscentralerna.

En jämlik behandling av skogsägarna kräver att besluten om skydd av flygekorrens parnings- och rastplatser likriktas i görligaste mån, understryker utskottet. Även om frågan var gränserna för parnings- och rastplatserna ska dras och hur förbindelserna till avverkningsplatserna lämpligen ska ordnas avgörs från fall till fall, borgar adekvata gemensamma anvisningar för likabehandling (Utskottets förslag till uttalande 2).

Det i naturvårdslagen föreskrivna skyddet och den ersättning som betalas till markägaren för det verkställs av miljöförvaltningen. Det finns ett undantag som regeringen påpekar i motiven till den föreslagna 10 §, nämligen när flygekorren förekommer i en särskilt viktig livsmiljö enligt 10 § i skogslagen. Då blir det aktuellt med miljöstöd för hållbart skogsbruk enligt 19 § i lagen on finansiering av hållbart skogsbruk och i det fallet är det skogsförvaltningen som har ansvaret för att skogslagen fullföljs. Här vill utskottet påpeka att de finansiella resurserna i statsbudgeten för miljöstöd för skogsbruket är för knappt tilltagna redan nu. Adekvata anslag för miljöstöd för skogsbruket är ett måste för att skyddssystemet ska fungera.

Naturvärdeshandel

Naturvärdeshandel hör till de instrument med vilka programmet för att säkra mångfalden i de sydfinska skogarna ska genomföras. Ett försök med sådan handel pågår just nu i Satakunta. I naturvärdeshandeln upprätthåller eller utökar skogsägaren naturvärdena i sin skog och får ersättning från staten. Ägaren lägger ett anbud för skogscentralen beträffande ett objekt som han eller hon äger. Centralen bedömer anbudet och förhandlar med skogsägaren om ett avtal och storleken på arvodet. Objekten väljs utifrån markägarnas anbud. Avtalet ingås för 10 år, och när avtalsperioden går ut fortsätter området att användas på det sätt som skogsägaren vill. Arvodet betalas ut på en gång i början av avtalsperioden.

Miljöutskottet menar att naturvärdeshandel kan vara ett sätt att skydda flygekorren. Den kan hjälpa att få i gång det markägarinitierade skyddet och engagera markägarna i naturskyddet. Men än så länge sker naturhandel bara på försöksbasis och för att den ska kunna utvecklas måste erfarenheterna sammanställas och behovet av en eventuell tilläggsreglering utredas. Finansieringen av försöket har inte heller lagts upp med hänsyn till att det eventuellt kunde tillämpas på skyddet av flygekorrens parnings- och rastplatser. Det finns all anledning att tillåta detta, menar utskottet och uppmanar regeringen att börja bereda den behövliga tilläggsregleringen och anvisa de pengar som behövs. Det sparar på statens utgifter när inga expeditionskostnader uppstår om skyddet genomförs med hjälp av naturvärdeshandel i stället för med hjälp av inlösningslagens verktygsuppsättning (Utskottets förslag till uttalande 4).

Adekvat finansiering

De många osäkerhetsfaktorer som lyfts fram ovan gör att det är svårt att bedöma hur mycket skyddet av flygekorren kommer att kosta. Sammanfattningsvis kan man säga att kalkylerna över behövlig tilläggsfinansiering först och främst bör bygga på att ersättningarna kan bli större, om flygekorrstammen visar sig vara talrikare än vad som tidigare bedömts. I anknytning härtill måste miljöstödet till skogsbruket få större anslag för att skyddssystemet ska fungera. Ersättningarna är en kostnadsdrivande faktor, expeditionskostnaderna en annan. Dessutom ökar de regionala miljöcentralernas administrativa kostnader av att en tidsfrist skrivs in anvisningarna till de myndigheter som behandlar frågor med anknytning till flygekorrskyddet och därmed åläggs en handlingsskyldighet. Tillläggsanslag för det administrativa arbetet bör enligt utskottets mening absolut avsättas redan i årets andra tilläggsbudget och att regeringen framöver ser till att det i de årliga budgetarna finns ett adekvat anslag för dessa kostnader (Utskottets förslag till uttalande 3).