Allmänt

Syftet med propositionen är att balansera de offentliga finanserna, förenhetliga systemet med rehabiliteringspenning enligt lagen om Folkpensionsanstaltens rehabiliteringsförmåner och rehabiliteringspenningförmåner (566/2005, nedan rehabiliteringslagen) samt öka likabehandlingen av dem som får rehabiliteringspenningförmåner enligt rehabiliteringslagen. 

Det föreslås att minimibeloppet av den rehabiliteringspenning för yrkesinriktad rehabilitering och rehabiliteringspenningen för unga som betalas enligt rehabiliteringslagen sänks från den nuvarande nivån, som motsvarar garantipensionen enligt lagen om garantipension (703/2010), till minimibeloppet av vanlig rehabiliteringspenning, som motsvarar minimibeloppet av sjukdagpenning enligt sjukförsäkringslagen (1224/2004). Genom ändringen förenhetligas Folkpensionsanstaltens system med rehabiliteringspenningförmåner, eftersom rehabiliteringspenningen i fortsättningen omfattar ett enda minimibelopp. 

Vidare föreslås det i propositionen att beräkningsformeln för rehabiliteringspenning som betalas för yrkesinriktad rehabilitering ändras så att den inkomstrelaterade rehabiliteringspenning som överstiger minimibeloppet är lika stor som den sjukdagpenning som betalas enligt sjukförsäkringslagen. Det innebär att de rehabiliteringspenningar som överstiger minimibeloppet, med undantag för rehabiliteringspenning för pensionstagare, bestäms på samma grunder för alla Folkpensionsanstaltens rehabiliteringspenningförmåner. Den rehabiliteringspenning som enligt den gällande rehabiliteringslagen betalas för tiden för yrkesinriktad rehabilitering har varit större än sjukdagpenningen enligt sjukförsäkringslagen. 

De föreslagna ändringarna berör rehabiliteringspenningar som beviljas efter att lagen trätt i kraft. De föreslagna ändringarna inverkar med andra ord inte på rehabiliteringspenningar som beviljats före lagens ikraftträdande. 

I propositionen föreslås det också att bestämmelserna om indexjustering av rehabiliteringspenningar som betalas enligt rehabiliteringslagen ändras så att alla rehabiliteringspenningar enligt rehabiliteringslagen i fortsättningen justeras enligt folkpensionsindex. Minimibeloppet av rehabiliteringspenningen för unga och för yrkesinriktad rehabilitering har i enlighet med den gällande lagen justerats enligt folkpensionsindex och beloppet av andra rehabiliteringspenningar har justerats enligt arbetspensionsindex. 

I och med att minimibeloppet av rehabiliteringspenningen för unga och för yrkesinriktad rehabilitering sänks kommer utgifterna för den statligt finansierade rehabiliteringspenningen att minska med ungefär 30 miljoner per år, framgår det av propositionen. Utgifterna för utkomststödet beräknas öka med 2,5 miljoner euro och utgifterna för allmänt bostadsbidrag beräknas öka med 2 miljoner euro. Kommunerna står för hälften av utgifterna för utkomststödet. När den rehabiliteringspenning som överstiger minimibeloppet av rehabiliteringspenningen för tiden för yrkesinriktad rehabilitering sänks till samma nivå som sjukdagpenningen, minskar rehabiliteringspenningsutgifterna på årsnivå med 3 miljoner euro. Statens andel av detta belopp är 0,2 miljoner euro. Kostnadsbesparingarna förverkligas inte fullt ut ännu 2024, eftersom det föreslås att sådan rehabiliteringspenning som beviljats före lagens ikraftträdande betalas i enlighet med den lagstiftning som gällde när förmånen beviljades. Dessutom bidrar indexförändringen till att de utgifter för rehabiliteringspenning som finansieras med försäkringspremier minskar med cirka 0,04 miljoner euro på årsnivå. 

Social- och hälsovårdsutskottet ställer sig bakom propositionens mål att balansera de offentliga finanserna, förenkla systemet med rehabiliteringspenning och öka likabehandlingen av dem som får rehabiliteringspenning. En harmonisering av Folkpensionsanstaltens rehabiliteringspenningförmåner förtydligar också förmånsbehandlingen och verkställigheten av rehabiliteringspenningförmånerna. 

Utskottet påpekar att den föreslagna ändringen också är i linje med den övergång till en modell med allmänt stöd som skrivits in i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpo. Enligt regeringsprogrammet (s. 75) ska regeringen genomföra en reform av grundskyddet som ska förbättra arbetets lönsamhet, göra den sociala tryggheten smidigare och förenkla förmånerna. Syftet med reformen är att få till stånd ett allmänt stöd som omfattar en grunddel för levnadskostnader, en boendedel för boendet och en behovsprövad del som ett sistahandsskydd. Enligt regeringsprogrammet ska det planerade allmänna stödet minska så linjärt som möjligt när förvärvsinkomsterna stiger, varvid det blir lättare att förutse den inkomst som blir kvar av arbetet och det blir mer lönsamt att arbeta. 

Utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar. Efter de föreslagna ändringarna motsvarar rehabiliteringspenningen för unga och rehabiliteringspenningen för yrkesinriktad rehabilitering nivån på dagpenningen enligt sjukförsäkringslagen. Således förblir rehabiliteringsklienternas försörjning på en skälig nivå och möjligheterna att delta i rehabiliteringen äventyras inte väsentligt. Utskottet fäster dock nedan uppmärksamhet också vid de eventuella negativa konsekvenser som ändringarna kan ha för de försäkrades incitament att söka rehabilitering, och som också lyfts fram i propositionen. Vidare fäster utskottet uppmärksamhet vid propositionens brister i bedömningen av ändringarnas konsekvenser och betonar vikten av att följa upp konsekvenserna. 

Konsekvenserna av de föreslagna ändringarna

Folkpensionsanstalten ordnar yrkesinriktad rehabilitering för att stödja eller förbättra arbets- och förvärvsförmågan, i huvudsak hos sådana försäkrade som inte har anknytning till arbetslivet, eller för att förhindra arbetsoförmåga. En förutsättning för att få sådan yrkesinriktad rehabilitering som Folkpensionsanstalten ordnar är att en sjukdom, ett lyte eller en kroppsskada som konstaterats på behörigt sätt har medfört eller under de närmaste åren uppskattas medföra en väsentlig försämring av den försäkrades arbets- eller studieförmåga och förvärvsmöjligheter. Sedan 2019 har det inte krävts en diagnos på sjukdom eller funktionsnedsättning för att få yrkesinriktad rehabilitering för unga (16–29 år), utan en förutsättning är att funktionsförmågan försämrats väsentligt och att den unga behöver rehabilitering. Dessutom ska rehabiliteringen vara ändamålsenlig för att stödja eller främja den försäkrades funktionsförmåga och livskompetens samt studiefärdigheter eller anställbarhet. Arbetspensionsanstalterna svarar för yrkesinriktad rehabilitering av klienter som är etablerade i arbetslivet. I sådana situationer bestäms utkomsten under rehabiliteringstiden enligt arbetspensionslagarna. 

Enligt propositionen (s. 6) var mottagarna av rehabiliteringspenningförmåner enligt rehabiliteringslagen totalt 51 900 stycken till antalet år 2022. Av dessa var sammanlagt 15 106 mottagare av rehabiliteringspenning för unga, och 21 337 var mottagare av rehabiliteringspenning under tiden för yrkesinriktad rehabilitering. Antalet mottagare av minimibeloppet av rehabiliteringspenning för unga var omkring 15 000 och antalet mottagare av rehabiliteringspenningens minimibelopp under tiden för yrkesinriktad rehabilitering var sammanlagt 14 527. 

Enligt propositionen bedöms de föreslagna ändringarna försämra hushållens försörjningssituation (s. 8). En del av dem som får rehabiliteringspenning för unga är unga som fortfarande bor hos sina vårdnadshavare, medan de vuxna som får yrkesinriktad rehabilitering har eget hushåll och kan ha egna barn att försörja. I propositionen har det dock inte lyfts fram några uppskattningar i euro eller exempel på hur ändringarna påverkar olika hushåll. Utskottet fäster social- och hälsovårdsministeriets uppmärksamhet vid konsekvensbedömningarnas kvalitet och betonar att propositionen bör innehålla ett tillräckligt kunskapsunderlag till stöd för beslutsfattandet. 

Enligt ett sakkunnigyttrande har rehabiliteringspenningen för unga och minimibeloppet av rehabiliteringspenningen för yrkesinriktad rehabilitering varit 36,91 euro per dag under 2023, det vill säga i genomsnitt 922 euro i månaden. I och med den föreslagna ändringen kommer minimibeloppet av rehabiliteringspenningen, med beaktande av den indexfrysning som regeringen föreslagit (RP 75/2023 rd), att vara 31,99 euro per dag, alltså i genomsnitt 800 euro i månaden. Indexfrysningen ökar ytterligare skillnaden mellan minimibeloppet av rehabiliteringspenningen enligt rehabiliteringslagen och garantipensionen, eftersom minimibeloppet av rehabiliteringspenningen inte kommer att höjas 2024–2027 på grund av indexfrysningen, medan garantipensionen kommer att indexjusteras årligen. 

Den rehabiliteringspenning som överstiger minimibeloppet och som betalas för tiden för yrkesinriktad rehabilitering utgör enligt gällande lagstiftning 75 procent av en trehundradel av den årsinkomst som avses i 11 kap. 2 § i sjukförsäkringslagen. Enligt den föreslagna ändringen kommer rehabiliteringspenningen att utgöra 70 procent av en trehundradel av den försäkrades årsinkomst, om årsinkomsten inte överstiger 34 043 euro. Den del av rehabiliteringspenningen som överstiger ovannämnda belopp utgör 20 procent av en trehundradel av årsinkomsten. Det innebär att en klient som till exempel har en årsinkomst på 40 000 euro enligt den nuvarande beräkningsformeln får en rehabiliteringspenning på 89,99 euro per dag, alltså i genomsnitt 2 249,75 euro per månad. Efter den föreslagna ändringen får samma klient en rehabiliteringspenning på 80,74 euro per dag, alltså i genomsnitt 2 018,50 euro per månad. Den föreslagna ändringen förenhetligar de inkomstrelaterade rehabiliteringspenningarna enligt rehabiliteringslagen, men ökar nivåskillnaden mellan den rehabiliteringspenning för yrkesinriktad rehabilitering enligt rehabiliteringslagen som betalas till dem som saknar anknytning till arbetslivet och den rehabiliteringspenning enligt arbetspensionslagarna som betalas till dem som är etablerade i arbetslivet. 

Sänkningen av rehabiliteringspenningens minimibelopp berör särskilt unga som har nedsatt arbets- och studieförmåga. Enligt ett sakkunnigyttrande till utskottet är nästan alla som får rehabiliteringspenning för unga och cirka 57 procent av dem som får minimibeloppet av den rehabiliteringspenning som betalas för tiden för yrkesinriktad rehabilitering mellan 16 och 24 år. De som får rehabiliteringspenning för unga är oftast studerande som i fråga om sina färdigheter och möjligheter att studera är i en sämre ställning än andra unga, till exempel på grund av psykisk ohälsa och beteendestörningar. Bland dem som får rehabiliteringspenning för unga finns också personer med funktionsnedsättning som inte har möjlighet att förbättra sin försörjning genom arbete. 

I propositionen och vid utskottets sakkunnigutfrågning har det fästs uppmärksamhet vid att de föreslagna ändringarna kan försvaga den försäkrades incitament att söka sig till yrkesinriktad rehabilitering och förbinda sig till studier, varvid ändringarna indirekt också påverkar den försäkrades möjligheter att återvända eller övergå till arbetslivet. Om dessa konsekvenser blir verklighet kan propositionen ha negativa konsekvenser för sysselsättningen och därmed också för de offentliga finanserna. Minimibeloppet av rehabiliteringspenningen för unga och Folkpensionsanstaltens rehabiliteringspenning som betalas för tiden för yrkesinriktad rehabilitering höjdes från ingången av 2017 till samma nivå som garantipensionen (RP 216/2016 rd). Orsaken till höjningen var att det skulle bli mer lönsamt för partiellt arbetsföra unga och sådana partiellt arbetsföra vuxna som inte har etablerat sig i arbetslivet att söka sig till yrkesinriktad rehabilitering i stället för att söka sjukpension, och för att rehabiliteringsklienterna skulle förbinda sig till långvarigare yrkesinriktad rehabilitering. Att den inkomstrelaterade rehabiliteringspenning som betalas för tiden för yrkesinriktad rehabilitering är högre än sjukdagpenningen har motiverats med att den ska sporra en person som får sjukdagpenning att istället söka sig till långvarig yrkesinriktad rehabilitering. 

Utskottet påpekar att rehabiliteringspenningen för unga enligt 16 § i folkpensionslagen alltid är en primär förmån i förhållande till sjukpension, om personen har rätt till både rehabiliteringspenning för unga och sjukpension. För att stödja sysselsättningen betonar social- och hälsovårdsutskottet i likhet med kulturutskottet (KuUU 7/2023 rd, s. 3) att möjligheten till rehabilitering även i fortsättningen ska komma i första hand i förhållande till sjukpension. Social- och hälsovårdsutskottet anser det nödvändigt att man följer vilka konsekvenser försämringen av de ekonomiska incitamenten för att söka sig till rehabilitering har för rehabiliteringen och ansökan om sjukpension. 

Utöver de nu aktuella ändringarna i fråga om rehabiliteringspenningen påverkas försörjningen för dem som får yrkesinriktad rehabilitering av de andra ändringar i den sociala tryggheten som planeras träda i kraft samtidigt. Det gäller särskilt de planerade ändringarna i bostadsbidraget (RP 74/2023 rd) och utkomststödet (RP 58/2023 rd) samt indexfrysningarna av förmåner som är bundna till folkpensionsindex (RP 75/2023 rd). I ett sakkunnigyttrande har det påpekats att till exempel bland dem som fick rehabiliteringspenning för unga år 2021 fick också var tredje (33 %) allmänt bostadsbidrag, över en femtedel (22 %) grundläggande utkomststöd och var åttonde (12 %) studiestöd. 

Social- och hälsovårdsutskottet fäster i likhet med kulturutskottet (KuUU 7/2023 rd,s. 3) uppmärksamhet vid social- och hälsovårdsministeriets bedömning av de sammantagna konsekvenserna av ändringarna i den sociala tryggheten (Vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arviointi). Av alla åldersgrupper hänför sig de största förändringarna enligt bedömningen till de unga. Utskottet ser det som problematiskt att man i propositionen inte har bedömt vilka konsekvenser den sänkta rehabiliteringspenningen och de föreslagna nedskärningarna i de sociala förmånerna samt indexfrysningarna sammantaget kommer att ha. Sänkningen av rehabiliteringspenningen har inte heller beaktats i ministeriets promemoria om de sammantagna konsekvenserna av ändringarna i den sociala tryggheten, eftersom det med den simuleringsmodell som använts vid bedömningen inte går att beakta rehabiliteringspenningen. Utskottet upprepar sin tidigare ståndpunkt (ShUU 2/2023 rd, ShUB 8/2023 rd) om att det för att stödja beslutsfattandet är nödvändigt att utveckla konsekvensbedömningsmodeller som möjliggör helhetsbedömningar av förändringarna i den sociala tryggheten. 

De föreslagna ändringarna ökar också i någon mån behovet av utkomststöd i sista hand. Utskottet upprepar sin tidigare ståndpunkt om att det med tanke på det sociala trygghetssystemet som helhet och incitamenten att arbeta inte är ändamålsenligt att öka användningen av utkomststöd (bl.a. (ShUB 8/2019 rd och ShUB 30/2022 rd). Det har också konstaterats att när behovet av utkomststöd blir långvarigt, ökar också hälso- och välfärdsproblemen och den generationsöverskridande utsattheten. 

De föreslagna ändringarna inverkar inte på den yrkesinriktade rehabilitering som ordnas av Folkpensionsanstalten. Sakkunniga har dock fäst uppmärksamhet vid skrivningen i regeringsprogrammet (s. 67 och bilaga B), enligt vilken regeringen planerar att återta den lagändring (1097/2018, RP 133/2018 rd) som från ingången av 2019 har gjort det möjligt för 16–29-åringar att få yrkesinriktad rehabilitering utan diagnos på sjukdom eller funktionsnedsättning. Enligt Folkpensionsanstaltens statistiska uppgifter har antalet sjukpensioner som beviljas unga sedan lagändringen sjunkit från och med 2021, särskilt bland 16–24-åringarna (Folkpensionsanstaltens statistikmeddelande den 28 augusti 2023). Enligt propositionen som gäller ändringen (RP 133/2018 rd, s. 13) ska konsekvenserna av möjligheten att söka rehabilitering utan diagnos på en sjukdom eller kroppsskada utredas i en uppföljningsundersökning som fokuserar på hur de unga utifrån de nya villkoren har antagits till yrkesinriktad rehabilitering via Folkpensionsanstalten och hur de ungas vägar till studier och arbete har utfallit. Dessutom utreds det hur de nya flexiblare möjligheterna kommer till uttryck i hur de unga utnyttjar olika förmåner inom utkomstskyddet. Utskottet anser det vara viktigt att uppgifterna från uppföljningsundersökningen utnyttjas vid den fortsatta beredningen av åtgärder enligt regeringsprogrammet. 

Uppföljning och fortsatt arbete

Social- och hälsovårdsutskottet anser i likhet med kulturutskottet (KuUU 7/2023 rd, s. 4) att det är viktigt att följa och utvärdera hur lagändringarna påverkar deltagandet i rehabilitering och antalet sjukpensioneringar. Dessutom betonar utskottet att det är viktigt att följa vilka konsekvenser de föreslagna ändringarna har för försörjningen för barn, unga och barnfamiljer samt för personer som inte är i arbetslivet. Utskottet föreslår ett uttalande om uppföljningen av konsekvenserna (Utskottets förslag till uttalande). Social- och hälsovårdsutskottet instämmer också i kulturutskottets ståndpunkt om att det bör reserveras tillräckliga resurser för att identifiera behoven av yrkesinriktad rehabilitering bland unga och vuxna som står utanför arbetslivet samt för vägledningen och stödet till dessa personer. 

Utskottet fäster också uppmärksamhet vid det problem som kommittén för en rehabiliteringsreform lyft fram, nämligen att rehabiliteringen inte utvecklas som en helhet (kommittén för en rehabiliteringsreform 2017). I regeringsprogrammet har det skrivits in många ändringar i rehabiliteringen som särskilt riktar sig till unga och unga vuxna. Också den utvidgade läroplikten har medfört nya utmaningar för rehabiliteringen av unga. Utskottet ser det som viktigt att den yrkesinriktade rehabiliteringen utvecklas så att den bättre svarar mot de behov är kopplade till att stödja studieförmågan och etableringen i arbetslivet. Social- och hälsovårdsutskottet anser precis som kulturutskottet (KuUU 7/2023 rd, s. 4) att det är viktigt att ta fram alternativa tjänster för att stödja unga och unga vuxna som behöver mycket stöd och tjänster i olika former.