Perustelut

Yleistä kuntataloudesta

Kuntatalouden tilaa joudutaan arvioimaan tilanteessa, jossa Suomen yleinen talouskehitys on pitkään jatkuneen nousun jälkeen hidastunut. Samalla epävarmuus talouskehityksestä on voimakkaasti lisääntynyt.

Kokonaistasolla kuntatalous on viime vuosina ollut tasapainossa. Tämä kokonaistasapaino on kuitenkin perustunut lähinnä suurimpien kuntien myönteiseen talouskehitykseen. Kuntaryhmittäin tarkasteltuna kuntien vuoden 2000 tilinpäätökset ovat aikaisempiin vuosiin verrattuna heikot. Tätä kuvaa esimerkiksi se, että ilman harkinnanvaraista rahoitusavustusta yhteensä 233 kunnan vuosikate olisi ollut negatiivinen. Negatiivisen vuosikatteen kuntia oli kaikkiaan 196, mihin osaltaan olivat vaikuttamassa kuntien verotulojen oikaisutilitysten muutokset. Keskeisenä syynä huonoon kehitykseen useissa kunnissa on ollut se, etteivät verotulot ole kasvaneet riittävästi — verotulojen kehitys on myös ollut kuntakentässä epätasaista — hyvästä talouskehityksestä huolimatta. Osaksi tilanteeseen vaikuttaa kuntaveronsaajan aseman heikkeneminen.

Valiokunta pitää myönteisenä sitä, että valtion vuoden 2002 talousarvioesityksessä ja siihen liittyvissä kuntataloutta koskevissa lakiehdotuksissa on tiedostettu kuntien talousvaikeudet ja että hallituksen esityksiin sisältyy toimenpiteitä kuntatalouden vakauttamiseksi. Kaikkiaan valtion toimenpiteiden (toiminnan muutokset, budjettipäätökset, valtionosuuksien kustannustenjaon tarkistukset ja valtionosuuksien indeksitarkistukset) arvioidaan vahvistavan kuntien rahoitusasemaa ensi vuonna noin 249 miljoonaa euroa (1 480 miljoonaa markkaa).

Talousarvioesitykseen liittyvistä positiivisista ehdotuksista huolimatta kuntien jatkuva eriytymiskehitys on tosiasia. On ilmeistä, että osassa kuntia ei pystytä täyttämään kuntalain vaatimusta alijäämän kattamisvelvollisuudesta. Akuutteina toimenpiteinä voitaisiin riittävillä harkinnanvaraisilla avustuksilla ja täysimääräisillä valtionosuuksien indeksitarkistuksilla osaksi helpottaa vaikeuksissa olevien kuntien taloutta. On kuitenkin välttämätöntä etsiä pysyvämpiä ratkaisuja. Tämän vuoksi valiokunta kiirehtii muun muassa valtionosuusjärjestelmän uudistamista. Hallituksella on myös vireillä moninaisia aluepolitiikan ja seutukuntayhteistyön tehostamishankkeita, joiden ripeällä eteenpäin viemisellä on osaltaan tuettava pitkäjänteisesti kuntien elinvoimaisuutta.

Kuntatalouteen vaikuttavista lainmuutoksista

Esillä olevan hallituksen esityksen taloudelliset vaikutukset liittyvät vuoden 2002 alusta voimaantuleviksi tarkoitettuihin muihin lainmuutoksiin, joilla valtionosuuksien tasausta rajoittava 15 prosentin säännös poistetaan, korotetaan kuntien valtionosuuslain (1147/1996) mukaisia saaristo- ja syrjäisyyslisiä, valtionosuusuudistuksen siirtymätasausten päättyminen otetaan huomioon harkinnanvaraisen rahoitusavustuksen myöntämisessä vuodelle 2002 ja vuodelle 2003 säädetty valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus aikaistetaan vuodelle 2002. Edelleen luovutaan kuntien arvonlisäveron takaisinperintäjärjestelmästä, otetaan käyttöön laskennallinen arvonlisäveronpalautus sekä tehdään muutoksia opetusministeriön hallinnonalan valtionosuusjärjestelmään. Samassa yhteydessä tehtäväkohtaisten valtionosuuksien perusteena olevat laskennalliset menot muutetaan määräytyviksi arvonlisäverottomien kustannusten perusteella. Lisäksi on tarkoituksena siirtyä kerralla vuosittain lopulliseksi määriteltäviin yhteisöveron kuntakohtaisiin jako-osuuksiin ja alentaa kuntien yhteisöveron jako-osuutta.

Valtion vuoden 2002 talousarvioesitykseen liittyvistä eri lakiehdotuksista voidaan todeta yleisesti, että ne sisältävät kuntataloutta koskevat suurimmat muutokset sitten vuoden 1997 alusta voimaan tulleen valtionosuusuudistuksen.

Nämä muutokset on tarkoitus toteuttaa siten, että valtion ja kuntien välinen kustannusten jako ei kokonaistasolla muutu. Tämän toteuttamiseksi valtion menojen kasvu ja tulojen vähennys kompensoidaan pääosin alentamalla kuntien jako-osuutta suhdanneherkkänä pidetystä yhteisöverosta sekä lisäksi tehtäväkohtaisia valtionosuuksia siltä osin kuin valtionosuuksien perusteena siirrytään käyttämään arvonlisäverottomia kustannuksia.

Esitysten toteutuksen kokonaisvaikutukset ovat positiiviset kaikissa kuntaryhmissä, yli 100 000 asukkaan kuntia lukuunottamatta. Asukasta kohti laskettavat positiiviset vaikutukset kohdistuvat erityisesti alle 20 000 asukkaan kuntaryhmiin. Tässä kuntaryhmässä ja erityisesti alle 6 000 asukkaan kunnissa talouskehitys on vuosikatteen muutoksen perusteella ollut heikointa viime vuosina. Vastaavasti vuosikatteen kasvu on keskittynyt erityisesti yli 100 000 asukkaan kuntiin.

Hallituksen esitysten kuntien rahoitusta heikentävät vaikutukset kohdistuvat valtionosuuksien tasausperusteen muutoksen ja arvonlisäveron takaisinperinnästä luopumisen vaikutusten johdosta pääasiassa kuntaryhmään, jossa verotulojen, erityisesti yhteisöveron, kasvu on ollut voimakkainta. Näin ollen menetyksiä yksittäisten kuntien kohdalla on myös muissa kuin yli 100 000 asukkaan kunnissa, mm. teollisuuspaikkakunnilla.

Meneillään olevista myönteisistä toimenpiteistä huolimatta valiokunta on huolissaan kuntien tulevasta talouskehityksestä. Tämä koskee koko kuntakenttää — myös yli 100 000 asukkaan kuntia mukaan lukien maamme pääkaupunki Helsinki omine muun muassa poikkeuksellisen korkeista asumiskustannuksista johtuvine ongelmineen. Viimeaikaiset tiedot Suomen talouden tulevaisuuden näkymistä ovat synkemmät verrattuna niihin tietoihin, joita on ollut käytettävissä vuoden 2002 valtion talousarvioesitystä annettaessa. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että epävarmuus kuntien verotulojen kehityksestä on lisääntynyt. Mainittakoon tässä yhteydessä, että useissa kunnissa kuntatalouden tasapainottaminen kunnallisveron korottamisen kautta on ongelmallista.

Tarkasteltaessa lakiehdotuksia kuntatalouden kokonaisuuden näkökulmasta on eri lakiehdotusten keskinäisten riippuvuussuhteiden vuoksi ongelmallista, että kuntataloutta koskevat hallituksen esitykset ovat mietintöjen antamista varten käsiteltävinä neljässä eri valiokunnassa (HE 128/2001 vp, HE 130/2001 vp, HE 132/2001 vp ja HE 152/2001 vp). Vuoden 2000 valtiopäivillä valtionosuusjärjestelmää koskevat muutosehdotukset sisältyivät samaan hallituksen esitykseen (HE 138/2000 vp).

Täydentäviä näkökohtia esillä olevasta hallituksen esityksestä

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetussa laissa (733/1992) säädettyä valtion ja kuntien välistä kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon kustannustenjakoa siten, että valtion osuutta korotetaan 24,2 prosentista 25,3 prosenttiin laskennallisista kustannuksista. Tällöin vastaavasti kuntien osuus kustannuksista alenee 75,8 prosentista 74,7 prosenttiin. Lisäksi valtion ja kuntien välisen vuotta 2000 koskevan kustannustenjaon tarkistuksen toteutusta ehdotetaan aikaistettavaksi siten, että vuodelle 2003 maksettavaksi säädetty neljännes maksetaan jo vuonna 2002.

Esityksessä ehdotetaan lisäksi tarkistettavaksi säännöstä, joka koskee kunnan omarahoitusosuuden korottamista toimeentulotukimenojen vähenemisen perusteella. Esityksessä ehdotetaan mainittua säännöstä tarkistettavaksi myös siten, että vuodesta 2002 lukien uusien sosiaalialan osaamiskeskusten toimintaan maksettava valtionavustus otettaisiin vastaavasti vähennyksenä huomioon kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannusten valtionosuuden määrässä. Myös Niuvanniemen sairaalan yhteyteen perustettavan vaarallisten ja vaikeahoitoisten lasten ja nuorten psykiatrisen hoitoyksikön käynnistysvaiheen menot vuonna 2002 otettaisiin vähennyksenä huomioon vastaavan tyyppisellä säännöksellä.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä — osana kuntatalouden kokonaisuuteen liittyviä ratkaisuja vuonna 2002 — tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaakin tästä näkökulmasta tarkastellen lakiehdotuksen hyväksymistä lukuunottamatta 45 c §:ää muuttamattomana. Lakiehdotuksen 45 §:n osalta valiokunta viittaa jäljempänä lausuttuun.

Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuteen on tarkoitus tehdä vain puolet kustannustason edellyttämästä indeksitarkistuksesta. Tämä merkitsee kunta-valtiosuhteessa menetyksiä kunnille. Valiokunta pitää ongelmallisina myös niitä muita esitykseen sisältyviä muutosehdotuksia, joilla lisätään kuntien taloudellista rasitusta.

Kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistaminen

Valiokunta kiirehtii kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistamista siten, että kuntakentän erilaisuus — muun muassa eri kuntien erilaiset olosuhteet ja taloudelliset lähtökohdat — voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon. On välttämätöntä, että kunnille turvataan kestävästi ja pitkäjänteisesti edellytykset selviytyä niille annetuista tehtävistä. Näillä tehtävillä on suomalaisessa yhteiskunnassa perustavaa laatua oleva merkitys.

Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös siihen, että sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan perustamishankkeiden valtionosuusjärjestelmän osalta huolehditaan siitä, että järjestelmään sisältyy myös vastaisuudessa hankekohtainen valtionosuus. On välttämätöntä, että valtio osaltaan huolehtii perustamishankkeita koskevan järjestelmän toimivuudesta niin, että kunnat kykenevät huolehtimaan lakisääteisistä velvoitteistaan ja kansalaisten peruspalvelutarpeista.

Säätämisjärjestykseen liittyvä kysymys

Hallitus ehdottaa sosiaali-ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 18 §:n 1 momentissa säädettyä valtion ja kuntien kustannusten jakoa muutettavaksi siten, että valtion osuus lain mukaan määräytyvistä sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksista korotettaisiin 24,2 prosentista 25,3 prosenttiin. Kuitenkin 45 c §:ksi ehdotetun säännöksen mukaan 18 §:n mukaisista prosenttiosuuksista voitaisiin "vuosien 2000—2004 valtionosuutta laskettaessa poiketa valtioneuvoston asetuksella, jos laskentaan vaikuttavien verotulojen lopullinen määrä tai valtionosuuden lisääminen sitä edellyttää".

Valtionosuuksien määräytymisperusteet kuuluvat sellaisiin kuntien aseman perusteisiin, joista valtiosääntömme mukaan on säädettävä lailla. Lailla säätämisen vaatimus kytkeytyy uudessa perustuslaissa yhtäältä 121 §:ssä turvattuun kunnalliseen itsehallintoon sekä toisaalta 80 §:n säännöksiin lain alaan pidätetyistä asioista ja lainsäädäntövallan delegoimisesta. Kun kysymys on sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksista, asialla on myös perusoikeuskytkentä. Valtionosuuksilla pyritään osaltaan takaamaan se, että kunnilla on edellytykset toteuttaa niille säädetyt tehtävät perustuslain 19 §:ssä säänneltyjen sosiaalisten perusoikeuksien toteuttamisessa. Voidaan katsoa, että ne takeet kuntien voimavarojen riittävyydestä, joiden merkitystä painotettiin perusoikeusuudistuksen esitöissä (HE 309/1993 vp, s. 26 ja PeVM 25/1994 vp, s. 3), olisi annettava lain tasolla.

Valtioneuvoston päätöksenteko ei olisi 45 c §:n ja sen perustelujen mukaan kaikilta osin sidottu verotulotietojen kaltaisiin yksiselitteisiin perusteisiin, vaan valtioneuvostolle jäisi asetuksella käytettäväksi myös poliittisluonteista harkintavaltaa. Valtiosääntöisistä näkökohdista riippumattakin voidaan perustella kantaa, jonka mukaan eduskunnan tulee poliittisessa järjestelmässämme päättää pykäläehdotuksen perusteluissa tarkoitetuista linjaratkaisuista, jotka koskevat valtion ja kuntien keskinäistä asemaa sosiaali- ja terveydenhuollon rahoituksessa.

Hallintovaliokunta esittää, että sosiaali- ja terveysvaliokunta pyytää perustuslakivaliokunnan lausunnon lakiehdotuksen 45 c §:n suhteesta perustuslakiin. Kysymys on periaatteellisesti merkittävästä asiasta, eikä hallintovaliokunnan käytettävissä olevan tiedon mukaan ole olemassa perustuslakivaliokunnan kannanottoa vastaavassa asiassa.