Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Yleistä

Luotsauslain (940/2003) 1 §:n mukaan luotsauksen tarkoituksena on edistää alusliikenteen turvallisuutta ja ehkäistä alusliikenteestä ympäristölle aiheutuvia haittoja. Luotsauksella tarkoitetaan luotsauslain 2 §:n 1 kohdan mukaan alusten ohjailuun liittyvää toimintaa, jossa luotsi toimii aluksen päällikön neuvonantajana sekä vesialueen ja merenkulun asiantuntijana.

Lähtökohtaisesti luotsaus on pakollista Suomen aluevesillä. Luotsinkäyttövelvollisuudesta voi kuitenkin vapautua Merenkulkulaitoksen, ja jatkossa Liikenteen turvallisuusviraston, myöntämällä linjaluotsinkirjalla tai erivapaudella. Linjaluotsauksella tarkoitetaan luotsauslain 14 §:n mukaista poikkeusta luotsinkäyttövelvollisuudesta. Merenkulkulaitos voi hakemuksesta myöntää väylä- ja aluskohtaisen linjaluotsinkirjan aluksen päällikölle tai perämiehelle, joka osoittaa laissa säädetyllä tavalla tuntevansa aluksen käyttämän väylän ja täyttää muut laissa säädetyt edellytykset.

Merenkulkulaitoksen tehtävänä aiemmin ollut luotsaustoiminnan harjoittaminen siirrettiin luotsauslailla (940/2003) ja Luotsausliikelaitoksesta annetulla lailla (938/2003) 1 päivänä tammikuuta 2004 toimintansa aloittaneen Luotsausliikelaitoksen tehtäväksi Merenkulkulaitoksen organisaatiomuutoksen yhteydessä.

Oikeus luotsaustoimen harjoittamiseen

Hallituksen esityksen perustelujen ja valiokunnan saaman selvityksen mukaan voimassa olevassa luotsauslaissa on säädetty luotsaustoiminnan harjoittamisesta tavalla, joka rajaa ainoaksi luotsaustoiminnan harjoittajaksi Luotsausliikelaitoksen. Vuoden 2007 syksyllä syntyi kuitenkin luotsauslain tulkinnasta erimielisyyttä siltä osin, onko Luotsausliikelaitos ainoa toimija, jolla on oikeus tarjota luotsauspalveluja.

Oikeuskansleri katsoi päätöksessään (OKA 878/1/07), että tarkasteltaessa Luotsausliikelaitosta ja luotsausta koskevaa sääntelyä kokonaisuutena siitä ilmenee, että aikaisemmin vallinnutta tilannetta (monopoliasema) ei tarkoitettu liikelaitostamisen yhteydessä muuttaa, vaikkei säännöksissä nimenomaisesti olekaan otettu kantaa yksityisen luotsaustoiminnan sallittavuuteen. Oikeuskansleri esitti liikenne- ja viestintäministeriön harkittavaksi, olisiko lainsäädäntöä aiheellista tarkistaa niin, että siitä selkeämmin ilmenisi lainsäätäjän tarkoitus.

Esityksen perusteluiden mukaan lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että edellä mainittu lainsäätäjän tarkoitus ilmenisi laista aiempaa selkeämmin. Tätä tarkoitusta varten hallituksen esityksessä ehdotetaan luotsaustoiminnan harjoittamista koskevan 4 §:n 1 momentin selkeyttämistä siten, että Luotsausliikelaitoksen on tarjottava luotsauslaissa tarkoitettuja luotsauspalveluita niillä alueilla, joilla luotsia on 5 §:n mukaan käytettävä. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi siitä, että muiden kuin laissa tarkoitetun luotsauspalvelujen tarjoajan toimesta tapahtuva luotsauspalvelujen tarjoaminen tai luotsaustoiminnan harjoittaminen säädettäisiin rangaistavaksi.

Perustuslakivaliokunta totesi kuitenkin nyt käsiteltävänä olevasta esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 12/2010 vp), että edellä tarkoitettua sääntelyn selkeyttämistä ei ole mahdollista toteuttaa hallituksen esityksessä ehdotetuin tavoin yksinomaan rangaistussäännöksen avulla. Tämän vuoksi liikenne- ja viestintäministeriö on asian valiokuntakäsittelyn aikana esittänyt luotsauslain 4 §:ään lisättäväksi uuden 2 momentin seuraavasti: "Luotsauspalveluja ei saa tarjota eikä luotsaustoimintaa harjoittaa muu kuin 1 momentissa tarkoitettu liikelaitos."

Liikenne- ja viestintävaliokunta yhtyy edellä mainittuun perustuslakivaliokunnan näkemykseen asiasta ja ehdottaa, että 4 §:ään lisätään uusi 2 momentti liikenne- ja viestintäministeriön esittämässä muodossa. Valiokunta toteaa, että nyt käsittelyssä olevalla hallituksen esityksellä ja ehdotetulla uudella 4 §:n 2 momentilla ei sen saaman selvityksen mukaan muuteta vallitsevaa oikeustilaa siltä osin, kenellä on oikeus harjoittaa luotsaustoimintaa ja tarjota luotsauspalveluja. Tältä osin kyse on valiokunnan saaman selvityksen mukaan ainoastaan sääntelyn selkeyttämisestä.

Jatkoselvitysten tarve

Useissa asiantuntijalausunnoissa on pidetty Luotsausliikelaitoksen yksinoikeutta luotsaukseen epätoivottavana ja kannatettu selkeästi kilpailun avaamista luotsaustoiminnassa.

Valiokunta pitää luotsausta merenkulun turvallisuuden kannalta keskeisenä ja näkee, että luotsauksen korkean palvelutason ylläpitäminen ja luotsaustoiminnan kehittäminen ovat tärkeitä tavoitteita. Jatkossa on tarpeen selvittää riittävän perusteellisesti luotsaustoiminnan toteuttamisen eri vaihtoehtoja ja vaikutuksia. Valiokunta ehdottaa, että eduskunta hyväksyisi asiasta lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus).

Valiokunta pitää tärkeänä, että mikäli jatkossa halutaan arvioida luotsaustoiminnan uudenlaista järjestämistä, käytettävissä on riittävästi tietoa erilaisista vaihtoehdoista. Valiokunnan mielestä tällaisia selvitettäviä asioita ovat asiantuntijakuulemisen pohjalta mm. mahdollisen kilpailun avaamisen edellytykset ja eri vaihtoehtojen vaikutukset, mahdolliset kilpailuttamismallit, tarvittavat hinnoittelumekanismit, valtiontaloudelliset vaikutukset ja rahoitus, riskien hallintaan ja vahingonkorvausvastuuseen liittyvät kysymykset, luotsien koulutuksen järjestäminen sekä luotsien riippumattoman aseman määrittämiseen liittyvät kysymykset. Riittävän kattavien selvitysten jälkeen on mahdollista tehdä perusteltuja ja kestäviä ratkaisuja luotsaustoiminnan toteuttamistavoista tulevaisuuden tarpeita vastaavasti.

Valiokunta pitää tärkeänä, että luotsaustoiminnan toteuttamistavasta riippumatta luotsauspalvelujen saatavuudesta kaikilla luotsattavilla alueilla huolehditaan ja että luotsauksen palvelutaso säilyy riittävän korkealla tasolla myös tulevaisuudessa. Lisäksi tulee varmistaa luotsauksen toimivuus erilaisissa normaaliaikojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa.

Kielikysymys

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan eri kielten käyttö ja tätä kautta mahdollisesti syntyvät kommunikaatio-ongelmat ovat riskitekijöitä, jotka saattavat olla olennaisessa roolissa myös laivaonnettomuuksien synnyssä.

Hallituksen esityksen mukaan linjaluotsinkirjan voisi jatkossa saada myös siten, että hakija suorittaisi vaadittavan kirjallisen tutkinnon ja koeluotsauksen englannin kielellä. Lisäksi hakijan olisi hallittava tarvittavassa laajuudessa englannin kieli ja tunnettava tutkinnon kohteena olevan vesialueen navigoinnissa, alusliikennepalvelussa ja jäänmurtopalveluissa käytettävä paikannimistö suomeksi tai ruotsiksi. Englannin kielen hyväksyminen linjaluotsauskieleksi nostaisi valiokunnan saaman selvityksen mukaan linjaluotsauksen osuutta luotsausmarkkinoiden nykyisestä noin 60 prosentin tasosta lähelle 70 prosenttia.

Valiokunta on saanut asiantuntijakuulemisissa linjaluotsauksessa käytettävien kielten vaikutuksista turvallisuuteen varsin ristiriitaista tietoa esimerkiksi siltä osin, miten englannin kielen lisääminen ehdotetulla tavalla linjaluotsauskieleksi suomen ja ruotsin rinnalle vaikuttaisi luotsauksen ja merenkulun turvallisuuteen. Osa lausunnonantajista on myös esittänyt, että englannin kieli tulisi hyväksyä ainoaksi viralliseksi kieleksi merenkulun turvallisuuden kannalta parhaana ratkaisuna.

Valiokunta pitää saamansa selvityksen perusteella hallituksen esityksen ehdotusta englannin kielen käyttöönotosta linjaluotsauskielenä perusteltuna. Valiokunta kuitenkin katsoo, että kielikysymyksen osalta on jatkossa olennaista hakea yhtenäistä lähestymistapaa kansainvälisesti ja erityisesti EU-tasolla. Valiokunta korostaa, että on erittäin tärkeää toimia aktiivisesti EU-tasolla yhtenäisten ja turvallisuuden kannalta hyvien käytäntöjen ja vaatimusten kehittämiseksi linjaluotsauksessa käytettävien kielten osalta. Tämä on tärkeää myös eri jäsenmaiden alusten yhtäläisten toimintaedellytysten turvaamisen kannalta. Käytettäviä luotsauskieliä koskevat ratkaisut tulee tehdä siten, että merenkulun turvallisuus varmistetaan ja että linjaluotsauksen turvallisuuden taso säilyy vähintään nykyisellä tasolla. Valiokunta korostaa tästä syystä myös riittävän tehokkaiden riskienhallintajärjestelmien merkitystä ja kehittämistarvetta merenkulun turvallisuuden varmistamiseksi.

Luotsauksen tehokkuus ja maksut

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen satamissa käyvistä aluksista noin 40 prosenttia käyttää luotsia. Alusten Luotsausliikelaitokselle maksamat luotsausmaksut ovat noin 40 miljoonaa euroa vuodessa. Luotsauksen hinnoittelu perustuu ns. verkostoperiaatteen mukaiseen yhtenäishinnoitteluun, joka mahdollistaa samanlaiset luotsaustaksat koko maassa (ristisubventio) riippumatta toiminnan kannattavuuden eroista eri satamissa.

Eräissä asiantuntijalausunnoissa on pidetty nyt käsittelyssä olevan hallituksen esityksen kanssa samanaikaisesti vireillä olevia luotsausmaksujen korotuksia kohtuuttoman suurina. Lisäksi on tuotu esille, että luotsauksen palveluaikatavoitteita ei ole kaikilta osin saavutettu. Valiokunta pitää tärkeänä, että luotsauksen riittävästä tehokkuudesta ja maksutason kohtuullisuudesta huolehditaan asianmukaisesti jatkossa.