Yleisperustelut

Yleistä

Esityksen perustelujen mukaisesti valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kiinteistötoimituskäytännössä on tullut esiin useita sellaisia lainsäädännön muutostarpeita, joihin puuttumalla toimitusmenettelyä voidaan kehittää asiakkaiden ja viranomaisten kannalta yksinkertaisemmaksi ja joustavammaksi sekä samalla tehostaa toimitustuotantoa. Laissa säädetyn toimitusmenettelyn tulee ensisijaisesti varmistaa asianosaisten oikeusturvan toteutuminen. Samalla tulee kuitenkin pyrkiä tekemään menettelystä mahdollisimman kevyt ja tehokas.

Valiokunta pitää tärkeänä, että kiinteistönmuodostamislakiin (554/1995) ehdotetut muutokset tehostavat toimitustuotantoa ja vähentävät toimituksista hallinnolle ja asianosaisille aiheutuvia kustannuksia sekä parantavat kiinteistötietojärjestelmän luotettavuutta. Tässä tarkoituksessa esityksessä ehdotetaan tarkistettaviksi ja täydennettäviksi voimassa olevan kiinteistönmuodostamislain säännöksiä muun muassa toimitusmiehistä, kiinteistön liittämisestä yhteiseen alueeseen, toimitusmenettelyn eräistä erityispiirteistä ja toimituksista johtuvista korvauksista. Edellä mainittujen asiakokonaisuuksien lisäksi esitykseen sisältyy myös eräitä yksittäisiin pykäliin liittyviä muutosehdotuksia.

Osittamisrajoitusten asema

Esityksen perusteluissa on todettu, että voimassa olevan kiinteistönmuodostamislain 32—36 §:ään sisältyvät lohkoamisen rajoittamista koskevat säännökset, joiden tarkoituksena on ohjata uusien kiinteistöjen muodostamista. Toimituksessa tapahtunut kiinteistön muodostaminen ei kuitenkaan takaa maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisten rakentamisen edellytysten täyttymistä, vaan se tutkitaan erikseen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä. Esityksen perustelujen mukaan ehdotukseen sisältyvistä muutoksista kiinteistötietojärjestelmän luotettavuuden kannalta merkittäviä ovat lohkomis- ja halkomistoimituksia koskevien osittamisrajoitusten tarkistaminen.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kiinteistönmuodostamislain kanssa samanaikaisesti tuli voimaan uusi maakaari (540/1995). Merkittävin uudistus kiinteistönmuodostamislain kannalta tällöin oli, että määräalalle tulee hakea ja myöntää lainhuuto ja se voidaan pantata jo ennen kuin se kiinteistötoimituksessa muodostetaan kiinteistöksi. Esityksen perusteluissa on todettu, että kymmenen vuotta kiinteistönmuodostamislain ja maakaaren voimaantulon jälkeen on mahdollista saatujen kokemusten valossa tarkastella näiden lakien sekä maankäyttö- ja rakennuslain keskinäisiä suhteita uudelleen. Valiokunta korostaa esityksen perustelujen mukaisesti sitä, että maanomistusta ja kiinteistöjaotusta koskevien rekistereiden ajantasaisuus ja luotettavuus on kiinteistönmuodostamislain ja kiinteistötoimitusten itsenäinen ja ensisijainen tavoite. Valiokunta toteaa, että esityksessä on käsitelty laajasti kiinteistötietojärjestelmän luotettavuuden kannalta merkittäviä lohkomis- ja halkomistoimituksia ja niitä koskevien osittamisrajoitusten tarkistamista. Esityksen perusteluissa on todettu, että kiinteistötietojärjestelmän luotettavuuden turvaaminen on ensi sijassa sellainen yleinen etu, josta huolehtiminen kuuluu viranomaisille ja erityisesti Maanmittauslaitokselle.

Valiokunta painottaa sitä, että kiinteistötietojärjestelmään merkityillä tiedoilla on julkinen luotettavuus ja niillä on erittäin keskeinen merkitys kiinteistöjen vaihdannassa ja kiinteistöjen käytössä vakuutena. Luotettava ja hyvin hoidettu kiinteistöjärjestelmä, jonka tietojen ylläpidossa keskeisen osan muodostavat kiinteistöjen kirjaamisasiat ja kiinteistötoimitukset, on perusedellytys maamme vakuusjärjestelmän toimivuudelle.

Valiokunta pitää kiinteistöjärjestelmän kannalta erittäin ongelmallisena sitä, että osittamisrajoitukset johtavat ns. pysyvien määräalojen syntymiseen. Esityksen perusteluista käy ilmi, että selvitysten mukaan yksistään Uudenmaan maanmittaustoimiston toimialueella on vuosina 1997—2006 vireille tullut 151 sellaista määräalan lohkomistoimitusta, joissa osittamisrajoitusten vuoksi ei ole voitu muodostaa määräaloista kiinteistöjä. Koska määräalan fyysistä ja oikeudellista ulottuvuutta ei ole käsitelty kiinteistötoimituksessa, sitä koskevat tiedot perustuvat ainoastaan luovutuskirjaan, eivätkä kiinteistörekisteriin merkityt tiedot määräalasta ole täsmällisiä ja riittäviä rekisterijärjestelmän luotettavuuden kannalta.

Valiokunta painottaa sitä, että jos edellä kuvattu tilanne jatkuu nykyisellään, se johtaa vähitellen väistämättä aukkoihin kiinteistötietojärjestelmässä ja vähentää tietojärjestelmän luotettavuutta ja käyttökelpoisuutta perusrekisterinä. Kaupan fyysisen ja oikeudellisen ulottuvuuden määrittely vaikeutuu ajan kulumisen myötä erityisesti niissä tilanteissa, joissa määräala on luovutuskirjassa määritelty tulkinnanvaraisesti eikä ulottuvuutta voida kiinteistötoimituksessa määrittää. Kiinteistön ulottuvuuden tarkka määrittäminen kiinteistötoimituksessa on myös tulevia jatkoluovutuksia ajatellen kaupan osapuolten etu.

Rakentamisen ja muun maankäytön ohjaaminen kuuluu maankäyttö- ja rakennuslainsäädännön alaan ja sanotuista tehtävistä huolehtiminen rakennuslupa- ja kaavoitusviranomaisille eli pääasiassa kunnille. Kiinteistönmuodostamislain tarkoituksena on puolestaan alueen maankäyttötilanteesta riippumatta yksilöidä maanomistajan omistukseen kuuluva alue siten, että se voidaan rekisteröidä kiinteistönä kiinteistörekisteriin. Maanomistusta ja kiinteistöjaotusta koskevien rekistereiden ajantasaisuus ja luotettavuus on kiinteistönmuodostamislain ja kiinteistötoimitusten itsenäinen ja ensisijainen tavoite.

Maa- ja metsätalousvaliokunnalle annetuissa asiantuntijalausunnoissa on noussut erityisesti esille ehdotetun kiinteistönmuodostamislain 33 §:n sisältö ja osittamisrajoituksia koskevat säännökset asemakaava-alueen ulkopuolella. On laajasti esitetty osittamisrajoitusten poistamista asemakaava-alueiden ulkopuolisilta alueilta, koska ne heikentävät kiinteistön omistajan oikeusturvaa ja johtavat kiinteistörekisterin ja sitä kautta myös lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin luotettavuuden heikkenemiseen ja ylläpidon vaikeutumiseen.

Valiokunta toteaa, että kiinteistön kauppaa koskevat säännökset ovat maakaaressa. Määräalan kaupalle myönnetään ensiksi lainhuuto, jonka jälkeen kirjaamisviranomainen käynnistää automaattisesti kiinteistötoimituksen lähettämällä lainhuutopäätöksen kiinteistönmuodostamisviranomaiselle (maanmittaustoimisto tai kunta). Kiinteistönmuodostamista koskevat säännökset ovat puolestaan kiinteistönmuodostamislaissa. Säännösten avulla maakaaren menettelyssä laillistuneet omistusyksiköt viedään sijainniltaan rekisteriin eli kiinteistötietojärjestelmään. Maanmittaustoimituksen alkaessa luovutus on jo tapahtunut ja saanto lainhuudatettu. Näitä toimia kiinteistönmuodostamisviranomainen ei voi mitenkään muuttaa. Rakennusluvan myöntämistä koskevat säännökset ovat maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999), eikä rakennusluvan myöntäminen ole riippuvainen maakaaren tai kiinteistönmuodostamislain säännöksistä tai niissä tehtävistä toimenpiteistä. Ainoa poikkeus ovat asemakaava-alueen sitovan tonttijakoalueen tontit.

Kiinteistönmuodostamislain 32 § käsittelee osittamisrajoituksia asemakaavan sitovan tonttijaon alueella. Tonttijaon mukaiselle tontille ei voida maankäyttö- ja rakennuslain 81 §:n mukaan myöntää rakennuslupaa ennen tontin merkitsemistä kiinteistörekisteriin. Sitovan tonttijaon alueella rakentamisella ja kiinteistönmuodostamisella on näin ollen selkeä yhteys, ja tästä näkökulmasta katsottuna osittamisrajoituksia voidaan pitää asemakaava-alueen sitovan tonttijaon alueella perusteltuina.

Kiinteistönmuodostamislain 33 § käsittelee osittamisrajoituksia asemakaava-alueen ulkopuolella. Näillä alueilla kiinteistönmuodostamistoimituksella ja määräalan merkitsemisellä kiinteistörekisteriin ei ole merkitystä rakennusluvan myöntämismenettelyssä. Rakennuspaikka voi muodostua kiinteistöjaotuksesta riippumatta kiinteistöstä tai sen osasta, useasta kiinteistöstä, määräalasta tai sen osasta, useasta määräalasta tai niiden osista jne. Rakennusluvan myöntäminen on täysin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen viranomaisen eli kunnan päätettävissä kiinteistöjaotuksesta riippumatta. Näin ollen kun rakennusluvan myöntäminen ei ole sidoksissa kiinteistöjaotukseen ja kun kiinteistönmuodostaminen ei luo rakennusoikeutta, kiinteistönmuodostaminen ja yhdyskuntarakenteen muotoutuminen ovat toisistaan riippumattomia. Osittamisrajoituksilla ei siis voida rajoittaa määräalojen omistusoikeuksien siirtoja, vaan vasta rakentaminen luo yhdyskuntarakenteen.

Osittamisrajoitukset kuitenkin estävät lainhuudon omaavan omistusyksikön ulottuvuuden merkitsemisen maastoon ja sijainnillisen merkitsemisen julkiseen kiinteistörekisteriin. Seurauksena on, ettei ole täsmällistä tietoa määräalan sijainnista. Muun muassa erinäisistä syistä tarvittavat yhteydenotot määräalan omistajaan vaikeutuvat, kun ei ole tietoa siitä, missä määräala tosiasiassa sijaitsee. Samasta syystä määräalan (omistusyksikön) kiinnityskelpoisuus myös heikkenee.

Valiokunta painottaa erityisesti sitä, että kun ajan myötä suuri määrä määräaloja jää lohkomistoimitusten ulkopuolelle, se johtaa aukkoihin kiinteistöjärjestelmässä ja vähentää edellä esitetyin haitallisin seurauksin koko tietojärjestelmän luotettavuutta ja käyttökelpoisuutta perusrekisterinä.

Jo todettuun viitaten valiokunta katsoo, että kiinteistönmuodostamislain 33 §:ää on perusteltua tarkistaa. Samalla tulee ottaa huomioon maakaareen sisältyvien kaupan purkuoikeuden rajoitussäännösten vaikutus, sillä maakaaren 2 luvun 34 §:n 3 momentin mukaan "Kauppaa ei saa purkaa, ellei sitä koskevaa kannetta ole pantu vireille kymmenen vuoden kuluessa siitä, kun kiinteistön hallinta on luovutettu." Maakaaren säännösten vaikutuksesta kauppaa ei siten voida enää purkaa kymmenen vuoden kuluttua. Jos osittamisrajoitusten vuoksi tällaiseen kauppaan perustuvaa lainhuudatettua määräalaa ei voida myöskään lohkoa, määräala jää pysyvästi kiinteistörekisterijärjestelmän ulkopuolelle, ja samalla sen rajat jäävät määräämättä sanotuin haitallisin vaikutuksin.

Valiokunta pitää tarpeellisena, että nyt säädettävän lain vaikutuksia seurataan ja että seurannan tuloksista toimitetaan maa- ja metsätalousvaliokunnalle selvitys vuoden 2013 loppuun mennessä. (Lausumaehdotus)

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä edellä esitetyin huomautuksin ja jäljempänä esitettävin muutosehdotuksin.