Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina seuraavin huomautuksin.

EU:n tulvariskien arviointia ja hallintaa koskeva direktiivi (2007/60/EY) edellyttää tulvariskien alustavaa arviointia ja sen perusteella nimetyillä alueilla tulvavaara- sekä tulvariskikarttojen sekä tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimista. Direktiivin velvoitteet kattavat myös jäsenvaltioiden rajat ylittävät vesistöt. Kukin jäsenvaltio määrittelee kansallisesti tulvariskien hallinnan tavoitteet, joiden tulee perustua paikallisiin ja alueellisiin olosuhteisiin.

Valiokunta toteaa, ettei tulvariskien hallinnasta ole säännöksiä nykylainsäädännössä, vaikka tulvavahinkoja on pyritty ennustamaan, ehkäisemään ja torjumaan Suomessa jo pitkään. Lakiehdotuksen mukaan tulvariskit arvioidaan maassamme tulevaisuudessa kokonaisvaltaisemmin ja niiden hallinta suunnitellaan nykyistä järjestelmällisemmin ja valtakunnallisesti yhdenmukaisin perustein. Tähän saakka maassamme on varauduttu ennen muuta vesistöjen tulvimiseen ja siitä aiheutuvien haittojen torjumiseen. Valiokunta pitää hyvänä sitä, että jatkossa varautumisen kohteena ovat kattavammin myös merenpinnan noususta ja taajamien rankkasateista aiheutuvat merkittävät tulvariskit.

Lakiehdotus muodostaa osan laajempaa lainsäädäntökokonaisuutta, jonka tarkoituksena on parantaa yleistä varautumista mahdolliseen sateisuuden lisääntymiseen ja tulvien yleistymiseen. Valiokunta pitää hallituksen esitystä kannatettavana ja erityisesti ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta välttämättömänä tulviin varautumisen edistämiseksi, tulvariskien vähentämiseksi ja tulvista aiheutuvien menetysten pienentämiseksi.

Ilmastonmuutoksen ennakoidaan lisäävän edelleen poikkeuksellisia vesioloja, erityisesti talvitulvia sekä rankkasateista johtuvia hulevesitulvia, jotka on tarpeen ottaa huomioon nykyistä kattavammin alueiden käytön suunnittelussa, rakentamisessa ja pelastustoiminnassa. Valiokunta katsoo, että yhdenmukaisin perustein laadituissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa voidaan tarpeellisia toimenpiteitä arvioida koko vesistöalueen vesiolot huomioon ottaen sekä sovittaa yhteen tulvariskien hallinnan tavoitteet muiden vesien käyttöön liittyvien tavoitteiden kanssa yhtenä kokonaisuutena.

Tulvariskien arviointi

Valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen mukaan tulvariskiä voidaan pitää merkittävänä, jos tulvasta voi aiheutua yleiseltä kannalta vahingollisia seurauksia, kuten vaaraa ihmisten terveydelle tai turvallisuudelle, pitkäaikainen keskeytys vesi- tai energiahuollossa taikka laaja-alaista ympäristön pilaantumisen vaaraa. Koko maan kattavassa alustavassa arvioinnissa tunnistetaan alueet, joilla tulvista aiheutuva riski on merkittävä tai joilla riskin voidaan esimerkiksi ilmastonmuutoksen vaikutuksesta ennakoida kehittyvän merkittäväksi. Valiokunta korostaa, että tällaisille alueille tulee laatia tulvien todennäköistä leviämistä ja tulville alttiita riskikohteita kuvaavat riittävän tarkat kartat sekä yksityiskohtaiset suunnitelmat tulvariskien hallitsemiseksi.

Valiokunta pitää keskeisenä sitä, että suunnittelussa otetaan kokonaisvaltaisesti huomioon olosuhteet paikallisesti ja koko vesistöalueella. Tulvariskien arviointi tulee kyetä tekemään riittävän kattavasti, jotta sitä voidaan luotettavasti hyödyntää esimerkiksi maankäytön suunnittelussa.

Tulvariskien hallinnan suunnittelu

Useat Suomen yhdyskunnista on aikanaan rakennettu vesistöjen varsille. Nämä alueet tulevat kärsimään eniten ilmastonmuutoksen myötä todennäköisesti lisääntyvistä tulvista. Rakentamisen yhteydessä ei ole menneinä vuosikymmeninä kaikilta osin riittävästi varauduttu vedenpinnan nousuihin. Yhdyskuntien tulvasuojelun kustannusten ja pohjaveden pinnanvaihtelun aiheuttaman perusinfrastruktuurin vaatima investointitarve saattaa pitkällä aikavälillä olla jopa miljardien eurojen luokkaa, mutta tarkkoja arvioita ei ole vielä olemassa. Tulevaisuuden suuren investointitarpeen vuoksi valiokunta katsoo, että tulvariskien hallinnan tulee olla hyvin suunniteltua ja perustua parhaaseen mahdolliseen käytettävissä olevaan tietoon.

Valiokunta toteaa, että lailla tulvariskien hallinnasta säädetään erityisesti tulvariskien hallinnan suunnittelun sisällöstä ja suunnittelussa noudatettavista menettelyistä. Tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetään toimenpiteet, joiden avulla tulvariskien hallinnan tavoitteet pyritään saavuttamaan, mutta toteutettavia toimenpiteitä ei sitovasti ratkaista tässä menettelyssä. Valiokunta korostaa, että käytännössä toteutettavien toimenpiteiden edellytyksistä päätetään aikanaan esimerkiksi vesilain tai ympäristönsuojelulain perusteella asianomaisen lupaviranomaisen päätöksellä. Hallintasuunnitelmassa ei siten aseteta yksityisiin tahoihin saakka ulottuvia velvoitteita, vaan kysymys on viranomaisen suunnittelu- ja yhteistyön järjestämisestä. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että viranomaisten tulee ottaa hyväksytyt tulvariskien hallintasuunnitelmat soveltuvin osin huomioon päätöksenteossaan lakiehdotuksen 23 §:n mukaisesti.

Valiokunta korostaa, että suunnittelun tulee perustua tiiviiseen vuorovaikutukseen alueen asukkaiden, maanomistajien ja toiminnanharjoittajien sekä muiden intressitahojen kanssa, koska tavoitteena on saada mahdollisimman yhdenmukainen käsitys tulvariskien hallinnan parhaasta järjestämistavasta. Tulvariskien hallinnan suunnittelussa haasteellista on monitavoitteisuus ja useiden osapuolien erilaiset intressit. Tämän vuoksi hallinnan suunnittelussa tulee edetä laaja-alaisen valmistelun kautta.

Valiokunta toteaa, että lakiin perustuva tulvariskien hallinnan suunnittelu merkittävillä tulvariskialueilla vastaa tulvadirektiivin vaatimuksia. Tulviin varautumista on kuitenkin tarkoitus parantaa myös sellaisilla tulville alttiilla alueilla, joilla aiheutuvaa tulvariskiä ei voitaisi pitää edellä kuvatulla tavalla merkittävänä. Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että tällaisen varautumisen vaatima suunnittelu perustuu sisällöltään ja menettelyiltään kansalliseen harkintaan sekä jo aiemmin vakiintuneiden käytäntöjen soveltamiseen.

Vesienhoitosuunnitelmat

Tulvariskien ja vesienhoidon hallinnan yhteensovittamista koskevat säännökset sisältyvät lakiehdotuksen 12 §:ään. Tulvariskien hallintatoimet tulee suunnitella niin, että ne ovat sopusoinnussa ja edistävät vesienhoidon tavoitteiden saavuttamista. Valiokunta toteaa, että koko Suomen kattavat ensimmäiset vesienhoitosuunnitelmat valmistuivat joulukuussa 2009. Niissä on esitetty toimenpiteitä vesien hyvän tilan saavuttamiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että seuraavien vuoden 2015 lopussa valmistuvien vesienhoitosuunnitelmien ja tulvariskien hallintasuunnitelmien tavoitteet ja toimenpiteet suunnitellaan yhtenäisillä perusteilla toisiaan tukeviksi.

Valiokunta katsoo, että tulvariskien hallintasuunnitelmissa ja vesienhoitosuunnitelmissa tulee etsiä toimenpiteitä, jotka mahdollisuuksien mukaan edistävät samanaikaisesti sekä tulvariskien hallinnan että vesienhoidon tavoitteita. Tällaisia toimenpiteitä ovat esimerkiksi vesistöjen kunnostukset, kosteikot ja laskeutusaltaat sekä suojavyöhykkeet ja -kaistat, jotka vesien tilan parantamisen lisäksi lisäävät tulvavesien viipymää ja edistävät siten myös tulvariskien hallintaa.

Tulvaryhmä

Vesistö- ja meritulvariskien hallintasuunnitelmien laatimiseksi tarvittava viranomaisyhteistyö järjestetään lakiehdotuksen 15 §:n mukaan uudessa yhteistyöelimessä, tulvaryhmässä. Tulvaryhmässä ovat esityksen mukaan edustettuina vesistöalueen viranomaistahot, kuten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tai -keskukset, kunnat, maakunnan liitot ja alueiden pelastustoimet.

Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen perustelujen mukaan tulvaryhmä huolehtii riittävien vuorovaikutusmahdollisuuksien järjestämisestä esimerkiksi maa- ja vesialueiden omistajille, elinkeinonharjoittajille ja vesien käyttäjiä edustaville tahoille. Alueen asukkaita ja eri intressitahoja kuullaan tulvariskialueiden nimeämisestä ja ehdotuksesta tulvariskien hallintasuunnitelmaksi. Valiokunta korostaa, että koska esityksen tavoitteena on parantaa kansalaisten, maanomistajien ja yhteisöjen mahdollisuuksia vaikuttaa asuin- ja toimintaympäristönsä tulvariskien selvittämiseen ja tulvariskien hallinnan tavoitteisiin ja keinoihin, on aidot vuorovaikutusmahdollisuudet turvattava.

Vesienhoitosuunnitelmien valmistelussa on saatu myönteisiä kokemuksia yhteistyön järjestämisestä ja eri intressitahojen osallistumisesta vesienhoidon yhteistyöryhmien työhön. Tulvariskien hallintasuunnitelmat ja vesienhoitosuunnitelmat ovat samantyyppisiä hallinnollisia suunnitelmia, joten näitä jo muotoutuneita yhteistyötä edistäviä käytäntöjä tulee hyödyntää.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tulvaryhmän kokoonpano on lakiehdotuksen mukaan varsin joustava ja puheenjohtajan nimeää maa- ja metsätalousministeriö. Eri tulvaryhmien toiminta voi siten muodostua alueellisesti jonkin verran vaihtelevaksi, mikä on kuitenkin perusteltua alueiden tulvariskien erilaisuudesta johtuen. Valiokunta katsoo, että maakunnan liitoilla on tulvaryhmän työskentelyssä tärkeä yhteen sovittava rooli.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vastuuviranomainen tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimisessa, mutta tulvaryhmä hyväksyy keskuksen valmisteleman ehdotuksen tulvariskien hallintasuunnitelmaksi. Valiokunta korostaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristövastuualueen asiantuntemuksen hyödyntämistä tulvariskien hallinnan suunnittelussa ja katsoo, että tässä yhteydessä on turvattava myös työhön tarvittavat resurssit. Käytettävissä oleviin resursseihin tulee kiinnittää erityistä huomiota, koska hallintasuunnitelman hyväksyy muu kuin suunnitelman valmistelusta vastaava taho.

Tavoitteet ja toimenpiteet tulvariskien hallinnaksi ovat tärkeä osa maankäytön ja alueiden suunnittelua. Maanomistajilla on sekä taloudellinen että asuinympäristöään koskeva intressi tulvariskien minimointiin. Valiokunta toteaa, etteivät tulvariskisuunnitelmat ratkaise sitovasti sitä, mitä toimenpiteitä tulvariskien hallitsemiseksi toteutetaan. Käytännössä maanomistajat kuitenkin monissa tapauksissa ryhtyvät tarvittaviin toimenpiteisiin omaisuutensa suojaamiseksi. Vaikuttamismahdollisuuksien turvaamiseksi on hyvin tärkeää, että maa- ja vesialueen omistajat voivat osallistua tulvariskien hallintasuunnitelmien laadintaan.

Hulevesitulvien hallinta

Hulevedellä tarkoitetaan sateesta ja lumen sulamisesta peräisin olevia taajama- ja tiealueiden valumavesiä. Taajamien rankkasateista aiheutuvien tulvariskien eli niin sanottujen hulevesitulvariskien arvioinnista ja hallinnan suunnittelusta vastaa lakiehdotuksen 19 §:n mukaan kunta. Valiokunta katsoo kuntatason muodostavan tarkoituksenmukaisen vastuutahon, koska hulevesitulvien syntytapa, vaikutukset ja niiden hallitsemiseksi tarvittavat toimenpiteet ovat yleensä hyvin paikallisia sekä sidoksissa kiinteästi maankäytön ja rakentamisen ratkaisuihin. Valiokunta pitää myös välttämättömänä, että hulevesien sisältämien haitallisten aineiden vesistövaikutuksista hankitaan pikaisesti lisää tutkimustietoa.

Valiokunta korostaa, että tärkein keino taajamien rankkasadevesistä aiheutuvien vahinkojen välttämiseksi on hulevesien hallinnan huolellinen suunnittelu ja toteutus. Paikkakohtaisin ratkaisuin hulevesiä tulee imeyttää, haihduttaa, viivyttää ja puhdistaa nykyistä tehokkaammin. Hulevesien käsittelyn parantamiseen liittyy olennaisesti myös se, että niiden hallinta tapahtuu mahdollisimman lähellä niiden syntypaikkaa. Hulevesien tulee jatkossa muodostua vesitasapainon kannalta kierrätettäviksi luonnonvaroiksi eikä kiertäviksi jätevesiksi.

Yksi tulvariskin lisääntymisen syistä on maankäytön muuttuminen, jonka yhteydessä päällystettyjen alueiden pinta-alan kasvaminen lisää hulevesitulvien toistuvuutta ja niiden voimakkuutta. Tulvavesien viipymää edistävät toimenpiteet voivat yleensä helpottaa tulvariskien hallintaa. Lisäksi viherrakentamisen yhteydessä voidaan ottaa huomioon hulevesitulvien estäminen. Hulevesien hallinta on erityisen haastavaa sellaisilla kaupunkialueilla, joissa rakentamattomia alueita on jäljellä vähän eikä imeytymispintaa siten enää ole. Kaavoituksen keinoin voidaan vähentää hulevesitulvia, joiden riskiä tiivistyvä yhdyskuntarakenne osaltaan lisää päällystettyjen alueiden lisääntyessä.

Yhdyskuntajätevesien ylivuotojen ja ohijuoksutusten määristä ei ole tehty viime vuosina kokoavaa selvitystä. Velvoitetarkkailuihin sisältyvien kuormitustarkkailutietojen perusteella arvioituna niiden merkitys vesistöjen kokonaiskuormituksesta ei ole suuri, mutta paikallisesti on aiheutunut merkittäviäkin ongelmia. Valiokunta korostaa, että jatkossa on erityisen tärkeää huolehtia yhdyskuntajätevedenpuhdistamoiden ohijuoksutusten estämisestä erityisesti tulvatilanteissa nykyistä paremmin. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että ylivuotojen ja ohitusten määrä selvitetään kokonaisuudessaan.

Valiokunta toteaa, että valtiolle kuuluu yleinen maankäytön suunnittelun ohjaus, jonka avulla voidaan vaikuttaa ennaltaehkäisevästi tulvariskeihin. Valtio ohjaa alueidenkäyttöä valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla, joita on tarkistettu valtioneuvoston päätöksellä 13.11.2008 ilmastonmuutoksen hillitsemisen tavoitteiden tehostamiseksi korostamalla, että sään ääri-ilmiöihin ja muihin ilmastonmuutoksen vaikutuksiin on varauduttava ennalta. Tarkistettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit.

Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista. Alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa on tarvittaessa osoitettava korvaavat alueidenkäyttöratkaisut yhdyskuntien toimivuuden kannalta erityisen tärkeille toiminnoille, joihin liittyy huomattavia ympäristö- tai henkilövahinkoriskejä. Valiokunta katsoo, että yleis- ja asemakaavoituksessa on varauduttava jatkossa nykyistä laajemmin lisääntyviin myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin.

Tulvakorvausjärjestelmä

Nykyisin vesistön poikkeuksellisesta tulvimisesta muun muassa rakennuksille ja niissä olevalle irtaimistolle aiheutuneita vahinkoja korvataan valtion varoista. Meri- ja hulevesitulvavahinkoja sen sijaan korvataan vain osittain eräistä kiinteistöjen vahinkovakuutuksista. Valiokunta katsookin, että voimassa oleva tulvakorvausjärjestelmä on varsin puutteellinen.

Valiokunta korostaa, että tulvan aiheuttamista vahingoista ovat viime aikoina joutuneet kärsimään useat kiinteistönomistajat, jotka ovat rakentaneet kaavan ja rakennusluvan mukaisesti, kun näissä ei ole aikaisemmin riittävästi ennakoitu tulvariskejä. Kaavoituksessa tulee jatkossa kiinnittää erityistä huomiota siihen, että kaavoissa ja rakennusluvissa huomioidaan aina tulvariskit asianmukaisesti. Kiinteistönomistajien tietoisuuden lisääntyminen ja osallistuminen tulvasuunnittelutyöhön edistää osaltaan vahinkojen ennaltaehkäisemistä ja toimenpiteiden suorittamista tulvariskeiltä suojautumiseksi. Näiden varautumistoimenpiteiden kehittämisen lisäksi tarvitaan kuitenkin myös kattava tulvakorvausjärjestelmä.

Hallituksen esityksen perusteluissa mainitaan valmisteilla oleva tulvakorvausjärjestelmän uudistaminen. Tämän tavoitteena on vesistö-, meri- ja hulevesitulvista aiheutuvien rakennus- ja irtaimistovahinkojen kattava korvaaminen. Valiokunta pitää välttämättömänä uuden kaikkia tulvatyyppejä koskevan tulvakorvausjärjestelmän kiireellistä perustamista. Lähtökohtana tulee olla, että rakennuksille ja niissä olevalle irtaimistolle aiheutuvat tulvavahingot korvataan tulvan aiheutumistavasta riippumatta yhdenmukaisin ja kansalaisia tasapuolisesti kohtelevin perustein.