Perustelut

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus

Aineettoman kulttuuriperinnön suojelemisesta tehdyn yleissopimuksen 26 artikla velvoittaa sopimusosapuolen maksamaan vähintään joka toinen vuosi sopimuksessa perustettuun aineetonta kulttuuriperintöä edistävään rahastoon summan, joka on suuruudeltaan enintään yksi prosentti jäsenvaltion Unescolle maksamasta vuotuisesta jäsenmaksusta. Suomen osalta rahastoon joka toinen vuosi maksettava summa on tämän mukaisesti noin 16 000 euroa. Esityksen perusteluissa todetaan, että vaikka jäsenmaksuvelvollisuus sinänsä sitoo eduskunnan budjettivaltaa, eduskunnan suostumus ei ole tarpeen määräykseen sitoutumiselle, koska jäsenmaksusta aiheutuu Suomelle vain vähäisiä toistuvia kustannuksia, jotka voidaan rahoittaa valtion talousarviossa olevan nykyisen määrärahan puitteissa. Eduskunnan suostumus katsotaan esityksessä sen sijaan tarpeelliseksi sopimuksen täytäntöönpanoon tarvittaviin arviolta 124 000 euron vuotuisiin kustannuksiin (s. 12).

Eduskunnan suostumuksen tarvetta ja suostumusta edellyttävien sopimusmääräysten alaa on arvioitava perustuslain 94 §:n 1 momentin säännöksen perusteella. Eduskunta hyväksyy sen mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä ovat käytännössä lähinnä Suomen alueen muuttamista koskevat sopimukset ja eduskunnan budjettivaltaa sitovat kansainväliset velvoitteet (HE 1/1998 vp, s. 149/I). Yleissopimus ei sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, eikä se ole muutoin merkitykseltään huomattava. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta on arvioita yleissopimuksen eduskunnan budjettivaltaa sitovan vaikutuksen kannalta.

Valiokunta on perustuslakiuudistuksen jälkeen muutamaan otteeseen katsonut kansainvälisen sopimuksen edellyttävän eduskunnan suostumusta myös sillä perusteella, että sopimus sisältää eduskunnan budjettivaltaa sitovia määräyksiä. Osassa kansainvälisten velvoitteiden budjettivaltaa sitovat vaikutukset ovat olleet huomattavia (ks. PeVL 11/2003 vp, s. 2/I, PeVL 14/2005 vp, 2/I), kun taas joissain tapauksissa ne ovat olleet vähäisempiä. Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännön hyväksyminen edellytti eduskunnan suostumusta myös perussäännön eduskunnan budjettivaltaa sitovan vaikutuksen vuoksi, sillä tuomioistuimen rahoitus perustuu pääasiallisesti sopimusvaltioiden maksuosuuksille (PeVL 45/2000 vp, s. 2).Hallituksen esityksen mukaan vaikeasti arvioitavissa oleva Suomen maksuosuus oli alkuvaiheessa 58 644 dollarin eli noin 367 616 markan ja 510 963 dollarin eli noin 3 203 023 markan välillä (HE 161/2000 vp, s. 9—10). Ihmishengen turvallisuudesta merellä vuonna 1974 tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen liite kuului eduskunnan hyväksyttäviin velvoitteisiin myös sen budjettivaikutusten vuoksi, vaikka tällaiset vaikutukset olivatkin välillisiä (PeVL 18/2002 vp, s. 3/I).Näiden velvoitteiden suuruuden arvioitiin hallituksen esityksessä olevan vähemmän kuin aikaisemmin voimassa olleen sopimuksen vuosittaisten 10 000—15 000 euron kustannusten (HE 22/2002 vp, s. 4). Myös Suomen ja Ruotsin välillä tehty rajajokisopimus vaati eduskunnan hyväksymisen eduskunnan budjettivaltaa sitovan vaikutuksen vuoksi (PeVL 14/2010 vp).Sopimuksen kustannusvaikutusten arvioitiin olevan samaa suuruusluokkaa — 125 000 euroa vuodessa — kuin voimassa olleen sopimuksen (HE 264/2009 vp, s. 17). Valiokunta ei kuitenkaan ole lausunnoissaan nimenomaisesti tarkastelut taloudellisen velvoitteen suuruutta sen kannalta, onko eduskunnan suostumus tarpeen velvoitteen hyväksymiselle. Sen sijaan valiokunta on katsonut, toisin kuin hallituksen esityksessä, ettei sopimus vaatinut eduskunnan hyväksymistä budjettivaltaa sitovan vaikutuksen vuoksi, kun kysymys oli vain poikkeuksellisessa tilanteessa maksettavaksi tulevasta kertamaksusta (PeVL 19/2010 vp, s. 2—3).

Perustuslain 94 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan eduskunnan on hyväksyttävä myös sellaiset velvoitteet, jotka perustuslain mukaan muusta syystä vaativat eduskunnan suostumuksen, vastaa aikaisemmin voimassa olleen hallitusmuodon 33 §:n 1 momentin säännöstä. Säännöksen ei katsottu vanhemmassa oikeuskirjallisuudessa ehdottomasti edellyttäneen kaikkien valtiontaloudellisia vaikutuksia aiheuttavien kansainvälisten velvoitteiden osalta eduskunnan suostumusta.Kaarlo Kaira: Valtiosopimuksen tekemisestä ja voimaansaattamisesta Suomen oikeuden mukaan. Helsinki 1932, s. 175—180.

Kyseisellä perustuslain säännöksellä suojataan eduskunnan budjettivallan säilymistä reaalisena. Valiokunta katsoo, ettei tämä vaadi eduskunnan suostumusta kaikkiin kansainvälisiin velvoitteisiin, joilla on budjettivaikutuksia. Eduskunnan suostumusta edellyttävät kansainväliset velvoitteet, jotka aiheuttavat valtiolle vähäistä suurempia kustannuksia. Kustannusten merkittävyyttä arvioitaessa lähtökohtana voidaan pitää sitä, kuinka merkittävällä tavalla velvoite sitoo eduskuntaa tämän päättäessä valtion talousarviosta. Jos velvoitteesta aiheutuva menoerä on niin vähäinen, että se on toteutettavissa talousarvioon sisältyvän määrärahan puitteissa ilman tarvetta korottaa määrärahaa tai uuden määrärahan lisäämistä talousarvioon, ei tällainen velvoite toistuvanakaan ole perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustuslain mukaan "muusta syystä" eduskunnan hyväksymistä vaativa. Valiokunta katsoo, että yleissopimuksen 26 artiklasta Suomelle aiheutuvaa maksuvelvoitetta ei voida pitää eduskunnan budjettivallan kannalta niin merkittävänä, että eduskunnan suostumus sen osalta on tarpeen. Sen sijaan yleissopimuksen täytäntöönpanotointen aiheuttamat kustannukset ovat hallituksen esityksen perusteella vuositasolla olennaisesti suuremmat. Tältä osin sopimusmääräysten hyväksymiselle tarvitaan eduskunnan hyväksyminen eduskunnan budjettivaltaa sitovien vaikutusten vuoksi.

Käsittelyjärjestys

Kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.

Yleissopimuksen määräykset eivät koske perustuslakia perustuslain 94 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, joten yleissopimuksen hyväksymisestä voidaan päättää äänten enemmistöllä.