Perustelut

Verohallinnon järjestäminen

Verotusta varten on 1. lakiehdotuksen 1 §:n mukaan valtiovarainministeriön alainen Verohallinto, jonka virka-alueena on koko maa. Verohallinnon tehtävät luetellaan lakiehdotuksen 2 §:ssä. Verohallinnon organisaatio ja yksiköiden tehtävät voivat lakiehdotuksen 3 §:n mukaan määräytyä toiminto- tai aluejaon taikka vero- tai maksuvelvollisten ryhmittelyn perusteella. Ehdotuksen 4 §:n mukaan Verohallinnossa on Verohallitus, verovirastoja sekä muita yksiköitä. Yksiköiden lukumäärästä, nimistä, toimialueista ja pääasiallisista tehtävistä säädetään valtioneuvoston asetuksella. Organisaation eri osien toimivalta perustuu puolestaan pääosin aineelliseen verolainsäädäntöön.

Valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on perustuslain 119 §:n 2 momentin mukaan säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Yleisillä perusteilla säännöksessä tarkoitetaan lähinnä yksikön nimeä, toimialaa sekä pääasiallisia tehtäviä ja toimivaltaa (HE 1/1998 vp, s. 174/II). Lisäksi merkitystä on perustuslain 21 §:n 1 momentilla, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa. Huolimatta yleisyydestään ehdotettu sääntely täyttää valiokunnan mielestä näiden säännösten mukaiset vähimmäisvaatimukset.

Valtiolla voi keskushallintoon kuuluvien yksiköiden lisäksi olla alueellisia ja paikallisia viranomaisia, kuten perustuslain 119 §:stä ilmenee. Perustuslain varsin yleisellä säännöksellä on ollut tarkoitus mahdollistaa valtionhallinnon joustava kehittäminen. (HE 1/1998 vp, s. 173/II). Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista tulee säätää lailla. Näillä perusteilla tarkoitetaan alue- ja paikallishallinnon yleistä rakennetta, kuten hallinnollisen jaotuksen perusteita. Lakiehdotuksen 3 §:ään sisältyvä sääntely täyttää valiokunnan mielestä perustuslain vähimmäisvaatimukset.

Ehdotetun 5 §:n 1 momentin mukaan Verohallinnon työjärjestyksessä annettaisiin lakia sekä valtioneuvoston asetusta tarkentavat määräykset mm. Verohallinnon organisaatiosta, yksiköistä ja niiden toimialueista. Saman pykälän 2 momentin mukaan Verohallinnon yksikön työjärjestyksessä annettaisiin edelleen tätä tarkemmat määräykset mm. yksikön toimialueista. Ehdotettu sääntely on sillä tavoin sanonnallisesti päällekkäistä ja epäselvää, että pelkästään sen perusteella ei ole pääteltävissä, mikä viranomainen tai yksikkö päättää Verohallinnon alueellisten ja paikallisten päätoimipaikkojen sijainnista. Hallituksen esityksen liitteenä olevasta luonnoksesta Verohallinnon työjärjestykseksi ilmenee kuitenkin, että päätoimipaikkojen sijainnista määrättäisiin Verohallinnon työjärjestyksellä.

Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, että perustuslain 119 §:n 2 momentin säännösten tarkoituksena ei ole ollut pidättää valtionhallinnon yksiköitä koskevia ratkaisuja yksinomaan säädösmuodossa tehtäviksi vaan että niitä voidaan tehdä myös yksittäisin hallintopäätöksin (PeVL 6/2002 vp, s. 2/I, PeVL 29/2006 vp, s. 2/I ja PeVL 42/2006 vp, s. 3/I). Tähän nähden perustuslaista ei valiokunnan mielestä johdu estettä myöskään sille, että päätoimipaikkojen sijainnista määrätään toimialueenaan koko valtakunnan käsittävän viraston työjärjestyksessä. Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena, että valtiovarainvaliokunta selventää 5 §:n sanamuotoa.

Verohallinnon pääjohtajan ratkaisuvalta

Verohallintoa johtaa pääjohtaja. Hän voi 1. lakiehdotuksen 7 §:n 3 momentin mukaan ottaa ratkaistavakseen asian, joka 8 §:n mukaan kuuluu Verohallinnon yksikön ratkaistavaksi. Pääjohtaja ei kuitenkaan voi ottaa ratkaistavakseen ehdotetussa laissa tarkoitettua veronsaajien oikeudenvalvontaan liittyvää asiaa. Viitattu 8 § sisältää säännökset Verohallinnon yksikön johtamisesta ja asioiden ratkaisemisesta siellä.

Sanamuotonsa mukaan ehdotettu sääntely tarkoittaisi sitä, että pääjohtaja voisi ottaa ratkaistavakseen minkä tahansa asian, mukaan lukien yksittäisen henkilön verotukseen liittyvän kysymyksen. Esityksen perusteluista kuitenkin selviää, että tätä ei ole tarkoitettu. Sen sijaan säännöksen mukaisen päätösvallan otto-oikeuden on tarkoitettu tulevan sovellettavaksi vain tilanteissa, jotka liittyvät Verohallinnon yksikössä muutoin ratkaistavaan, luonteeltaan hallinnolliseen asiaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että perustuslain 21 §:ssä turvattuun asian asianmukaiseen käsittelyyn sekä perustuslain 81 §:n 1 momenttiin kiinnittyviin verovelvollisen oikeusturvaodotuksiin nähden pääjohtajan oikeus ottaa asioita ratkaistavakseen rajataan laissa sanonnallisestikin sen tarkoitusta vastaavaksi. Tämä on tarpeen myös jäljempänä käsiteltävään Verohallinnon norminantovallan käyttämiseen liittyvistä syistä. Valiokunnan mielestä valtiovarainvaliokunnan olisi muutoinkin syytä harkita pääjohtajan ratkaisuvallan supistamista.

Hallintokantelun ratkaiseminen

Pääjohtaja ratkaisee 1. lakiehdotuksen 23 §:n 1 momentin mukaan Verohallinnon tai sen virkamiehen toiminnasta tehdyn hallintokantelun. Työjärjestyksessä voidaan kuitenkin eräiltä osin määrätä kanteluiden ratkaisemistoimivallasta toisin. Pääjohtajan tai hänen sijaisensa toimista tehdyn kantelun ratkaisee valtiovarainministeriö.

Ehdotettu sääntely tarkoittaa käytännössä sitä, että pääjohtaja voi ratkaista myös Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön oikeudenvalvontatehtävään kohdistuvan kantelun. Tällainen järjestely sopii valiokunnan mielestä huonosti yhteen sen kanssa, että oikeudenvalvontayksikkö on lakiehdotuksen 14 §:n 3 momentin mukaan riippumaton oikeudenvalvontatehtävässään. Veronsaajien oikeudenvalvontaan kuuluvat asiat on myös nimenomaisella säännöksellä lakiehdotuksen 7 §:ssä rajattu pois pääjohtajan päätösvallan otto-oikeuden piiristä. Perustuslain 21 §:ssä taattuun hyvään hallintoon ja sääntelyn johdonmukaisuuteen liittyvistä syistä perustuslakivaliokunta katsoo, että valtiovarainvaliokunnan tulee harkita Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön toimintaa koskevien kantelujen käsittelyn osoittamista valtiovarainministeriön käsiteltäväksi.

Valiokunta on kiinnittänyt huomiota 23 §:n sanamuotoon, jonka on mahdollista tulkita estävän valtioneuvoston oikeuskansleria ja eduskunnan oikeusasiamiestä ratkaisemasta Verohallinnon tai sen pääjohtajan toiminnasta tehtyjä kanteluita. Valiokunta huomauttaa olevan selvää, että ehdotettu sääntely ei millään tavoin vaikuta oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen perustuslain 108 ja 109 §:ssä säädettyihin tehtäviin tai näiden tehtävien hoitamisessa käytettäviin toimivaltuuksiin. Näin ymmärrettynä 23 § on ongelmaton ylimpiä lainvalvojia koskevan perustuslain sääntelyn kannalta.

Verotusta koskevien tehtävien siirto

Esityksen 1. lakiehdotuksen 24 §:ään sisältyvät säännökset mahdollisuudesta poiketa siitä, mitä muualla laissa säädetään verotuksessa toimivaltaisesta verovirastosta ja verotuksen oikaisulautakunnasta.

Lakiehdotuksen mukaan Verohallinnon virka-alueena on koko maa. Ehdotettu sääntely on esityksen perustelujen mukaan tarpeen eräänlaisena väliaikaisjärjestelynä eli kunnes eri verolakien toimivaltaa koskevat säännökset muutetaan niin, että toimivaltaisena viranomaisena on Verohallinto. Tämän jälkeen tehtävien jako sen sisällä järjestetään kaikilta osin valtioneuvoston asetuksella ja Verohallinnon työjärjestyksellä.

Ehdotetussa pykälässä ei ole kysymys varsinaisista eri viranomaisten välisistä toimivallan siirroista vaan tehtävien järjestelyistä uuden, koko maan laajuisen toimialueen omaavan viranomaisen sisällä (PeVL 24/2006 vp, s. 2/II), mitä myös lakiehdotuksen 27 §:n 7 momentti osaltaan ilmentää. Ehdotetussa pykälässä on täsmällisesti määritelty ne tilanteet, joissa siirto voi tulla kyseeseen, samoin kuin ne yleiset edellytykset, joilla siirto voidaan toteuttaa. Lakiehdotuksen 26 §:ssä säädettäväksi ehdotettu ilmoitusvelvollisuus vastaa niin ikään valiokunnan aiempaa käytäntöä (PeVL 24/2006 vp, s. 2—3).

Koska kaikki verovirastot ja verotuksen oikaisulautakunnat noudattavat samoja yleishallinto-oikeudellisia säädöksiä sekä samaa aineellista verolainsäädäntöä, myöskään perustuslain 21 §:n mukaisen oikeusturvan kannalta ei ole olennaista merkitystä sillä, missä verovelvollisen asia käsitellään. Pyrkimys esimerkiksi eri verovirastojen töiden tasaiseen jakautumiseen on myös omiaan edistämään verovelvollisen asian joutuisaa käsittelyä ja näin myötävaikuttamaan perustuslain 21 §:n mukaisten velvoitteiden toteutumiseen (PeVL 24/2006 vp, s. 2/II).

Tehtävien siirto toteutetaan 24 §:n 1 momentin mukaan Verohallinnon määräyksellä. Pykälän 1 ja 2 momentissa tarkoitetut määräykset olisivat soveltamisalaltaan yleisiä, lähinnä tiettyjä verovelvollisryhmiä koskevia. Vaikka ehdotetut säännökset ovatkin tarkkarajaisia, valiokunta ei pidä aivan asianmukaisena, että tällaisia muusta lainsäädännöstä poikkeavia järjestelyjä tehdään keskushallintoviranomaisen määräyksillä. Tämän vuoksi valiokunnan mielestä on aiheellista muuttaa sääntelyä niin, että pykälän 1 ja 2 momentissa tarkoitetut tehtävänsiirrot toteutetaan valtiovarainministeriön asetuksella. Tällöin myös 26 §:n ensimmäinen virke käy tarpeettomaksi.

Valiokunta huomauttaa, että pykälän otsikossa on syytä käyttää pykälän sisältöä vastaavasti ilmaisua "tehtävien siirto".

Verohallinnon norminantovallan käyttäminen

Pääjohtaja päättää 1. lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentin mukaan Verohallinnon toimivaltaan kuuluvien oikeussääntöjen antamisesta. Norminantovallan varsinaiset toimivaltaperusteet sisältyvät aineelliseen verolainsäädäntöön.

Perustuslain lainsäädäntövallan siirtämistä tai valtionhallinnon järjestämistä koskevista säännöksistä ei johdu tarkkoja vaatimuksia sen suhteen, miten viranomaisen norminantovallan käyttäminen kussakin yksittäistapauksessa järjestetään. Erityisesti verotuksen kaltaisessa, käytännössä jokaista yksilöä koskettavassa menettelyssä jo hallinnon yleiseen luotettavuuteen liittyvät syyt puoltavat kuitenkin sitä, että norminantovallan käyttäminen on toiminnallisesti eriytetty varsinaisista hallinnon toimeenpanotehtävistä. Tällaista järjestelyä tukee osaltaan myös perustuslain 21 §:ssä jokaiselle turvattu oikeus saada asiansa asianmukaisesti käsitellyksi.

Esityksen perustelujen mukaan oikeussääntöjä koskeva ratkaisuvalta olisi eriytetty muusta ratkaisuvallasta ja oikeussäännöt valmisteltaisiin ja annettaisiin erillään varsinaisesta toimeenpanovallasta. Valiokunta pitää ratkaisua hyvänä mutta katsoo, että esityksen perusteluissa mainitusta järjestelystä on tällaisessa sääntely-yhteydessä aiheellista ottaa 1. lakiehdotukseen nimenomainen säännös. Lisäksi valiokunta viittaa siihen, mitä edellä on lausuttu Verohallinnon pääjohtajan päätösvallanotto-oikeuden rajaamisesta.

Erityinen veronhuojennus

Verohallinnon oikeudesta myöntää erityinen veronhuojennus on tarkoitus säätää 1. lakiehdotuksen 16 §:ssä. Sen mukaan Verohallinto voisi, vero- tai maksuvelvollisen hakemuksesta tai hakemuksetta, myöntää osittaisen tai täydellisen vapautuksen pykälässä yksilöidyistä eristä, jos

• Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on hakenut tulkinnanvaraisessa asiassa muutosta vero- tai maksuvelvollisen verotukseen tai muutoksenhakuelimen päätökseen,
• muutoksenhaun johdosta vero- tai maksuvelvolliselle on määrätty veroa tai maksua,
• asiassa on saatu korkeimman hallinto-oikeuden päätös ja
• veron periminen olisi vero- tai maksuvelvollisten yhdenvertainen kohtelu huomioon ottaen kohtuutonta.

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan samaa sääntelyä sovellettaisiin kuntien oikeuteen myöntää vapautus kunnallisverosta. Pykälän 3 momenttiin sisältyy kielto hakea valittamalla muutosta veronhuojennusta koskevaan päätökseen.

Ehdotetussa pykälässä on kyse uudentyyppisestä menettelystä, jossa Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö saattaa tulkinnallisen asian hallintotuomioistuimissa ratkaistavaksi. Perustelujen mukaan tarkoituksena on, että muutoksenhakuoikeutta käytettäisiin vain muutamissa eikä kaikissa tiedossa olevissa tapauksissa. Valittuja tapauksia voisi olla vain yksi tai muutama, vaikka oikeudellisesti tulkinnallinen kysymys koskisi laajaa joukkoa verovelvollisia.

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain 21 §:n 1 momentissa puolestaan turvataan jokaiselle oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Saman pykälän 2 momentin mukaan oikeus hakea muutosta turvataan lailla.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintuneesti korostettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 1/2006 vp, s. 2/I). Valiokunta pitää ehdotetun sääntelyn päämääriä sinänsä ymmärrettävinä ja hyväksyttävinä pyrittäessä erityisesti verotuksen kaltaiseen massamenettelyyn väistämättä liittyvien, suurta verovelvollisten joukkoa koskettavien oikeudellisten tulkintaongelmien joutuisaan ratkaisemiseen. Osaltaan säännös tukeekin jokaisen oikeutta saada asiansa ratkaistuksi ilman aiheetonta viivytystä.

Edellä mainittujen perustuslain säännösten muodostamaan kokonaisuuteen nähden on valiokunnan mielestä kuitenkin arveluttava nyt esillä olevan sisältöinen säännös, jonka soveltamisedellytykset ainakin sanonnallisesti näyttävät rakentuvan yhdenvertaisuuden loukkauksen syntymisen varaan. Edelleen säännöksen kyseenalaisuutta lisää se, että tällaisen loukkauksen syntymahdollisuudesta huolimatta huojennuspäätöstä koskee pykälän 3 momenttiin sisältyvä valituskielto. Siksi valiokunta pitää valtiosääntöoikeudellisista syistä tärkeänä, että pykälän 1 momentin 4 kohdasta poistetaan yhdenvertaisuuden loukkaukseen viittaava maininta kohtuuttomuudesta ja että kohta muotoillaan verovelvollisten yhdenvertaisen kohtelun turvaamista koskevaksi. Tällä tavoin perustuslain yhdenvertaisuussäännös tulee valiokunnan mielestä huojennusvaltuutta käytännössä sovellettaessa asianmukaisesti huomioon otetuksi (ks. PeVL 44/2005 vp, s. 3/II).

Ehdotettu erityinen veronhuojennus poikkeaa luonteeltaan muista veronhuojennussäännöksistä siinä, että järjestelmän varsinainen tarkoitus on ennakkoratkaisun luonteisen päätöksen saaminen oikeudellisesti tulkinnanvaraiseen kysymykseen. Muutoksenhaun kohteeksi otettavat asiat valitaan erikseen. Sääntelyllä on tällaisessa yhteydessä valiokunnan mielestä sellainen kytkentä verovelvollisten yhdenvertaisuuden oikeudelliseen toteutumiseen, että pykälän 3 momenttiin sisältyvä valituskielto on tarpeen poistaa.

Kielelliset oikeudet

Verohallinnon virka-alueena on koko maa, joten se on kielilain mukaan keskushallintoviranomaisena kaksikielinen. Yksiköiden toimialueita järjestettäessä on 1. lakiehdotuksen 3 §:n mukaan huolehdittava palveluiden saatavuudesta sekä kielellisten oikeuksien turvaamisesta.

Perustuslain 17 §:n 2 momentin mukaan jokaisen oikeus käyttää viranomaisessa asiassaan omaa kieltään, joko suomea tai ruotsia, turvataan lailla. Perustuslain 122 §:n mukaan hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään. Perustuslakivaliokunnan mielestä 1. lakiehdotuksen säännökset ovat kielellisten oikeuksien kannalta asianmukaiset ja vastaavat valiokunnan aiempaa käytäntöä (PeVL 29/2006 vp, s. 2/II ja PeVL 42/2006 vp, s. 3).

Esitykseen sisältyvän 24. lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan Verohallintoon sovelletaan valtakunnallisena viranomaisena saamen kielilakia. Säännös on sopusoinnussa perustuslain 17 §:n 3 momentin kanssa.

Ahvenanmaata koskeva sääntely

Ahvenanmaan itsehallintolain 27 §:n 36 kohdan mukaan lainsäädäntövalta veroja ja maksuja koskevissa asioissa kuuluu valtakunnalle. Saman lain 18 §:n 5 kohdan mukaan kunnallisverotus samoin kuin eräät muut verot kuuluvat kuitenkin maakuntapäivien lainsäädäntövaltaan. Käytännössä Ahvenanmaalle kuuluvia verotuksen hallintotehtäviä on kuitenkin itsehallintolain 32 §:ssä tarkoitetulla sopimusasetuksella siirretty valtakunnan verohallinnon hoidettaviksi.

Esitykseen sisältyvästä 1. lakiehdotuksen 10 §:n 1 momentista käy välillisesti ilmi, että Ahvenanmaalla on Lounais-Suomen verovirastoon kuuluva oma verotoimisto. Ahvenanmaan erityisasema ja kielelliset olot huomioon ottaen valiokunta pitää asianmukaisempana, että esimerkiksi lakiehdotuksen 4 §:ään otetaan nimenomainen säännös Ahvenanmaalla sijaitsevasta Ahvenanmaan verotoimistosta. Tällainen ratkaisu on myös omiaan muistuttamaan siitä, että Verohallinnon palveluiden saatavuudella ruotsiksi on ahvenanmaalaisten kannalta korostettu merkitys.

Muita seikkoja

Kelpoisuusvaatimukset.

Valtioneuvoston asetuksella ehdotetaan 1. lakiehdotuksen 9 §:n mukaan annettavaksi tarkempia säännöksiä mm. kelpoisuusvaatimuksista. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lakiehdotuksessa ei ole lainkaan säännöksiä Verohallinnon henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista. Valtuus lakia "tarkempien" säännösten antamiseen ei näiltä osin ole kielellisesti asianmukainen (PeVL 18/2007 vp, s. 7/II). Erityisesti verotustoimen kaltaisella hallinnonalalla on valiokunnan mielestä asianmukaista säätää laissa ainakin pääjohtajalle asetettavista kelpoisuusvaatimuksista (ks. esim. PeVL 18/2007 vp, s. 7/II ja PeVL 20/2007 vp, s. 3/I). Näin lainsäädännössä on menetelty myös esim. Rahoitustarkastuksen johtajan ja Vakuutusvalvontaviraston ylijohtajan kohdalla.

Esityksen ruotsinkielinen versio.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että hallituksen esityksen ruotsinkielinen versio ei vastaa sille asetettavia laatuvaatimuksia. Tämän vuoksi valiokunta korostaa, että myös ruotsinkielisten lakiehdotusten ja niiden perusteluiden valmisteluun on kiinnitettävä asianmukaista huomiota. Myös ne on pääsääntöisesti saatettava oikeusministeriöön tarkastettaviksi ja tarkastukselle varattava riittävä aika.