Perustelut

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja hyväksymispäätöksen ala

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Suomen ja Venäjän välisen lentoliikennesopimuksen muuttamisesta Moskovassa 26 päivänä syyskuuta 2011 tehdyn pöytäkirjan.

Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan muun ohella sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Pöytäkirjassa on lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, joista on esityksen perusteluissa asianmukaisesti tehty selkoa. Eduskunnan suostumus pöytäkirjaan on siten tarpeen.

Suomen ja Venäjän välisen lentoliikennesopimuksen muuttamisesta tehty pöytäkirja perustuu Suomen osalta EU:n asetukseen jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisten lentoliikennesopimusten neuvottelemisesta ja täytäntöönpanosta (Asetus (EY) N:o 847/2004, ns. ulkosuhdeasetus). Kyseisessä EU:n asetuksessa on luotu mekanismi, jolla jäsenvaltio oikeutetaan neuvottelemaan ja tekemään sopimus EU:n toimivallan alalla. Tältä osin kysymys on menettelystä, jossa toimivalta neuvotella ja tehdä sopimus on ikään kuin palautettu jäsenvaltiolle. Sopimuksen määräysten on kuitenkin oltava EU:n lainsäädännön mukaisia, eikä unionin sinänsä katsota palauttaneen toimivaltaa kyseisellä alalla jäsenvaltioille. Esityksessä tarkoitetun pöytäkirjan määräykset kuuluvatkin kahta kokonaisuuden kannalta melko vähäistä poikkeusta lukuun ottamatta EU:n toimivaltaan.

Edellä mainittuun menettelyyn perustuva sopimus ei valiokunnan mielestä rinnastu perinteiseen niin sanottuun sekasopimukseen, eikä sitä sen vuoksi hyväksytä sekasopimuksen tapaan vain Suomen toimivaltaan kuuluvilta osilta. Kysymys ei liioin ole sellaisesta sopimuksesta, johon EU:n jäsenvaltiot sitoutuvat unionin puolesta esimerkiksi sen vuoksi, että vain valtiot voivat olla sopimuksen osapuolina (PeVL 6/2004 vp, s. 2—3). Valtiosäännön näkökulmasta kyse on sen sijaan muodollisesti kahdenvälisestä sopimuksesta, jonka Suomi on valtuutuksen perusteella oikeutettu tekemään kokonaisuudessaan eli myös EU:n toimivaltaan kuuluvin osin. Pöytäkirjaan sitoutuminen — edellyttäen, että toimitaan unionin hyväksymän valtuutuksen puitteissa — on siten Suomen päätettävissä. Valiokunta katsoo, että tällaisessa tapauksessa eduskunnan hyväksymispäätöksen on koskettava velvoitetta kokonaisuudessaan.

Voimaansaattaminen

Valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan perustuslain 95 §:n 1 momentin mukaan voimaan lailla. Koska Suomi on muodollisesti sopimuksen osapuoli, on voimaansaattamislakiehdotuksen 1 §:n muotoilu, jonka mukaan "pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut" asianmukainen (vrt. PeVL 5/2007 vp, s. 5/II).

Perustuslain 95 §:n 1 momenttiin tehdyn 1.3.2012 voimaan tulleen muutoksen jälkeen kansainvälisen velvoitteen muut kuin lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan pääsääntöisesti voimaan valtioneuvoston asetuksella (HE 60/2010 vp, s. 46/II). Kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamislain voimaantulosta säädetään vastaavasti valtioneuvoston asetuksella. Voimaansaattamislakiehdotuksen 2 §:ssä valtioneuvostolle osoitettu asetuksenantovaltuus on siten asianmukainen (vrt. PeVL 1/2012 vp, s. 4/I).

Käsittelyjärjestys

Kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Kansainvälisen velvoitteen voimaansaattava lakiehdotus puolestaan käsitellään perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Jos ehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, eduskunnan on se hyväksyttävä sitä lepäämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.

Pöytäkirjan määräykset eivät koske perustuslakia perustuslain 94 §:n 2 momentissa tai 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, joten pöytäkirjan hyväksymisestä voidaan päättää äänten enemmistöllä ja ehdotus pöytäkirjan voimaansaattamislaiksi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.