Perustelut

Hallituksen esityksessä ehdotetaan työeläkelaitosten toimintapääoman ja tasoitusmäärän yhdistämistä yhdeksi puskuriksi, vakavaraisuuspääomaksi. Tällä hetkellä toimintapääoma toimii riskipuskurina sijoitustoiminnan riskejä vastaan ja tasoitusmäärällä puolestaan varaudutaan vakuutusriskeihin, jotka liittyvät vakuutusmaksujen riittävyyteen. Puskureiden yhdistämistä perustellaan tarpeella mahdollistaa eläkevarojen tuottava sijoittaminen.

Hallituksen esityksen mukaista toimintapääoman ja tasoitusmäärän täysin eri tarkoituksiin tarkoitettujen puskureiden yhdistämistä ei voida pitää hyväksyttävänä. Tuotto-odotusten toteutumista ei ole syytä tavoitella suuremmalla riskinotolla, vaan paremmalla sijoittamisella. Hallituksen esityksessä osakemarkkinoiden tuotto-odotukset ovat lisäksi ylioptimistisia. On muistettava, että esimerkiksi vuosien 1997 ja 2007 sijoitusuudistuksissa työeläkelaitoksille annettiin mahdollisuus sijoittaa varojaan riskialttiimmin ja riskit toteutuivat vuoden 2008 finanssikriisin aikana.

On myös syytä huomioida, että tasoitusmäärän se osa, jolla varaudutaan työkyvyttömyyseläkkeisiin, on yhä liian suuri. Tämä tarkoittaa sitä, että pienten ja keskisuurten työnantajien maksamat työkyvyttömyyseläkemaksut ovat olleet suurempia kuin työkyvyttömyyseläkemenot. Hallituksen esityksessä kyseiset vakuutetuille velkaa olevat varat halutaan yhdistää työeläkeyhtiöiden sijoitustoiminnan riskipuskuriin, mutta tällaista menettelyä ei voida pitää oikeudenmukaisena. Liikaa perityt maksut tulisi palauttaa. Hallituksen esityksestä ei käy ilmi, syntyykö hallituksen esityksen toteutuessa mahdollisesti tilanne, jossa työeläkelaitoksilla on oikeus periä vakuutusmaksuja paitsi vakuutuskulujen kattamiseksi myös sijoitustoiminnassa mahdollisesti realisoituvien riskien kattamiseksi. Mikäli näin on, ei sitä voida hyväksyä.

Lisäksi hyvän hallintotavan ja yleisten riskienhallintaperiaatteiden mukaan asioiden valmistelu ja soveltaminen tulee pitää erillään. Näin ei ole tapahtunut tämän hallituksen esityksen osalta, sillä lain tulevat soveltajat ovat olleet keskeisessä roolissa lain valmistelutyössä. Hallituksen esitystä ei myöskään ole laadittu hyvien lainvalmisteluperiaatteiden mukaisesti, sillä kaikkia keskeisiä väittämiä ei ole perusteltu asianmukaisesti.

Toteutuessaan hallituksen esitys myös heikentää merkittävästi työeläkelaitosten valvontaa. Esityksen myötä työeläkelaitokset voivat tehdä huomattavasti enemmän sijoitustappioita kuin aiemmin joutumatta kuitenkaan konkurssiin. Hallituksen esitys on myös ongelmallinen kilpailuneutraliteetin suhteen, sillä esimerkiksi eläkesäätiöiden mahdollisuus sijoitusriskin kasvattamiseen jää työeläkevakuutusyhtiöitä heikommaksi.

Varojen tuottava ja turvaava sijoittaminen

Hallituksen esityksessä korostetaan sijoitusomaisuuden tuottotason pitämistä korkealla. TVYL 26 §:n mukaan työeläkeyhtiön on sijoitettava varansa tuottavasti ja turvaavasti. Hallituksen esityksestä puuttuu kuitenkin kokonaan turvaavuusnäkökulma. Tämä näkökulma tulisi huomioida. On myös syytä huomioida, että suurempi riskinotto ei automaattisesti tarkoita parempaa tuottoa. Olisikin ennemmin syytä keskittyä parempaan sijoittamiseen kuin suurempaan riskinottoon.

Pienten ja keskisuurten työnantajien maksamia vakuutusmaksuja ei saa käyttää muihin tarkoituksiin kuin mihin ne on tarkoitettu.

Hallituksen esityksellä on pyritty antamaan laillinen hyväksyntä pientyönantajilta liikaa perittyjen työkyvyttömyysmaksujen osittaiselle palauttamatta jättämiselle. Tasoitusmäärä on yhä suhteellisen korkealla tasolla, vaikka työeläkemaksua voidaan säädellä kohtuullisen nopeasti ja mahdollinen työkyvyttömyysliikkeen epäsuotuisa kehitys voidaan viedä vakuutusmaksun hintaan tehokkaasti.

Hallituksen esityksessä ei tuoda ilmi riittäviä taustalaskelmia tasoitusmäärään kertyneen työkyvyttömyyseläkkeen palautusten kohdistumisesta. Myöskään sille, miksi pientyönantajien osalta olisi varauduttava noin kaksi kertaa suurempaan tasoitusmäärään suurtyönantajiin verrattuna (kun vertailuluvut lasketaan suhteessa vertailuryhmien palkkasummiin), ei esitetä perusteluita. Tasoitusmäärään kertynyttä työkyvyttömyysliikkeen ylijäämää on palautettu vuosina 2006—2009 ja työttömyysliikkeen ylijäämää vuosina 2010—2011 niin sanottuina tilapäisinä alennuksina. Laskuperustejaoksen laskelma ylijäämän jaosta ei vastaa yleisiä vakuutusmatemaattisia periaatteita, sillä laskelmalla on kohdistettu tilapäisiin alennuksiin myös vuosina 2006—2009 pidettyä liian suurta työkyvyttömyysmaksua ja vuosina 2010—2011 palautettua työttömyysliikkeen ylijäämää. Työkyvyttömyysmaksujen osalta on syytä olettaa, että merkittävä osa pientyönantajilta liikaa perityistä maksuista on jätetty palauttamatta. Asia pitääkin tutkia riippumattomien asiantuntijoiden toimesta.

On myös syytä huomioida, että valtio on antanut yksityisoikeudellisille työeläkelaitoksille tehtäväksi hoitaa lakisääteistä eläkevakuutusta. Ne saavat periä maksua tämän tehtävänsä hoitamiseksi, ja maksut ovat ulosottokelpoisia ilman oikeuden päätöstä. On syytä selvittää, onko työeläkelaitoksilla tämän valtuutuksen nojalla oikeus periä ennakkoon vakuutusmaksuja paitsi vakuutuskulujen kattamiseksi myös sijoitustoiminnassa mahdollisesti realisoituvien riskien kattamiseksi.

Lain valmistelu ja soveltaminen tulee pitää erillään

Eurooppalaisten vakuutusyhtiöiden ja jälleenvakuutusyhtiöiden liitto (European Insurance), johon myös Finanssialan Keskusliitto kuuluu, on Euroopan unionin Talous- ja rahoitusasioiden neuvostolle antamassaan kannanotossa korostanut, että vakuutusteknisiä kysymyksiä tulee käsitellä enemmänkin poliittisina kuin teknisinä kysymyksinä. Tätä perusteltiin mm. sillä, että vakuutustekniikalla on laajat taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset. Lisäksi liitto korosti lausunnossaan, ettei lakeja soveltava taho voi itse valmistella esityksiä.

Hallituksen esityksessä korostetaan sosiaali- ja terveysministeriön roolia kuvailtaessa tasoitusmäärää koskevia rajoja ja niiden purkamista sekä kartuttamista koskevia sääntöjä. Sosiaali- ja terveysministeriöllä ei ole oikeutta esittää muutoksia laskuperusteisiin, vaan vain joko hyväksyä tai hylätä työeläkeyhtiöiden ja eläkekassojen esittämät esitykset. Lisäksi on syytä huomioida, että Työeläkevakuuttajat TELA ry:n laskuperustejaos toimii käytännössä hallituksen esityksessä mainittua suuremmalla toimivallalla. TELA:n laskuperustejaos on työeläkejärjestelmän sisäinen työryhmä, joka valmistelee merkittävän osan työeläkejärjestelmän laskuperusteisiin ja kustannusrakenteisiin vaikuttavista selvityksistä. Ryhmä myös käyttää asiantuntijavaltaa työeläkejärjestelmän kehittämisessä. Hallituksen esityksessä tasoitusmäärää käsittelevät osiot perustuvat TELA:n laskuperustejaoksessa tehtyyn ja koordinoituun valmistelutyöhön (mm. laskentamalli), ja myös uutta vakavaraisuuskehikkoa koskevien kohtien valmistelussa laskuperustejaoksen panoksella on ollut suuri merkitys. TELA koostuu työeläkeyhtiöiden edustajista, ja siihen kuuluvat pysyvät asiantuntijajäsenet sosiaali- ja terveysministeriöstä ja ETK:sta. Tulevien muutosten soveltajat ovat siis samalla niiden valmistelijoita, ja laskuperustehakemuksen tulevat käsittelijät ministeriössä ovat mukana työryhmässä asiantuntijoina. On myös syytä kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksessä mainitaan TELA:n laskuperustejaoksen erikseen selvittävän tasoitusmäärän rajojen mitoitusta. Tämä tapahtuisi kuitenkin vasta sen jälkeen, kun hallituksen esitys olisi hyväksytty.

Työeläkevakuutustekniikka ei ole vain eläkeyhtiöiden yksityinen asia, sillä työeläkevakuutustekniikalla on merkittäviä kansantaloudellisia, kilpailullisia ja sosiaalisia vaikutuksia, ja siksi vakuutusmaksujen ja vastuuvelan laskuperusteiden valmistelu tulee siirtää kokonaisuudessaan sosiaali- ja terveysministeriöön. Lisäksi TELA:n laskuperustejaokselta on poistettava valtuutus tasoitusmäärän mitoituksen selvittämisestä.

Työeläkelaitosten valvontaan kiinnitettävä huomiota

Hallituksen esitys heikentää merkittävästi nykyistä työeläkelaitosten valvontaa. Asiaa ei ole kuitenkaan suoraan sanottu eikä perusteltu hallituksen esityksessä. Työeläkelaitoksen valvonta perustuu muun muassa katevalvontaan ja vakavaraisuusvalvontaan. Katevalvonta jakaantuu hajautussäännön valvontaan ja sijoitusomaisuuden määrälliseen valvontaan, jonka mukaan sijoitusomaisuutta on aina oltava vähintään katettavan vastuuvelan verran. Esityksen jälkeen erityisesti katevalvonnan määrällinen valvonta heikkenee. Työeläkelaitosten valvonnan heikentämistä ei voida hyväksyä.

Työeläkeyhtiön osittamaton lisävakuutusvastuu on osa yhtiön vastuuvelkaa ja vakavaraisuutta. Nykyinen käytäntö on, että osittamattoman lisävakuutusvastuun on aina oltava vähintään nolla, ja siten osittamaton lisävakuutusvastuu aina lisää vakuutusmaksuvastuuta. Osittamaton lisävakuutusvastuu toimii sijoitustoiminnan heilahtelujen puskurina. Osittamatonta lisävakuutusvastuuta kasvattaa se osa sijoitustoiminnan nettotuloksesta, joka ylittää vastuuvelan korkotuottovaateen ja vastaavasti toisinpäin, jos sijoitustoiminnan nettotuotto alittaa vastuuvelan korkotuottovaateen. Eläkelaitosten vakavaraisuusrajan laskemisesta ja vastuuvelan kattamisesta annetun lain 12 §:ssä sanotaan, että eläkelaitoksen on katettava vastuuvelkansa sijoituksillaan. Katettava vastuuvelan määrä lasketaan siten kuin siitä erikseen säädetään. TVYL 15 §:n mukaan katettava vastuuvelka on likimain sama kuin vastuuvelka. Määritelmät eroavat toisistaan vain vähäisiltä osin.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työeläkeyhtiön vastuuvelan määritelmää siten, että osittamaton lisävakuutusvastuu voi olla negatiivinen ja vähentää vakuutusmaksuvastuuta (TVYL 14 §). Esityksessä ei ole rajoitettu sitä, kuinka paljon osittamaton lisävakuutusvastuu voi vähentää vakuutusmaksuvastuuta. Näin ollen hallituksen esityksen jälkeen sijoitustoiminnan tappiot vähennettäisiin jatkossa osittamattomasta lisävakuutusvastuusta ilman rajoitusta, ja siten myös sijoitustoiminnan tappiot vähennettäisiin katettavasta vastuuvelasta ilman rajoitusta. Koska sijoitustoiminnan tappiot vähennetään sekä sijoitusomaisuudesta että vastuuvelasta ilman rajoituksia, työeläkeyhtiön sijoitusomaisuus tulee aina täyttämään katettavan vastuuvelan määrällisen vaatimuksen hallituksen esityksen hyväksymisen jälkeen. Nykyisen lain voimassa ollessa työeläkeyhtiö voi tehdä korkeintaan sen verran sijoitustoiminnan tappiota kuin sijoitusomaisuus ylittää katettavan vastuuvelan määrän. Esityksen jälkeen työeläkelaitos ei olisi konkurssissa, vaikka se olisi menettänyt koko sijoitusomaisuuden.

Kilpailuneutraliteetti otettava huomioon

Hallituksen esitykseen liittyy työeläkelaitosten kilpailuneutraliteetin kannalta vahingollisia piirteitä. Toteutuessaan hallituksen esitys heikentää eläkevakuutusyhtiöiden välistä kilpailuneutraliteettia, sillä tasoitusmäärän suuruus vaihtelee vakuutuskannan rakenteen vuoksi yhtiöittäin. Näin ollen yhtiöiden vakavaraisuusaste kasvaisi toisistaan poikkeavalla tavalla. Jos suuremman riskinkantokyvyn oletetaan mahdollistavan paremmat sijoitustuotot, johtaa hallituksen esitys toteutuessaan siihen, että työeläkevakuutusyhtiöiden kilpailuedellytykset kehittyvät epätasapuolisesti työeläkevakuutusyhtiön tasoitusmäärän suuruudesta riippuen.

Hallituksen esityksellä on toteutuessaan myös vahingollisia vaikutuksia eri laitostyyppien väliseen kilpailuneutraliteettiin. Esitys kohtelee eri tavoin eri laitostyyppejä ja johtaa eläkesäätiöiden kilpailuedellytysten heikkenemiseen suhteessa työeläkevakuutusyhtiöihin. Koska työeläkesäätiöillä ei ole tasoitusmäärää, esityksessä ehdotetaan, että säätiöiden riskinkantokykyä kasvatettaisiin työnantajan lisämaksuvelvollisuuteen perustuvan erän avulla. Työnantajille langetettava lisämaksuvelvollisuus, jolla kerätään työeläkesäätiöille sijoitusriskipuskuri, on moraalisesti sekä mahdollisesti juridisestikin ongelmallinen eikä edes ratkaise kilpailuneutraliteettiongelmaa. Kilpailuvirasto onkin kiinnittänyt huomiota siihen, että ehdotetusta muutoksesta huolimatta eläkesäätiöiden tosiasiallinen mahdollisuus sijoitusriskin kasvattamiseen jää työeläkevakuutusyhtiöitä heikommaksi. Lisäksi eläkekassoilla tasoitusmäärän kerääminen on ollut vähemmän säänneltyä kuin yhtiöillä, mistä syystä eläkekassojen tasoitusmäärät eivät ole yhteismitallisia keskenään tai suhteessa työeläkevakuutusyhtiöihin.

Lakiehdotus tulee valmistella uudestaan

Määräaikaislakia lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavien eläkelaitosten vanhuuseläkkeiden rahastointia ja toimintapääomaa koskevien säännösten väliaikaisesta muuttamisesta tulee jatkaa ja hallituksen esitys valmistella uudestaan sosiaali- ja terveysministeriössä korjaamalla edellä mainitut puutteet.

Perustelut

Kannatamme hallituksen esitystä pysyvän lain säätämisestä eläkelaitosten vakavaraisuuden vahvistamiseksi. Pidämme kuitenkin ongelmallisena sitä, että muodostettavan vakavaraisuuspuskurin osana käytetään erityisesti pk-sektorilta vuosien aikana kerättyjä ylisuuria työkyvyttömyysmaksuja. Pk-sektorille palautettiin vuosina 2006—2009 maksualennusten muodossa noin miljardi euroa aiemmin kerättyjä tarpeeseen nähden liian suuria työkyvyttömyysmaksuja. Palautuksista huolimatta ns. tasoitusmäärä on yhä noin 1,5 miljardia euroa, vaikka vuotuiset työkyvyttömyysmenot ovat noin 0,5 miljardia euroa.

Maksujen määrää ja tasoitusmäärän rajojen säätelyä käsitellään Työeläkevakuuttajat TELA ry:n laskuperustejaoksessa. Mielestämme laskuperustejaoksen on ennen lain voimaan tulemista 1.1.2013 päästävä ratkaisuun siitä, miten liikaa perityn tasoitusmaksun palauttaminen pk-sektorille toteutetaan. Liian suuren tasoitusmäärän purkua koskevat selvitykset ja vaihtoehdot olisi tullut tehdä jo ennen hallituksen esityksen valmistelua ja eduskuntaan tuomista. Myös talousvaliokunta on omassa lausunnossaan kritisoinut asian valmistelua muun muassa näiltä osin sekä pitänyt tärkeänä sitä, että liikaa perityn tasoitusmaksun palauttamiseen löytyy oikeudenmukainen ratkaisu.