Perustelut

Hallituksen esitys on ensimmäinen osa perhehoitolainsäädännön kokonaisuudistusta, ja se perustuu sosiaali- ja terveysministeriön perhehoidon lainsäädännön kehittämistyöryhmän ehdotuksiin. Esityksen tavoitteena on siirtää lasten sijaishuollon painopistettä laitoshoidosta perhehoitoon sekä lisätä perhehoidon saatavuutta parantamalla perhehoitajien asemaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että lasten sijaishuoltoa lainsäädännöllä näin ohjataan selkeästi perhehoitoa suosivaan suuntaan.

Perhehoitolainsäädännön kehittäminen

Valiokunta pitää hyvin tarpeellisina lastensuojelu- ja perhehoitajalakiin nyt esitettyjä muutoksia, joilla kuntia velvoitetaan sijaishuollon rakenteen muuttamiseen laitoshuollosta perhehoitoon. Valiokunta kiirehtii samalla perhehoitoa koskevan lainsäädännön kokonaisuudistusta sekä perhehoidon valtakunnallisen toimintaohjelman laatimista. Valtakunnallisilla toimenpiteillä tulisi varmistaa perhehoidon kokonaisvaltainen ja systemaattinen kehittäminen.

Nyt ehdotetut perhehoitajalain muutokset eli perhehoitajan vähimmäispalkkion korotus, pakollinen ennakkovalmennus, vastuuhenkilön nimeäminen perhehoidon tukitoimien järjestämiseen sekä sijaisjärjestelmän kehittäminen, ovat omiaan parantamaan perhehoitajien asemaa sekä perhehoidon laatua. Pakollisella ennakkovalmennuksella varmistetaan, että perhehoitajalla on häneltä edellytettävät valmiudet ja henkilökohtainen sopivuus tehtävään. Valiokunta katsoo, että käytössä olevan Pride-valmennuksen laatu ja tarjonta valtakunnallisesti tulee jatkossakin turvata. Ennakkovalmennuksen lisäksi myös työnohjauksen ja täydennyskoulutuksen järjestäminen on tarpeellista perhehoitajille, kuten muillekin lastensuojelutyössä työskenteleville. Lisäksi sijaisperheen muiden lasten mahdollisesti tarvitsema tuki tulee valiokunnan näkemyksen mukaan riittävästi huomioida.

Perhehoitajien saama tuki lapsen hoidolle ja kasvatukselle on yleisesti koettu puutteelliseksi. Tämä koskee sekä lastensuojelun että kehitysvammahuollon perhehoitoa. Hallituksen esityksellä pyritään nyt vastaamaan tähän tarpeeseen. Ehdotuksen mukaan perhehoitajalle olisi nimettävä jokaista hoidettavaa kohden vastuutyöntekijä perhehoidon aikana tarvittavan tuen järjestämiseksi. Lastensuojelussa vastuutyöntekijänä olisi pääsääntöisesti tarkoitus olla lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä.

Esityksen mukaan perhehoitajan vapaan ja muun tilapäisen poissaolon ajaksi kunta voisi järjestää sijaishoidon perhehoitajan kotona tekemällä toimeksiantosopimuksen perhehoitajaa sijaistavan henkilön kanssa. Vapaan aikainen hoito olisi edelleen mahdollista järjestää myös muulla tavoin. Toimeksiantosopimuksiin perustuvan tilapäishoidon järjestämismahdollisuutta ovat asiantuntijakuulemisessa toivoneet myös ammatilliset perhekodit sekä laitosyksiköt. Valiokunnan näkemyksen mukaan toimeksiantosopimuksella järjestettävän tilapäishoidon laajentamismahdollisuuksia on tarpeen jatkossa selvittää.

Toimeksiantosopimuksiin perustuvan sijaishoitajajärjestelmän ulottaminen myös omaishoitoon tukee omaishoitajien jaksamista. Eräs keskeisimmistä ongelmista omaishoidossa on tilapäishoidon saamisen vaikeus ja toimimattomuus. Valiokunta korostaa, että sijaishoitajajärjestelmän luominen ei poista tarvetta myös muun tilapäishoidon kehittämiseen. Vapaavuorokausien toteuttamiseksi omaishoidossa tulee olla mahdollisuus sijoittaa hoidettava myös tilapäishoitopaikalle tai lyhytaikaiseen laitoshoitoon. Sijaishoito tulee järjestää asiakaslähtöisesti ja joustavasti niin perhehoitajan kuin omaishoitajan vapaan ajaksi.

Perhehoidon lisääminen

Perhehoidon laajentamisen ja perhesijoitusten lisäämisen merkittävin este on ollut pula perhehoitopaikoista ja sijaisperheistä. Tästä syystä laitoshuollossa on paljon lapsia, jotka hyötyisivät ensisijaisesti perhehoidosta. Perhesijoitusten määrän suhteellinen kasvattaminen esityksessä arvioidussa laajuudessa edellyttää selkeää lisäpanostusta perhehoidon tukitoimiin sekä uusien sijaisperheiden rekrytointia ja koulutusta. Kokemukset joissakin kunnissa jo toteutetusta perhehoidon kehittämistyöstä osoittavat, että perhehoitopaikkoja pystytään määrätietoisella työllä merkittävästikin lisäämään.

Valiokunta katsoo, että valtakunnallisia sijaisperheiden rekrytointikampanjoita tulee jatkossakin toteuttaa ja että niitä tulee rahoittaa valtion varoista. Pyrkimyksenä tulee olla perhehoitoon pääsyn turvaaminen tasavertaisesti maan eri osissa. Nykyiset suuret alueelliset erot perhehoidon osuudessa selittyvät ensisijaisesti sillä, kuinka tietoisesti alueella on panostettu perhehoidon kehittämiseen, sekä sillä, minkälaiset toimintaedellytykset perhehoidolle on voitu alueella turvata. Perhehoidon organisoinnissa voitaisiin hyötyä alueellisen organisoinnin mallista, myös nyt esitettyjen uudistusten toimeenpanossa.

Perhehoitajalakiin ehdotetut muutokset osaltaan edesauttavat esityksen tavoitetta perhehoidon osuuden kasvattamisesta lasten sijaishuollossa. Samalla ne antavat nykyistä parempia mahdollisuuksia perhehoidon lisäämiseen aikuisten hoitomuotona. Kehitysvammaisia aikuisia, mielenterveyskuntoutujia ja vanhuksia on pitkäkestoisessa perhehoidossa tällä hetkellä noin 1 600. Vanhusten perhehoidon laajentamiseksi on parhaillaan käynnissä sosiaali- ja terveysministeriön rahoittama, Kaste-ohjelmaan liittyvä kehittämishanke.

Perhehoidon lainsäädännön kehittämiseen liittyy läheisesti ns. ammatillisten perhekotien aseman määrittely. Osa nykyisin ammatillisena perhekotihoitona toteutettavasta hoidosta vastaa käytännössä laitoshuoltoa, kun taas osa vastaa toiminnallisesti perhehoitoa. Koska ammatillisen perhekodin käsitettä ei ole määritelty laissa, aluehallintovirastot ovat ammatillisten perhekotien lupia myöntäessään noudattaneet toisistaan poikkeavia periaatteita, ja näin osa ammatillisista perhekodeista toimii perhekotiluvalla, osa laitosluvalla. Epäselvä sääntely on hämmentävä sekä lapsen sijoituspaikkaa harkitseville kunnille että lastensuojelupalveluja tarjoaville yhteisöille, eikä lainsäädäntö myöskään turvaa palveluntuottajien yhdenmukaista kohtelua. Valiokunta pitää välttämättömänä, että perhehoidon käsitettä lainsäädännössä selkeytetään.

Lasten sijaishuolto

Voimassa olevassa lastensuojelulaissa ei sijaishuollon muotoja ole asetettu etusijajärjestykseen. Lastensuojelun sijaishuollon rakenne on pysynyt hyvin laitosvaltaisena, vaikka perhehoidolla tutkimusten perusteella tiedetään olevan monia etuja laitoshuoltoon verrattuna. Valiokunta pitääkin perusteltuna lastensuojelulain 50 §:ään ehdotettua muutosta, jonka mukaan lapsen sijaishuoltopaikan valinnassa lähtökohtana olisi, että sijaishuolto järjestetään muuna kuin laitoshuoltona.

Laitoshuoltona lasten sijaishuolto voitaisiin ehdotuksen mukaan järjestää ainoastaan silloin, jos sijaishuollon järjestäminen ei riittävien tukitoimien avulla perhehoitona tai muulla tavoin olisi lapsen edun mukaista. Muuna sijoituspaikkana voi olla esimerkiksi sukulaisperhe tai lastensuojelulain 49 §:n mukaisesti tukitoimien avulla oma koti taikka esimerkiksi sairaalan osasto. Valiokunta tähdentää, että lastensuojelulain 32 §:n mukaan ennen lapsen sijoittamista kodin ulkopuolelle on selvitettävä lapsen vanhemman, jonka luona lapsi ei asu, sekä sukulaisten tai muiden lapselle läheisten henkilöiden mahdollisuudet ottaa lapsi luokseen asumaan.

Lapsen edun näkökulmasta on tärkeää, että sijaishuoltopaikan valinnalla pyritään vähentämään turvattomuutta ja epävarmuutta, koska pysyvien ihmissuhteiden merkitys on sijaishuoltoon otettavalle lapselle erityisen suuri. Sijoitettavalla lapsella on usein taustallaan epävakaat kasvuolosuhteet, ja sijaishuoltopaikan valinnalla voidaan tukea myös olosuhteiden ja kiintymyssuhteiden pysyvyyttä. Tämän vuoksi riittävät tukitoimet ovat perhesijoituksissa erityisen tärkeitä, koska perhehoidon lisääntyessä perheisiin saattaa tulla aikaisempaa vaikeammin hoidettavia lapsia. Tukitoimien puute voi johtaa lasten uudelleensijoitusten lisääntymiseen.

Valiokunta korostaa, että perhehoidon ensisijaisuudesta huolimatta kunkin lapsen edun ja yksilöllisten tarpeiden tulee kuitenkin jatkossakin olla aina määräävänä tekijänä valittaessa sijaishuoltopaikkaa. Esityksen perusteluissakin on todettu, että vaikka sijaishuolto olisi mahdollista toteuttaa tukitoimien avulla perhehoidossa, ei sijoitusta perhehoitoon kuitenkaan tulisi tehdä, jos kokonaisarvion perusteella huollon toteuttaminen laitoksessa vastaisi paremmin lapsen etua. Valiokunta korostaa, että myös laitoshuoltoon sijoitettavalle lapselle ja hänen perheelleen tulee sijaishuollon aikana turvata heidän tarvitsemansa tukipalvelut.

Valiokunnan näkemyksen mukaan uudistuksen toimeenpanossa on tärkeää välttää vastakkainasettelua laitoshuollon ja perhehoidon välillä. Laitosten toimintaa voidaan perhesijoitusten lisääntyessä uudistaa esimerkiksi arviointi- ja resurssikeskusten suuntaan. Valiokunta katsookin, että sijaishuollon kehittämisessä olisi tärkeää löytää laitosten ja perhehoidon välille yhdessä toimimisen malleja, jolloin laitoksiin kertynyttä asiantuntemusta olisi mahdollista käyttää lapsen tilanteen arviointiin samoin kuin sijaisperheiden tukeen ja koulutukseen. Lisäksi laitoksilla on jatkossakin tärkeä tehtävä erityistä ammatillista osaamista vaativien lasten sijaishuollossa.

Valiokunta toteaa vielä, että perhesijoitusten lisääntyessä ja hoitovastuun siirtyessä yksityiskoteihin on tarpeellista kiinnittää huomiota käytäntöihin, jotka perustuvat lastensuojelulain 4 §:n tarkoittamiin lastensuojelun keskeisiin periaatteisiin. Lapsen edun, perheen jälleenyhdistämistä koskevan tavoitteen tai lastensuojelulain 54 §:n tarkoittaman lapsen yhteydenpidon turvaamisen vanhempiin, sisaruksiin ja muihin läheisiin tulee koskea yhtäläisesti niin laitokseen kuin perheeseenkin sijoitettuja lapsia. Näihin käytäntöihin on kiinnitettävä erityistä huomiota, jotta lapsen oikeudet toteutuisivat lastensuojelulaissa tarkoitetulla tavalla sijaishuoltopaikan valinnasta riippumatta. Valiokunta katsoo, että toiminnan valvonnan järjestämisessä tämä on tärkeä huomioida ja turvata lasten asema ja kuuleminen valvonnan toteuttamisessa.

Sijaishuollon tarpeen vähentäminen

Lasten sijaishuollon tarve on kahden viime vuosikymmenen aikana tasaisesti kasvanut. Valiokunta pitää tässäkin yhteydessä tarpeellisena korostaa lastensuojelun raskaimpien toimien, kuten sijaishuollon, tarpeen ehkäisyä ennakolta. Vaikka lastensuojelulaki edellyttää kunnilta mittavia ennalta ehkäiseviä toimia, ei ehkäisevää työtä kunnissa tällä hetkellä tehdä läheskään tarvittavassa laajuudessa.

Kunnan velvollisuutta järjestää lapsi- ja perhekohtaisen lastensuojelun asiakkaille avohuollon tukitoimia täsmennettiin vuoden 2011 alusta voimaan tulleella lailla. Valiokunta korosti lakiehdotusta käsitellessään, että oikein ajoitetuilla perheen tukipalveluilla voidaan saavuttaa merkittäviä säästöjä myöhempien palvelujen kustannuksissa (StVM 37/2010 vp).

Lastensuojelulain lähtökohta on, että raskaimmatkin lastensuojelutoimet nähdään, mikäli mahdollista, väliaikaisina toimina. Keskiössä on lapsi ja hänen perheensä. Sijaishuoltoa toteutettaessa on lapsen edun mukaisella tavalla otettava huomioon tavoite perheen jälleenyhdistämisestä. Jotta perheen kuntoutuminen voisi toteutua, tulee lapselle ja hänen perheelleen järjestää heidän tarvitsemansa tuki, joka voi olla neuvontaa ja ohjausta, taloudellista tukea tai asumiseen ja muuhun elämiseen liittyvää tukea.

Valiokunta huomauttaa lopuksi, että nyt hyväksyttävä uudistus edellyttää, että kuntien sosiaalitoimessa on resursseja panostaa perhehoitajien tukeen samoin kuin sijoitettavien lasten ja heidän perheidensä tukemiseen. Erityisen tärkeää on, että kunnassa on päteviä sosiaalityöntekijöitä. Valiokunta on jo aiemmassa mietinnössään kiinnittänyt huomiota siihen, että selvityksen mukaan sosiaalityöntekijöistä 43 prosenttia vaihtoi työpaikkaa vuonna 2009. Sosiaalityöntekijöiden puute ja suuri vaihtuvuus vaikeuttavat tarvittavan asiantuntemuksen ja kokemuksen saamista erityisesti vaativaan lastensuojelutyöhön (StVM 37/2010 vp). Valiokunta ilmaisee jälleen huolensa siitä, että tämä voi osaltaan lisätä huostaanottojen ja muiden korjaavien toimenpiteiden tarpeen kasvamista, mikäli ehkäiseviä toimia ei kyetä toteuttamaan oikea-aikaisesti.

Valiokunta pitää tärkeänä, että nyt hyväksyttävien lakimuutosten vaikutuksia perhehoitoon ja lasten sijaishuoltoon seurataan ja että seurannan perusteella arvioidaan säännösten toimivuutta sekä esityksen tavoitteiden toteutumista.