Arvio direktiiviehdotuksen toissijaisuusperiaatteen mukaisuudesta

Suuri valiokunta toteaa, että toissijaisuusperiaatteesta määrätään SEU 5 artiklan 3 kohdassa. Säännöksen mukaan "unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla". Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevan pöytäkirjan N:o 2 artiklassa 6 puolestaan todetaan, että kansallinen parlamentti antaa unionin toimielimille perustellun lausunnon syistä, joiden perusteella se arvioi, ettei kyseessä oleva esitys ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Periaatteen soveltamisala rajoittuu näin ollen toimivaltakysymykseen tarkoituksenmukaisemmasta päätöksentekotasosta. Tästä seuraa, että suuri valiokunta ei mietinnössään tule ottamaan kantaan ehdotuksen sisältöön toissijaisuuskysymystä laajemmalti.

Toissijaisuusperiaatteen osalta suuri valiokunta toteaa, että periaatteen tarkoituksena on säädellä unionin toimivallan käyttöä: Euroopan unionin asetettua toimivaltansa mukaisesti tavoitteen, tavoitteen saavuttamiseksi käytettävät keinot tulee ensisijaisesti jättää jäsenvaltioiden valittaviksi. Unionin tulee toimia vain, jos sen toiminta on tarpeellista ja sillä edistetään tavoitteen saavuttamista tehokkaammin kuin jäsenvaltioiden tai alue- tai paikallisviranomaisten toimin on mahdollista.

Suuri valiokunta toteaa talousvaliokuntaan yhtyen, että 20 prosentin primäärienergian säästötavoite vuodelle 2020 asetettiin vuonna 2007 Eurooppa-neuvoston päätelmissä, joten vielä tässä vaiheessa on melko varhaista komission tapaan arvioida, ettei tavoitetta olla saavuttamassa. Suuri valiokunta pitää siksi toteen näyttämättömänä, että EU:n energiatehokkuustavoitteita ei voitaisi riittävästi saavuttaa kansallisin toimin ja tarvittaisiin direktiiviehdotuksen mukaisia pakottavia säännöksiä.

Suuri valiokunta pitää ehdotuksen tavoitetta tärkeänä pyrittäessä kohti ilmastonmuutoksen hillinnän kannalta kestäviä rakenteita. Valiokunta katsoo kuitenkin ympäristövaliokunnan tavoin, että energiatehokkuustavoitteita voi toteuttaa niin monin toimenpitein, ettei ole syytä rajata kysymykseen tulevia toimenpiteitä ja säätää pakottavasti tiettyjen toimenpiteiden tekemisestä EU-tasolla. Tältä osin valiokunta viittaa valtioneuvoston tavoin erityisesti direktiiviehdotuksen 10 artiklaan, jota valiokunta arvioi toissijaisuusperiaatteen vastaiseksi. Valiokunnan näkemyksen mukaan myös 10 artiklaan kiinteästi liittyvät liitteet VII ja VIII voidaan riitauttaa vastaavin perustein.

Suuri valiokunta toteaa, että 10 artiklasta esitetyssä muodossaan seuraisi, että kansallisessa lämmitys- ja jäähdytyssuunnitelmassa tulisi esittää lämpöä ja jäähdytystä tarvitsevien paikkojen sijainnit sekä yhteistuotantolaitosten, kuten voimalaitosten ja teollisuuslaitosten, sijainnit. Ehdotuksen 10 artiklaan liittyvissä liitteissä on lisäksi annettu paikallista kaavoitusta koskevia yksityiskohtaisia vaatimuksia. Valiokunnan näkemyksen mukaan näin suunnitellusta yhteisötason toiminnasta ei ole selvästi hyötyä direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi verrattuna jäsenvaltio- tai paikallistason toimintaan.

Suuri valiokunta arvioi, ettei artiklaan 10 ja sen liitteisiin liity sellaisia rajat ylittäviä näkökohtia, joita jäsenvaltioiden paikallis- ja alueviranomaiset eivät voisi säännellä tyydyttävästi ja tehokkaasti jäsenvaltiotasolla. Valiokunta to- teaa, että eri toimintojen, kuten lämpöä ja jäähdytystä tarvitsevien paikkojen sijaintien, sekä yhteistuotantolaitosten, kuten voimalaitosten ja teollisuuslaitosten sijaintien suunnittelu on luonteeltaan sellaista, että se voidaan toteuttaa tarkoituksenmukaisemmin paikallisella ja seudullisella tasolla. Ympäristövaliokunnan tavoin suuri valiokunta arvioi, ettei unionin tasoinen sääntely tältä osin ole tehokasta ja järkevää. Valiokunta toteaa, että kokonaisvaikutukset ja kytkeytyminen muihin toimintoihin ovat hallittavissa paremmin paikallisella ja seudullisella tasolla ja olennaiset muuttujat, kuten taajamatoiminnot ja yhteistuotantolaitokset, ovat luonteeltaan ja mittakaavaltaan paikallisia tai seudullisia ja ne tunnetaan paikallisesti paremmin.

Suuri valiokunta toteaa, että direktiiviehdotuksen sisältöä on tarpeen kehittää, jotta direktiivissä esitettyjä energiatehokkuustavoitteita ja suunnitelmavelvoitteita voitaisiin mahdollisimman tehokkaasti ja joustavasti toteuttaa. Tällainen lähestymistapa olisi sopusoinnussa myös SEU 5 artiklan 4 kohdassa määritellyn suhteellisuusperiaatteen kanssa, josta seuraa, ettei unionin toiminnan sisältö ja muoto saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimuksessa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Suuri valiokunta muistuttaa, ettei unioni ole vielä käyttänyt perustamissopimuksissa sille annettua toimivaltaa direktiiviehdotuksen 10 artiklaan sisältyvien kaavoitusta koskevien toimien osalta. Näiden toimien osalta tuleekin harkita, halutaanko kaavoitukseen liittyvää toimivaltaa yleensä käyttää unionin tasolla ja miten 10 artikla tulisi muotoilla uudelleen niin, että direktiivi mahdollistaisi sellaisten kansallisen tason keinojen soveltamisen, joilla energiatehokkuuteen liittyvät tavoitteet saavutetaan nyt ehdotettuja unionitason toimia tehokkaammin. Toissijaisuusperiaate ei valiokunnan näkemyksen mukaan esimerkiksi asettaisi esteitä sille, että unionin tasolla asetetaan yleisempi vaatimus kansallisista suunnitelmista, joista käyvät ilmi lämpöä ja jäähdytystä tarvitsevien paikkojen sijainnit sekä yhteistuotantolaitosten sijainnit. Suomessa tällainen suunnitelma tarkoittaisi tilanteesta riippuen maankäyttö- ja rakennuslain mukaista maakunta-, yleis- tai asemakaavaa.

Suuri valiokunta yhtyy ympäristövaliokunnan ja talousvaliokunnan arvioon siitä, etteivät useat direktiiviehdotuksessa esitetyt pakottavat keinot edistä, ainakaan Suomessa, kustannustehokkaalla tavalla ehdotuksen tavoitteen saavuttamista. Valiokunta katsoo, että kansallisella tasolla päätetyillä toimilla voidaan saavuttaa paremmat tulokset.

Suuri valiokunta painottaa, että direktiiviehdotuksen jatkovalmistelussa on otettava enemmän huomioon kansalliset lähtökohdat ja paikalliset olosuhteet, kuten muun muassa ilmastolliset olosuhteet, olemassa olevan rakennuskannan energiatehokkuus ja kansallisen maankäytön suunnittelujärjestelmä, asutuksen määrä ja sijainti, energiamarkkinoiden rakenne, kaukolämmön laaja käyttö sekä lämmön ja sähkön tehokas yhteistuotanto. Valiokunta katsoo talousvaliokunnan tapaan, että ehdotettu varsin joustamaton sääntelytapa, joka ei ota huomioon kansallisia olosuhteita, saattaa johtaa myös direktiivin tavoitteiden vastaiseen kehitykseen. Se, mikä saattaa olla yhdessä jäsenmaassa kustannustehokasta ja kannattavaa, voi toisessa jäsenmaassa luoda turhaa hallinnollista taakkaa ja viedä resursseja tehokkaampien keinojen kehittämisestä ja soveltamisesta. Tältä osin valiokunta kiinnittää huomiota muun muassa siihen, että toteutuessaan komission ehdotus kansallisesta lämmitys- ja jäähdytysjärjestelmästä merkitsisi Suomessa uuden rinnakkaisen suunnittelujärjestelmän luomista tehokkaasti toimivan kaavajärjestelmän rinnalle, mikä saattaisi vaikeuttaa energiatehokkuustavoitteen toteutumista. Artiklassa ja sen liitteessä VIII ehdotetut tiukat edellytykset lämpöteholtaan yli 20 MW:n voimalaitosten rakentamiselle voisivat vaikeuttaa entisestään uuden energiantuotantokapasiteetin markkinoille tuloa.

Lopuksi suuri valiokunta toteaa yleisenä arvionaan talousvaliokunnan ja ympäristövaliokunnan näkemyksiin yhtyen, että direktiiviehdotukseen liittyy erityisesti kustannustehokkuuden osalta useita aineellista sisältöä koskevia ongelmia, joita ei ole mahdollista käsitellä pöytäkirjaan N:o 2 perustuvassa menettelyssä, joka perussopimuksen mukaan rajoittuu kysymykseen toissijaisuusperiaatteen noudattamisesta. Valiokunta lausuu näistä kysymyksistä erikseen perustuslain 96 §:ssä säädetyn kansallisen menettelyn mukaisesti valtioneuvostolle. Tässä yhteydessä valiokunta esittää myös näkemyksensä siitä, muodostavatko direktiivin kaavoitukseen liittyvät tavoitteet (artikla 10 ja liitteet VII ja VIII) sellaisen erillisen tavoitteen, joka edellyttäisi erillisen oikeusperustan (SEUT 192 artiklan 2 kohta) käyttämistä. Tämä valiokunnan perustuslain 96 §:n mukainen lausunto toimitetaan komissiolle erikseen.