Perustelut

Lähtökohdat

Esityksessä ehdotetaan, että valtio voi tietyin ehdoin ja ilman vakuutta myöntää valtiontakauksen suomalaisille pankeille tai niiden omistusyhteisöille. Takaus voidaan antaa sijoitustodistusten tai enintään viiden vuoden mittaisten joukkovelkakirjalainojen takaisinmaksun tai muiden ehtojen täyttämisen vakuudeksi. Yhteismäärältään valtion takausvastuu voi nousta 50 miljardiin euroon. Uusien takausten myöntötarvetta arvioidaan vuoden 2009 huhtikuun loppuun mennessä, ja valtuudet takausten myöntämiseen päättyvät vuoden 2009 lopussa.

Esitys liittyy EU-tasolla sovittuun rahoitusmarkkinoiden vakauttamispakettiin, jota Suomi on Eurooppa-neuvoston 16.10.2008 tekemän päätöksen mukaisesti sitoutunut noudattamaan. Toimet vastaavat Euro-alueen ja Iso-Britannian päämiesten kokouksessa 12.10.2008 ja ECOFIN-neuvostossa 7.10.2008 sovittuja toimia. Tarvittavat päätökset on sovittu tehtäviksi kansallisella tasolla tiiviissä koordinaatiossa kaikkien jäsenmaiden kesken. EU-maiden tavoitteena on yhteisten toimien avulla rauhoittaa rahoitusmarkkinoita osoittamalla, että kaikki jäsenmaat ovat sitoutuneet tarvittaviin tukitoimiin. Komissio ja Euroopan keskuspankki ovat osaltaan pyrkineet yhtenäistämään kansallisia toimia antamiensa suositusten avulla. Ensivaiheen toimenpiteisiin kuuluvat vähintään 50 000 euron talletussuojan käyttöönotto, jota koskeva hallituksen esitys on parhaillaan eduskunnan käsiteltänä (HE 158/2008 vp), ja tässä käsiteltävänä oleva valtion mahdollisuus tarvittaessa myöntää valtiontakauksia pankkien likviditeetin turvaamiseksi. Mikäli tämä osoittautuu riittämättömäksi ja pankin tila heikkenee, voitaisiin ottaa käyttöön pankkien pääomittaminen ja viimeisenä vaihtoehtona pankin toiminnan ottaminen valtion haltuun.

Myös Suomessa valmistellaan vielä puuttuvien instrumenttien käyttöönoton mahdollistavaa sääntelyä. Koska esitykset liittyvät tiiviisti toisiinsa, on tärkeää, että eduskunnalla on hyvä käsitys sääntelykokonaisuudesta.Talousvaliokunta kiirehtiikin vielä puuttuvien esitysten tuomista eduskuntaan.

Esityksen mukaisella valtiontakauksella pyritään rahoitusriskiä vähentämällä turvaamaan pankkien omaehtoista varainhankintaa, säilyttämään niiden tasapuoliset toimintaedellytykset ja estämään kilpailun vääristyminen EU:n rahoitusmarkkinoilla. Takausmenettelyn avulla voidaan osaltaan varmistaa suomalaisten pankkien pitkäaikaisen rahoituksen saantia ja mahdollisuuksia jatkaa kotitalouksien ja yritysten luototusta kohtuullisin hinnoin.

Valtion saatavien turvaaminen

Talousvaliokunta kiinnittää erityistä huomiota valtion saatavien turvaamiseen. Valtiovarainministeriöltä saadun tiedon mukaan nyt esitettyyn valtiontakaukseen ei voida liittää erityisiä vakuusehtoja. Komissio edellyttää, että valtiontakausta voidaan käyttää vain tilanteessa, jossa se on markkinoiden toiminnan kannalta välttämätön toimenpide. Mikäli luottolaitoksella on mahdollista antaa takaukselle vakuus, ei valtion tukitoimenpidettä voida pitää välttämättömänä. Tilanne on toinen, kun kyseessä on pankin pääomittaminen.

Pankin vakavaraisuus ja valvonta

Komission antamien suositusten mukaisena lähtökohtana on, että valtiontakaus on käytettävissä helpottamaan perustaltaan toimintakykyisten ja vakavaraisten pankkien pitkäaikaista rahoitusta. Kansallisesti edellytys on tarkoitus täyttää siten, että pankkien omien varojen määrän edellytetään hakemuksen tekemisajankohtana olevan vähintään luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) 55 §:n 1 momentin mukaisesti laskettujen riskien kattamiseksi vaadittavien omien varojen vähimmäismäärän tasolla. Valtiokonttorin tulee ennen takauksen myöntämistä pyytää Rahoitustarkastuksen lausunto pankin toimintakykyisyydestä ja vakavaraisuudesta. Annettava lausunto perustuu viraston suorittamaan luottolaitosten toiminnan ja talouden valvontaan. Valiokunta painottaa tämän valvonnan tehokkuuden tärkeyttä. Se pienentää osaltaan myös valtion riskiä mahdollisesta takausvastuun realisoitumisesta.

Pankkien tila

Rahoitustarkastuksen syyskuussa 2008 tekemän selvityksen mukaan Rahoitusmarkkinoiden häiriötila ei ole vielä vaikeuttanut pankkien likviditeettitilannetta. Osaltaan tilannetta on helpottanut talletusten voimakas kasvu, minkä vuoksi pankeilla ei ole ollut laajempaa tarvetta hankkia kallistunutta pitkäaikaista rahoitusta. Valiokunnan pankeilta saama selvitys on yhdenmukainen Rahoitustarkastuksen selvitysten kanssa. Nykytilanteessa pankit pitävät perusteltuna yhtäläisten kilpailuolosuhteiden takaamiseksi, että myös Suomessa varaudutaan takausten antamiseen. Mikäli valtiontakaukset yleistyvät yhteisöalueella, on mahdollista, että takauksesta tulee käytännössä yksi pitkäaikaisen rahoituksensaannin edellytyksistä tai ainakin saatavan rahoituksen hintaan vaikuttava olennainen osa.

Kiinteistövakuudelliset joukkovelkakirjalainat

Valiokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä on esitetty, että valtiontakauksen tulisi kattaa myös kiinteistöluottopankkien vakuudelliset joukkovelkakirjalainat. Vastaavat velkakirjat sisältyvät Ruotsissa valtiontakauksen piiriin. Talousvaliokunta katsoo, että pohjoismaisen sääntelyn tulisi rahoitusmarkkinoiden osalta olla mahdollisimman harmonisoitua neutraalien kilpailuolosuhteiden takaamiseksi. Valtion taloudellista kokonaisvastuuta ajatellen näiden luottojen osuus on suhteellisen pieni. Saadun selvityksen mukaan kiinteistövakuudellisia joukkovelkakirjalainoja erääntyy vuoden 2009 aikana noin 250 miljoonan euron arvosta.

Suomalainen pankki

Takauksen esitetään kattavan suomalaisten pankkien ja niiden omistusyhteisöjen liikkeeseen laskemat sijoitustodistukset ja voimassaoloajaltaan enintään viiden vuoden joukkovelkakirjalainat.

Saadun selvityksen mukaan suomalaisilla pankeilla tarkoitetaan tässä luottolaitostoiminnasta annetussa laissa (121/2007) tarkoitettuja talletuspankkeja ja, mikäli takaus laajennetaan koskemaan myös kiinteistövakuudellisia joukkovelkakirjalainoja, kiinnitysluottopankkilaissa (1240/1999) tarkoitettuja kiinnitysluottopankkeja. Omistusyhteisöllä puolestaan tarkoitetaan suomalaisen talletuspankin tai kiinnitysluottopankin suomalaista emoyritystä. Jotta emoyritys olisi suomalainen, sen kotipaikan tulee sijaita Suomessa.

Sääntelyn rajaus perustuu komission tulkintaan EY:n perustamissopimuksen ja valtiontukisäännösten soveltamisesta. Komissio edellyttää, että kaikkia asianomaisessa maassa toimiluvan omaavia pankkeja kohdellaan omistajasta riippumatta samalla tavalla. Näin ollen tulee myös ulkomaisen pankin tytäryhtiön kuulua sijaintimaansa valtiontuen piiriin. EU-sääntely ei sen sijaan estä, hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla, sulkemasta ulkomaisten pankkien Suomessa toimivia sivukonttoreita ja suomalaisten pankkien ulkomaisia emoyrityksiä Suomen valtiontakauksen ulkopuolelle.

Ulkomaisen pankin tytäryhtiön muuttuminen sivuliikkeeksi

Talousvaliokunta on selvittänyt myös mahdollisuutta varautua tilanteeseen, jossa valtiontakausta saanut ulkomaisen pankin tytäryhtiö muuttuu sivuliikkeeksi. Valiokunta on tutkinut, voitaisiinko tässä tilanteessa joko asettaa valtiontakauksen saannille ehto, jonka mukaisesti takaus purkautuu sivuliikkeeksi muuttumisen yhteydessä, tai edellyttää, että pankin emoyrityksen sijaintivaltio antaa Suomen valtiolle valtiontakausta vastaavan vastatakauksen. Mikäli takaukseen liitettäisiin ensin mainitun vaihtoehdon mukainen purkava ehto, on ilmeistä, että valtiontakaus olisi käyttökelvoton.Tästä kärsisivät asianomaisen pankin suomalaiset asiakkaat. Vastavakuuden edellyttäminen saattaisi puolestaan markkinoilla toimijat valtiontukisääntöjen vastaisesti erilaiseen asemaan niiden omistuksen sijaintimaan perusteella, eikä komissio tulisi hyväksymään tämänkaltaista valtiontukiehtoa.

Takauksen alaiset sitoumukset

Valtiontakaus koskisi siihen oikeutettujen pankkien liikkeeseen laskemien voimassaoloajaltaan vähintään 3 kuukauden ja enintään 12 kuukauden sijoitustodistuksia sekä voimassaoloajaltaan yli yhden vuoden ja enintään 5 vuoden joukkovelkakirjalainoja.

Sijoitustodistukset ja joukkovelkakirjalainat ovat talletusten ohella pankkien perinteisiä varainhankintakeinoja, joilla turvataan pankkien pitkäaikaista rahoitusta. Näitä velkasitoumuksia tarjotaan toisille pankeille ja institutionaalisille sijoittajille, joiden saatavan vakuudeksi valtiontakaus annetaan.

Saadun selvityksen mukaan esitetty 50 miljardin euron takausvaltuus jakautuu eri velkainstrumenttien kesken seuraavasti:

Ajanjaksolla 17.10.2008—30.4.2009 erääntyvät:

• sijoitustodistukset noin 34,4 miljardia euroa
• vakuudettomat joukkovelkakirjalainat noin 3,2 miljardia euroa

Ajanjaksolla 1.5.—31.12.2009 erääntyvät:

• sijoitustodistukset noin 4,0 miljardia euroa
• vakuudettomat joukkovelkakirjalainat noin 2,5 miljardia euroa
• kiinteistövakuudelliset joukkovelkakirjalainat noin 250 miljoonaa euroa

eli valtiontakaukseen oikeutettuja velkainstrumentteja erääntyy takauksen voimassaoloaikana yhteensä 45,35 miljardin euron arvosta.

Takaukseen liittyvät maksut ja ehdot

Takauksen tarkemmista ehdoista päättäisi valtioneuvosto tai sen määräämillä ehdoilla valtiovarainministeriö tai valtiokonttori. Ehtoja määritettäessä on otettava huomioon, että valtiontakaus on EY:n perustamissopimuksen tarkoittamaa valtiontukea, jonka myöntämistä koskeviin ehtoihin on saatava Euroopan komission hyväksyntä. Komissio ja ja Euroopan Keskuspankki (EKP) ovat pyrkineet ohjeistuksellaan yhtenäistämään jäsenmaiden toimia sekä takauksesta perittävän maksun että takaukseen liitettävien muiden ehtojen osalta. Tavoitteena on estää tilanne, jossa jäsenmaiden erilaiset tukimekanismit voivat vääristää rahoitusmarkkinoiden toimintaa.

Kansallisesti valtiontakauksen ehtojen asettamista säätelee valtion lainanotosta sekä valtiontakauksesta ja valtiontakuusta annettu laki (449/1988). Lain 15 §:n 1 momentin mukaisesti valtiontakauksista perittävistä maksuista säädetään asetuksella. Saadun selvityksen mukaan asetukseen otettavat ehdot tulevat perittävien maksujen osalta vastaamaan EKP:n neuvoston 20.10.2008 antamaa suositusta, jonka mukaisia maksuja Euroopan komissio pitää tasona, jota jäsenmaat eivät saa hinnoittelussaan alittaa. EKP:n suosituksen hinnoittelu perustuu luottovakuutushintoihin. Huomioon otettaisiin lisäksi takausajan pituus, takausvastuun määrä ja pankin luottoluokitus.

Suomen Pankilta saadun selvityksen mukaan ainakin 11 EU-maata on ottanut tai ottamassa käyttöön mahdollisuuden antaa valtion likviditeetti- ja lainatakuu. Tiedossa olevat valtiontakauksen kokonaismäärät vaihtelevat Saksan 400 miljardin ja Itävallan 85 miljardin euron välillä. Takausehdot vaihtelevat saadun tiedon mukaan maittain.

Komissio on 13.10.2008 antamassaan tiedonannossaKomission tiedonanto — Valtiontukisääntöjen soveltaminen maailmanlaajuisen finanssikriisin seurauksena rahoituslaitosten suhteen toteutettuihin toimenpiteisiin (2008/C 270/02) todennut ne periaatteet, joita se tulee noudattamaan harkitessaan, onko pankkien tukitoimia pidettävä kiellettynä valtiontukena. Ehtojen asettamisen tavoitteena on estää pankkeja saamasta perusteetonta etua verovaroin maksettavasta tuesta. Periaatteiden mukaisesti tuelta edellytetään mm. määräaikaisuutta, pankkien toimintaa koskevien rajoitteiden asettamista ja syrjimättömyyttä. Perusedellytyksenä tukitoimien hyväksymiselle on, että tukia ei saa käyttää pankkien toiminnan laajentamiseen. Tämän vuoksi komissio edellyttää, että pankkien taseiden mahdollinen kasvu on tukien voimassa ollessa sidottava historiallisiin kasvumääriin, BKT:n kasvuun tai EU:n pankkisektorin kasvuun. Lisäksi komissio edellyttää, että tuen myöntämisen ehtona tulee olla pankkien johdon palkkausta sekä erityisesti bonuksia ja muita lisäpalkkioita, kuten optioita, koskevat rajoitukset. Talousvaliokunta edellyttää, että kansallisiin takauksen myöntöehtoihin sisällytetään asianmukaiset säännökset johdon palkkausta ja muita etuuksia (kuten optioita, eläkettä ja erorahaa) koskevista rajoituksista samoin kuin edellytys hyvän henkilöstöpolitiikan toteuttamisesta.

Kuten edellä on todettu, eivät EKP:n ja komission suositukset ole vielä kyenneet täysin yhtenäistämään jäsenmaiden käyttöönottamia takausehtoja. Onkin tärkeää, että komission valtiontukivalvonta toimii tehokkaasti ja puuttuu mahdollisiin vääristymiin. Tätä tehostaa komission tiedonannossa jäsenmaille asetettu edellytys tarkastella tukien vaikutusta vähintään kuuden kuukauden välein ja raportoida tarkastelun tuloksista komissiolle. Tämän perusteella komissio arvioi järjestelyn vaikutuksia yhteismarkkinoiden kannalta.

Saadun selvityksen mukaan kansalliset takausehtomme tulevat noudattamaan EKP:n ja komission suosituksia. Nekin jättävät kuitenkin jonkinverran kansallista harkintavaltaa.

Muuta

Esityksen mukaisesti valtioneuvoston tulee 30 päivään huhtikuuta 2009 mennessä arvioida tarve myöntää uusia takauksia.