Yleisperustelut

Talousvaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin muutoksin ja huomautuksin.

Yleistä.

Hallituksen esityksellä pannan täytäntöön REMIT-asetuksen edellyttämät viranomaisten toimivaltuudet ja säädetään energian tukkumarkkinoilla tehtyjen markkinoiden väärinkäytösten seuraamuksista. Energian tukkumarkkinoilla muodostuvat energianhinnat vaikuttavat energian loppukäyttäjien maksamiin hintoihin ja yritysten kilpailukykyyn. Tämän vuoksi on tärkeää, että kansalaiset, yritykset ja viranomaiset voivat luottaa energiamarkkinoiden eheyteen. Vilpillisten kauppatapojen mahdollisuus vie pohjaa julkiselta luottamukselta, jarruttaa investointeja, lisää energianhintojen epävakautta ja voi ylipäänsä johtaa energianhintojen nousuun. Voimassa olevalla lainsäädännöllä ei pystytä puuttumaan riittävän tehokkaasti mahdollisiin sähkön ja maakaasun tukkumarkkinoiden väärinkäytöksiin, mikä on omiaan heikentämään luottamusta energiamarkkinoiden toimintaan. Likvideillä tukkumarkkinoilla muodostuneet luotettavat hinnat antavat tärkeitä lyhyen aikavälin signaaleja energiantuotantolaitosten ja kulutusyksiköiden optimaalista toimintaa varten. Ne antavat myös pitkän aikavälin osviittaa siitä, missä tarvitaan tulevaisuudessa investointeja energiainfrastruktuuriin. Näiden syiden vuoksi talousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettuja muutoksia perusteltuina, kuitenkin seuraavin huomautuksin ja täsmennyksin.

Energiamarkkinoiden erityispiirteiden vaikutus sääntelyyn.

Energiamarkkinoilla on sellaisia erityispiirteitä, jotka tekevät niistä haastavia kilpailun toimivuuden näkökulmasta: kysynnän matala hintajousto, tuotteiden heikko varastoitavuus ja alalle tulon korkeat esteet. Energiamarkkinoille on myös tyypillistä, että yritysten mahdollisuudet harjoittaa markkinavoimaa vaihtelevat ajallisesti. Lisäksi jopa suhteellisen pienilläkin yrityksillä voi olla merkittävä mahdollisuus vaikuttaa hintatason muodostumiseen. Näiden tekijöiden johdosta markkinavoiman hyväksikäyttöön puuttuminen pelkillä kilpailulainsäädännön keinoilla voi olla vaikeaa. Talousvaliokunta katsoo, että käsillä oleva esitys vahvistaa viranomaisten tutkinta- ja täytäntöönpanovaltuuksia ja siten edistää tehokkuutta ja kilpailua näillä markkinoilla.

Seuraamusjärjestelmän riittävyys.

Esityksen mukaiset Energiaviraston toimivaltuudet ovat kuitenkin sillä tavoin rajoitetut, että erityisesti vakavampien ja monimutkaisimpien tapausten suhteen rajaukset voivat muodostua ongelmallisiksi: koska REMIT-asetuksen mukaisten kieltojen ja velvoitteiden rikkomuksista ei säädettäisi rikosoikeudellisia seuraamuksia, Energiavirastolta tulee puuttumaan mahdollisuus siirtää rikkomusepäily poliisin tutkittavaksi. Vakavimpien tekojen kriminalisoinnin myötä rikkomusten tutkinnassa voitaisiin tarvittaessa käyttää myös poliisin esitutkinta- ja pakkokeinovaltuuksia. Rikosoikeudellisessa esitutkinta- ja tuomioistuinprosessissa voidaan myös hallinnollista prosessia paremmin turvata epäillyn oikeusturva.

Sähkön ja maakaasun markkinoilla on yhteys sähköön tai maakaasuun liittyvillä tuotteilla toimiviin finanssimarkkinoihin, kuten sähkön johdannaismarkkinoihin. Näillä hyödykemarkkinoilla tehdyillä väärinkäytöksillä voidaan pyrkiä hakemaan hyötyjä niihin yhteydessä olevilla finanssimarkkinoilla. Tämän vuoksi REMIT-asetuksen rikkomuksista määrättävien seuraamusten olisi vastattava MAD-direktiivin (Markkinoiden väärinkäyttödirektiivi Market Abuse Directive, 2003/6/EY) toimeenpanon yhteydessä käyttöön otettuja seuraamuksia. Finanssimarkkinoilla tehdyistä väärinkäytöksistä määrättävien seuraamusten valikoimaan kuuluvat sekä hallinnolliset että rikosoikeudelliset seuraamukset. Tältä osin hallituksen esitys poikkeaa finanssimarkkinoilla tapahtuvista väärinkäytöksistä määrättävistä seuraamuksista.

Toimialan markkinarikkomuksiin liittyy merkittäviä taloudellisia intressejä, ja niiden vaikutukset ovat laajalle ulottuvia. Hallinnollisiin seuraamuksiin ei myöskään liity menettämisseuraamuksia. Siksi on tärkeää, että rikkomuksista määrätyt seuraamukset ovat tehokkaita, varoittavia ja oikeasuhtaisia. Kiinnijäämisriskin on oltava suuri ja pelotevaikutuksen riittävä. Väärinkäytösten rajat ylittävät vaikutukset korostuvat entisestään sähkön ja maakaasun tukkumarkkinoiden yhdentyessä. Tästä näkökulmasta on erityisen tärkeää, että väärinkäytöksistä määrättävät seuraamukset olisivat yhteismarkkinoilla mahdollisimman yhdenmukaiset. Rikosoikeudelliset seuraamukset ovat voimassa sekä Ruotsissa että Tanskassa. Vakavimpien tekojen kriminalisointi myös Suomessa helpottaisi pohjoismaisten esitutkintaviranomaisten välistä yhteistyötä. Mikäli Suomessa on keinovalikoimassa käytössä vain hallinnolliset seuraamukset, sillä voi olla koko Euroopan tasolla vaikutusta rajat ylittävien rikkomusten tutkintayhteistyöhön sekä siihen, minne mahdollisia väärinkäytöksiä tekevät tahot pyrkivät hakeutumaan.

Edellä sanotun valossa talousvaliokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto ryhtyy valmistelemaan lainsäädännön muutoksia, jotta energiamarkkinoiden manipulaatiota koskevat rangaistussäännökset saadaan yhdenmukaisiksi finanssimarkkinoiden vastaavien säännösten kanssa. (Valiokunnan lausumaehdotus)

Energiaviraston tiedonsaanti- ja tarkastusoikeus.

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, ettei lakiehdotukseen tai voimassa olevaan lakiin sisälly vastaavaa oikeudenkäyntiasiamiehiä ja oikeudenkäyntiavustajia sekä asianajajia koskevaa poikkeusta tietojensaanti- ja tarkastusoikeudesta kuin esimerkiksi Finanssivalvonnasta annetun lain 25 §:ään. Lakiehdotuksessa tarkoitettu tarkastusoikeus voi kohdistua ainoastaan elinkeinonharjoittajan tiloihin. Sen sijaan lakiehdotuksen 30 §:n 1 momentissa säädetty velvollisuus antaa tietoja ja asiakirjoja voi kohdistua kehen tahansa REMIT-asetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun henkilöön tai päämieheen. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että tämän perusteella näyttäisi jäävän jossain määrin epäselväksi, voisiko tietojenantovelvollisuus kohdistua myös asianajajaan tai muuhun oikeudelliseen avustajaan, ja että jos tällainen mahdollisuus ei REMIT-asetuksen mainitun alakohdan perusteella ole poissuljettua, on sääntelyä syytä täydentää Finanssivalvonnasta annetun lain 25 §:ää vastaavalla poikkeussäännöksellä.

Perustuslakivaliokunta on lisäksi todennut, että yrityksiin kohdistuvien valvontatyyppisten tarkastusten sääntelyssä on syytä selkeyden vuoksi viitata hallintolain tarkastuksia koskeviin 39 §:n yleissäännöksiin. Tämän vuoksi lakiehdotukseen on tässäkin tapauksessa syytä lisätä viittaus hallintolain 39 §:ään.

Sanktioiden kohtuullisuus eräissä tapauksissa.

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on herännyt huoli siitä, että ehdotetut säännökset johtaisivat työntekijän kannalta kohtuuttomiin sanktioihin silloin, kun työntekijän syyksi voidaan lukea vain vähäinen huolimattomuus. Talousvaliokunta toteaa, että lakiehdotuksen mukaiseen maksun suuruuden arviointiin on liitetty — sekä seuraamusmaksun että rikemaksun suhteen — kokonaisarviointi, jossa otetaan huomioon rikkomuksen tai laiminlyönnin laatu ja laajuus, moitittavuuden aste sekä kestoaika. Lisäksi hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi 20 c §, joka antaa Energiavirastolle mahdollisuuden jättää hallinnollinen seuraamus määräämättä, jos henkilö on oma-aloitteisesti ryhtynyt riittäviin toimenpiteisiin rikkomuksen tai laiminlyönnin korjaamiseksi välittömästi sen havaittuaan ja ilmoittanut rikkomuksesta tai laiminlyönnistä viivytyksettä Energiavirastolle eikä rikkomus tai laiminlyönti ole vakava tai toistuva; tai jos rikkomusta tai laiminlyöntiä on pidettävä vähäisenä; tai seuraamusmaksun tai rikemaksun määräämistä taikka julkisen varoituksen antamista on muutoin pidettävä ilmeisen kohtuuttomana. Vastaava säännös on myös voimassa olevassa Finanssivalvonnasta annetussa laissa. Valiokunta katsoo, että edellä kuvatut mekanismit mahdollistavat riittävällä tavalla tapauskohtaisen arvioinnin seuraamuksia määrättäessä. Sanktioinnin ehdoton rajaaminen tahallisuuteen tai törkeään huolimattomuuteen voisi vaarantaa sääntelyn tavoitteiden toteutumisen ottaen huomioon erityisesti asetuksen 3—5 artiklojen jäsenvaltioille asettamat velvoitteet.