Yksityiskohtaiset perustelut

(1) Eduskunnan rooli keväällä 2000

Hallitus antoi eduskunnalle keväällä 2000 esityksen HE 47/2000 vp, jossa ehdotettiin, että

"Eduskunta päättäisi antaa suostumuksensa sille, että valtio voi luopua omistamistaan Sonera Oyj:n osakkeista".

Eduskunnan suostumus oli tarpeen valtion osakasvallan käytöstä eräissä taloudellista toimintaa harjoittavissa osakeyhtiöissä vuonna 1991 säädetyn lain (740/1991) perusteella. Laissa edellytetään eduskunnan lupaa valtionyhtiön osakkeiden luovutukseen silloin, kun valtio aikoo luopua määräenemmistöstä (2/3), enemmistöstä (1/2) tai määrävähemmistöstä (1/3) yhtiössä.

Talouspoliittinen ministerivaliokunta oli päättänyt 7.3.2000 Soneran osakkeiden kolmannen myynnin yhteydessä hakea eduskunnalta valtuutta edetä Soneran omistuksessa nollaan. Päätöstä perusteltiin sillä, että konsolidoitumisen eteneminen ja haettava kasvu edellyttivät valtio-omistajalta joustavuutta nopeaan päätöksentekoon.

Osakkeista luopuminen voisi tapahtua hallituksen esityksen mukaan

"osakepohjaisin ostoin ja fuusioin, myynnein, strategisin järjestelyin tai muin toimenpitein".

Esitystä perusteltiin sillä, että valtioneuvostolla oli oltava valmius joustavasti vähentää omistustaan, jotta

"Soneran omaehtoinen suomalaislähtöinen rooli voi toteutua erityisesti osakepohjaisten järjestelyiden kautta".

Tarkoitus oli, että eduskunnan myöntämiä valtuuksia käytettäisiin aktiivisena omistajana arvojen kasvattamiseksi ja realisoimiseksi. Valtioneuvostolla tuolloin olleiden valtuuksien (34 %) antamaa joustavuutta pidettiin riittämättömänä, koska rajoitettu liikkumavara rajoitti tai esti Soneran pääsyä neuvottelupöytään. Hallitus katsoi, että

"valtiolla tulee olla käytössään joustava ja tarvittaessa nopea päätöksentekomenettely koko omistuksensa osalta".

Esityksen perusteluissa on kuvattu Soneran siihenastista kehitystä, Soneran roolia käynnissä olleessa konsolidointikehityksessä sekä Soneran tulevaisuuden haasteita. Näitä on pidetty niinä perusteina ja vaatimuksina, joita Soneran liiketoiminta ja yhtiön toimintaympäristö asettavat omistajan päätöksentekokyvylle.

Perusteluissa on lisäksi käsitelty vielä valtion asemaa Soneran omistajana. Siinä yhteydessä on todettu, että

"Soneran kehitys korkealle arvostetuksi yhtiöksi merkitsee samalla ensimmäisen valtiolla olevan suuren riskin yhtiön muodostamista. Nopealiikkeinen toimintaympäristö edellyttää myös nopeaa päätöksentekorakennetta, riskinoton jatkamista sekä kykyä hyväksyä realisoituvia riskejä ja torjua niiden vaikutusta".

Johtopäätöksenä on päädytty siihen, että valtion tulee antaa tilaa Soneralle kehittyä ilman, että yhtiön toimintaedellytyksiä rajoitetaan. Lopuksi todetaan, että

"Valtiolla on muitakin perusteita omistusosuutensa laskulle tai omistuksesta luopumiselle",

ja tässä yhteydessä on viitattu kotimaan telemarkkinoiden voimakkaaseen kehitykseen ja katsottu, että valtio tukee sitä parhaiten aktiivisena regulaattorina lainsäädännön kautta.

Hallituksen esityksessä ei ole mainintaa kolmannen sukupolven matkaviestinverkoista eikä niihin oikeuttavien lisenssien hankintaan liittyvistä huutokaupoista. UMTS-kaupat ovat jääneet siten kokonaan esityksen tarkastelun ulkopuolelle. Kaikki edellä esitetyt lainaukset viittaavat tavalla tai toisella omistusjärjestelyihin ja niiden edellyttämään omistajan päätöksentekokykyyn.

Valtiovarainvaliokunta on käsitellyt hallituksen esitystä HE 47/2000 vp Soneran valtio-omistusta koskevana kysymyksenä. Se on todennut tältä osin mietinnössään VaVM 12/2000 vp mm., että

"Sonera Oyj:n liiketoiminnan strateginen merkitys valtiolle on vähentynyt. Valtiolla ei ole erityisen painavaa tarvetta omistaa yhtiötä, joka toimii kilpaillussa ympäristössä, vaan omistuksen merkitys on lähinnä sijoituksen arvossa ja tuotossa".

Luopumisvaltuudet eivät merkinneet valiokunnan mukaan sitä, että valtion olisi luovuttava kokonaan omistuksistaan, vaikka ne esimerkiksi yhtiöjärjestelyiden johdosta muuttaisivat oikeudellista olemustaan. Valiokunnan mielestä valtion tuli edelleen harjoittaa aktiivista omistajapolitiikkaa siten, että valtion omistuksen arvonnousu turvataan. Valiokunnan esittämät muut perustelut liittyvät telepalveluiden turvaamiseen tasapuolisesti kautta maan.

Valiokunta kuuli aikanaan HE 47/2000 vp:n käsittelyn yhteydessä mm. Soneran omistajaohjauksesta vastuussa olevaa liikenne- ja viestintäministeriötä. Valiokunnalle silloin annetuissa muistioissa (8.6.2000 ja 12.6.2000) käsiteltiin myös kolmannen sukupolven matkaviestinverkkoja. Muistioissa kerrottiin mm., ettei Suomessa ole peritty toimiluvista maksuja. Lisäksi todettiin, että Suomi on vastustanut kansainvälisillä foorumeilla taajuuksien huutokauppoja. Muistioissa ei käsitellä lainkaan Soneraa, sen strategiaa eikä siihen sisältyviä yksittäisiä hankkeita.

Käydessään nyt käsiteltävänä olevan valtioneuvoston tiedonannon vuoksi läpi kevään 2000 valiokuntakäsittelyä valtiovarainvaliokunta kuuli uudestaan liikenne- ja viestintäministeriötä. Tarkoituksena oli selvittää ensinnäkin, mikä asia oli Soneran valtio-ohjauksesta vastanneen ministeriön mielestä tuotu eduskunnan päätettäväksi.

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan hallituksen esityksen yksiselitteinen sisältö oli se, että eduskunta antaisi valtuudet edetä Soneran valtio-omistuksessa nollaan. Tähän kysymykseen eduskunta otti kantaa. Koska Sonera oli ensimmäinen korkean riskin toimialalla toimiva valtionyhtiö, eduskunnalle haluttiin kertoa tavallista enemmän yhtiön strategiasta. Valittu menettely, jossa nollavaltuusasia saatettiin eduskunnan käsiteltäväksi erillisellä esityksellä tavanomaisen lisäbudjettimenettelyn sijasta, kuvasi tätä tarkoitusta. Kysymys oli siten eduskunnan informoimisesta.

Vaikka eduskunnassa käytiin keskustelua Soneran strategiasta nollavaltuusasian käsittelyn yhteydessä, se ei merkinnyt valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan sitä, että UMTS-päätös olisi ollut eduskunnan käsiteltävänä tai että eduskunta olisi ottanut siihen millään tavoin kantaa. UMTS-päätös tehtiin Soneran hallituksessa, joka teki myös päätöksen esimerkiksi Englannin huutokaupasta vetäytymisestä. Ministeriön mukaan on selvää, ettei yksittäisiä operatiivisia päätöksiä voitu tuoda yhden omistajan päätettäväksi. Tällöin tullaan sisäpiiriläisyyteen liittyviin kysymyksiin, joihin talousvaliokunta ottaa erikseen kantaa.

Valtioneuvoston periaatepäätöksen kohtaa 2.6. toteutetaan valiokunnan saaman selvityksen mukaan niin pitkälle ja tarkoin kuin se on mahdollista lainsäädäntöä rikkomatta. Esimerkiksi Soneran strategiaa käsiteltiin mahdollisimman laajasti talouspoliittisessa ministerivaliokunnassa, jolloin sille saatiin myös omistajan hyväksyntä. Esillä oli mm. kansainvälinen analyysi, jonka mukaan Sonera oli vaarassa joutua eristyksiin. Konsolidaatio oli tie ulos tästä eristäytyneisyydestä. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan eduskunnan käsittely ei täydentänyt ministerivaliokunnan käsittelyä, vaan kysymys oli tältä osin eduskunnan informoinnista, kuten Soneran osalta oli tapahtunut aikaisemminkin.

Valiokunnan tarkoituksena oli selvittää toiseksi, mitä hallituksen esityksen hyväksyminen eli nollavaltuuksien myöntö on merkinnyt hyväksymistoimena eduskunnan kannalta. Valiokunta on kuullut tässä tarkoituksessa eduskunnan pääsihteeriä.

Eduskunnan työjärjestyksen 64 §:n mukaan valiokunnan mietinnön perustelut katsotaan hyväksytyiksi, jollei eduskunta toisin päätä. Siten, kun eduskunta hyväksyi valtiovarainvaliokunnan mietinnön VaVM 12/2000 vp, jossa esitettiin hallituksen esityksen hyväksymistä muuttamattomana, suostumusratkaisun taustalla ollut kokonaisajattelu tuli samalla hyväksytyksi. Tämä ei merkinnyt kuitenkaan sitä, että eduskunta olisi ottanut kantaa yksittäiseen operatiiviseen liiketoimeen, koska sellaisesta ei ollut mainintaa hallituksen esityksessä eikä valiokunnan mietinnössä.

Edellä on käynyt ilmi se, ettei eduskunta ole käsitellyt eikä voinut käsitellä Soneran UMTS-kauppoja. Koska yksittäistä liiketointa ei ole voitu käsitellä, ei sellaiselle ole voitu saada myöskään suostumusta, ei edes peitellysti. Strategian käsittely ei ole voinut olla siten edes implisiittinen kannanotto yksittäiseen liiketoimeen.

Koska valtioneuvoston tiedonantoon sisältyy alussa esitetty käsitys, että eduskunta on hyväksynyt kaupat hyväksymällä Soneran strategian, valiokunta on halunnut arvioida vielä, olisiko eduskunta voinut ylipäänsä päättää Soneran strategiasta.

Päätöksenteko yksityisessä pörssiyhtiössä tapahtuu yhtiökokouksessa osakkeenomistajien tasapuolista kohtelua kunnioittaen. Tämä osakeyhtiölain periaate koskee myös valtionyhtiöitä. Vaikka valtioneuvoston omistajaohjausta koskevan periaatepäätöksen toimintaperiaatteet ohjaavat vastuuministeriöiden toimintaa ja omistajahallintoon liittyvää päätöksentekoa, niillä ei ole yksittäisen yhtiön hallitusta tai toimitusjohtajaa sitovaa luonnetta. Ne eivät voi siten myöskään sivuuttaa osakeyhtiö- ja arvopaperimarkkinalainsäädäntöä. Tämä merkitsee sitä, että ainoa foorumi, jossa yhtiön strategiasta voidaan päättää, on yhtiökokous. Se, että eduskunta on hyväksynyt nollavaltuudet ja antanut yhdelle omistajalle sen tarvitsemat valtuudet toimia oman omistuksensa suhteen, on juridisesti eri asia. Myöskään se seikka, että tämän päätöksenteon taustalla on käytetty ajankohtaistietoa yhtiön tulevaisuudensuunnitelmista eli kansainvälistymisstrategiasta, ei muuta tätä perusajatusta.

Valiokunta toteaa vielä, että informointi yhtiöön liittyvistä oleellisista kysymyksistä, kuten strategiasta, on sinänsä yhtiön johdon velvollisuuksiin kuuluva asia. Tältä osin valtioneuvoston tiedonannossa onkin todettu, että yhteydenpito hallitukseen ja toimivaan johtoon painottui Sonerassa siihen, että omistaja pidettiin informoituna yhtiön strategiasta. Kuten edellä on käynyt ilmi, myös liikenne- ja viestintäministeriö piti puuttumattomuusperiaatteen vuoksi selvää rajaa liiketoiminnan päätöksenteon ja omistusta koskevan päätöksenteon välillä.

Valtion omistajastrategian keskeinen tavoite oli tiedonannon mukaan vuosina 1999 ja 2000 Soneran arvon maksimointi ja yhtiön yksityistäminen osakemyyntien ja mahdolliseen toimialajärjestelyyn liittyvän yrityskaupan tai sulautumisen kautta. Tähän viittaavat myös tämän lausunnon alussa esitetyt lainaukset hallituksen esityksestä HE 47/2000 vp. Se oli siis ydinsisältö myös nollavaltuusasiassa ja peruste, jolla valiokunta esitti ja eduskunta hyväksyi valtuudet luopua valtion Sonera-omistuksesta kokonaan. Ainoa asia, johon eduskunta saattoi ottaa päättäjänä kantaa näillä perusteilla, oli valtioneuvostolle myönnettävän myyntivaltuuden laajuus.

(2) Osakkeiden arvonalennuspoiston vaikutus valtion verotuottoihin

Sonera on tehnyt kirjanpidossaan tänä vuonna 4,3 miljardin euron suuruisen arvonalennuspoiston tytäryhtiöosakkeistaan UMTS-investointien perusteella. Se on kirjannut lisäksi tästä aiheutuvana verohyötynä 1,2 miljardin euron suuruisen laskennallisen verosaamisen. Yhtiön tilintarkastajat ovat hyväksyneet kirjauksen, eikä Rahoitustarkastuksella ole ollut siihen huomautettavaa.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Sonera-konsernin emoyhtiön toiminta on ollut tänä vuonna voitollista. Yhtiön oman arvion mukaan verohyöty voidaan käyttää nykyisentasoisen liiketoiminnan oloissa 6—8 vuodessa. Tämä arvio perustuu konservatiiviseen, nykytilan säilyttävään lähtöolettamaan. Siinä ei ole otettu huomioon mahdollisia yritysjärjestelyitä eikä muita kehittämistoimia. Koska arvonalennuspoisto perustuu kertaluontoiseen tapahtumaan, eikä perusliiketoiminnan tappioihin, yhtiö uskoo voivansa käyttää veroedun kokonaan hyväkseen arvioidussa ajassa.

Verohyödyn lopullinen määrä riippuu kuitenkin verotuksessa tehtävistä ratkaisuista. Kirjanpidossa kirjattu arvonalennus voidaan selvityksestä riippuen vähentää verotuksessa osittain tai kokonaan. Vähennys pienentää määrällään veronalaista tuloa, ja verotettava tulos voi muodostua vähennyksen jälkeen myös tappiolliseksi. Elinkeinotulon tappio voidaan vähentää elinkeinotoiminnan tuloksesta seuraavan kymmenen vuoden aikana sitä mukaa kuin tuloa syntyy. Tappio pienentää siten seuraavien verovuosien veronalaisen tulon määrää. Jos tuloa ei synny tappiota vastaavalta määrältä kymmenen seuraavan vuoden aikana, tappio tai osa siitä jää vähentämättä lopullisesti verotuksessa.

Sonera omistaa edelleen osuudet yhtiöstä, jolla on omistuksessaan lisenssi. Siinä tapauksessa, että lisenssien arvo nousisi myöhemmin, arvonnousu lisäisi veronalaisen tulon määrää sinä verovuonna, jona se todetaan. Tämä heijastuisi myös lisääntyvinä verotuottoina valtion budjettiin.

Kirjanpitoon kirjattu verosaaminen ei vaikuta verotukseen.

Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että Soneralla on tämän hetken arvion mukaan mahdollisuus käyttää kirjaamansa verohyöty täysimääräisesti hyväkseen seuraavien 6—8 vuoden aikana. Vähennyksen suuruus ja vähennysaika riippuvat viime kädessä verotuksessa tehtävistä ratkaisuista. Vähennykset vaikuttavat koko määrällään valtion verotuottoihin.

Valiokunta toteaa vielä, että valtionyhtiöt eivät poikkea valtion budjetin kannalta muista suomalaisista yhtiöistä. Yhtiöiden menestys kerryttää yhtä lailla verotuottoa ja yhtiöille aiheutuneet tappiot vähentävät sitä omistuksesta riippumatta. Soneran arvonalennuspoistosta aiheutuneet verotuottomenetykset olisivat siten yhtä suuria siitä riippumatta, kuka yhtiön omistaa. Oleellista on, että Sonera on Suomessa sijaitseva yhtiö ja täällä verovelvollinen.

Yksittäistä valtionyhtiötä arvioitaessa on syytä ottaa huomioon yhtiön toimiala ja tuottohistoria. Sonera toimii kilpaillulla ja suuria riskejä sisältävällä toimialalla. Se tekee mahdolliseksi myös korkeat tuotot ja suuret tappiot, kuten Sonerankin osalta on todettu.

(3) Telepalveluiden turvaaminen

Valiokunnan mietintöön VaVM 12/2000 vp liittyi lausumaehdotus, joka koski telepalveluiden saatavuuden turvaamista kaikille tasapuolisesti.

Telealan muutos on ollut erittäin nopeaa. Myös kotitalouksien laajakaistaliittymien kysyntä on kasvanut tuntuvasti vuodesta 2001. Vaikka laajakaistaverkko ja muut telepalvelut ovat erittäin kattavia, ovat syrjäseutujen asukkaat paikoitellen vielä muita huonommassa asemassa. Valiokunta korostaa edelleen valtion velvollisuutta huolehtia alueellisesti tasapuolisista telepalveluista. Valiokunta viittaa myös telemarkkinalakiin, jossa valtiolle asetetaan velvoite huolehtia siitä, että telepalveluita on kaikkien käyttäjien saatavilla kohtuullisin ehdoin koko maassa.